“支付宝+公共服务”：一种新型公私合作关系
——基于资源依赖与转化的分析框架

叶 林 侯雪莹

（中山大学 中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院，广州 510275）

一、问题缘起

近年来，移动互联网被越发广泛地应用于政务服务中。国务院在2015年7月《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》中提出要利用“互联网+”创新公共服务模式，[1]2016年4月在《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》中提出“运用信息技术推进部门间信息共享和业务协同，简化群众办事环节，畅通政务服务渠道”，[2]利用互联网提升公共服务供给效率已成为建设服务型政府的重要路径。除了政府自身开发客户端以外，采用公私合作的模式建设电子政务也成为各个国家重要的选择，[3]政府与互联网企业合作提供公共服务成为越来越多政府机构的实践选择。在2018年，我国70个大中型城市的政务客户端共计534个，比2017年增长3.9%。[4]2018年6月，国务院办公厅发布《关于印发进一步深化“互联网+政务服务”推进政务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知》，文件指出，政府应“调动社会资源力量，鼓励开展第三方便民服务应用”。[5]在互联网技术发展及政策导向的背景下，各地政府开始广泛与互联网企业合作，开展在线服务。其中，以“支付宝+公共服务”①为平台的公共服务提供模式受到越来越多政府部门的青睐。2018年，全国有442个城市（含县级市和省直辖县）通过支付宝提供公共服务，比2017年增长了21.4%，其中广州、深圳、武汉、杭州、上海等城市“支付宝+政务服务”的数量已经超过100项。[6]“支付宝+公共服务”模式成为政府与私人部门合作提供公共服务的重要途径。

“支付宝+公共服务”这一公共服务供给模式本质上仍属于公私合作（Public Private Partnerships，简称PPP）的范畴之内，是将原有公共服务内容通过移动互联网技术从线下或独立客户端统一搭载至支付宝平台。在此过程中，除了原有的承接政府公共服务的服务商外，支付宝成为公共服务的另一生产者，并与政府建立合作关系。然而，以支付宝为代表的大型互联网企业的性质、目标、资源等均与传统公私合作中所研究的组织存在明显的差别，“政府主导、私人机构参与”的传统模式逐步受到颠覆。互联网的技术特点为公私合作添加了新的变量。在互联网的背景下，政府和企业所拥有的资源发生了哪些变化？这些变化是否以及如何带来公私合作关系的变化？将会为公共服务的提供带来哪些挑战？这是本文希冀回应的问题。通过对“支付宝+公共服务”的初步探析，从资源依赖理论出发，探讨政府与市场企业在互联网背景下公私合作的关系，从理论上梳理借助移动互联网第三方应用平台提供公共服务的特点，拓展公私合作的内涵，推进理论和实践的研究。

二、文献综述：公私合作的概念、特点与职能

公共服务供给是政府的核心职能，从凯恩斯主义的政府垄断行为，到新公共管理运动与新公共服务对私人组织提供公共服务的倡导，关于公共服务供给主体的讨论是学术理论和政府实践关注的重点，公私合作已经成为政府提供公共服务的重要制度安排。[7]公私合作在中国的发展显示了中国在市场化快速发展与社会变迁过程中，政府、市场、社会三大主体的权力重塑与再分配的过程，[8]以及政府依托社会和市场力量建立公共服务型政府的基本方向。[9][10]

（一）公私合作的缘起与发展

公私合作广义上是指政府与非政府部门，包括营利性组织与非营利组织在内的基于项目的合作。[11]本文主要探讨市场企业参与公共服务提供的过程，因此将公私合作狭义地定义为私人部门参与或支持公共服务，[12]政府通过与私人部门建立合作关系，利用双方主体各自的比较优势，节约成本，提高服务效率，改善服务质量，从而实现公共职能和私人部门的受益。[13]公共服务中的三个基本参与者分别是消费者、生产者和提供者。公共服务的提供者通常是政府部门，其通过与直接组织服务的生产者合作，向作为消费者的公众提供服务。[14]20世纪60年代，奥斯特罗姆、蒂伯特和沃伦三位学者提出公共服务的提供者与生产者应该加以区分，开启了公共服务市场化变革。政府应将部分公共服务让渡于私人部门和社会，从而提高服务供给效率，强化供给主体间的竞争与创新行为。[15]

在我国，私人部门参与公共服务第一波高潮出现于1990—2001年，服务领域主要集中于交通、税务、能源等公共基础设施或服务。随后2002—2010年，随着“非典”和美国“次贷危机”等事件的发生，PPP项目和金额回落。2011年至今，随着中国社会的发展与变迁，对基础设施的需求增加，引发PPP项目的新一轮增长。[16]可以说，在互联网技术尚未出现并广泛应用之前，公私合作项目集中在水务、电力、能源、交通、通信等基础设施领域，对资本的需求较高，可以归纳为“资本驱动型”，以往学术界讨论公私合作也多集中于上述场景。

（二）“互联网+公共服务”模式下的公私合作：内涵、特征及变化

互联网技术的兴起与发展促进了全新的政务模式、经济模式、社会模式和文化模式的产生，[17]同时为公共服务的供给拓展了新的应用场景与内涵，重塑了传统公共服务的供给模式。“互联网+公共服务”的内涵是指政府、市场和社会多元主体利用互联网思维和技术，整合社会资源，重构公共服务供给模式，以达到公共服务便利化、规范化、精准化和一体化的目标。该模式打破了传统公共服务中政府、市场和社会的治理边界，形成了“互联网+”背景下的公私合作新局面；[18]并利用互联网的技术性、非排他、非竞争的公共性以及较强的渗透性，降低公共服务的供给成本，提升供给效率，而且通过公众评价与建议同时促进公共服务的流程再造和信息透明度提升。[19]因此，该模式也可以被归纳为“技术驱动型”的公私合作。

在新技术广泛发展的背景下，“互联网+公共服务”模式的公私合作基础在于互联网技术带来市场供需两侧的变革。在供给侧，技术的张力拓展了市场的边界，海量数据释放了经济潜能，使之成为“互联网+”新经济下重要的生产要素。[20]移动互联网、大数据、云平台、区块链、块数据等新技术的广泛运用为私人部门创造了新的盈利模式，释放了广大的盈利空间，使公共服务领域成为新的经济增长点。[21]在需求侧，移动互联网无可比拟的便捷性和广泛的用户基础决定了公共服务移动端的巨大需求。[22]“互联网+公共服务”成为了实现公共服务供需两侧精准匹配和对接的新型供给模式。[23]同时，供需两侧的变化决定了公私合作中不同主体的角色变化。在传统公私合作模式下，公共服务的提供者和生产者的角色分离使得政府能够专注于“领舵”的角色，公共服务的生产交由私人部门完成，形成了“政府安排、私人部门生产”的“政府-企业”合作模式。[24]而在“互联网+公共服务”的公私合作中，公共服务领域中新的盈利空间激发私人部门（互联网企业）采取更为主动的行动，具备更强大的动机参与公共服务供给，在传统公共服务内容的基础上进行服务的优化与整合，呈现或加载在互联网企业的移动平台上，进而加入公共服务生产者的角色中，实现与原服务商的共同生产，提升公共服务供给效率。公共服务的三大基本参与者的角色与关系也随之发生变化（见图1）。

图1 传统电子政务与“支付宝+公共服务”的模式转变

“互联网+公共服务”模式下的公私合作中，政府面临与新的私人机构（互联网企业）构建并管理合作关系，其既有别于由于私人部门的盈利驱动使其成为共同提供者中的主导者角色，因而形成类似共享单车独特的“企业主导、政府参与”的“企业-政府”“逆向公私合作”模式；[25]又不同于传统的政府购买服务中的委托代理关系。“互联网+公共服务”模式下的公私合作的程度更高，政府建设服务型政府的需求与技术发展为私人机构（互联网企业）带来技术赋能，为新型公私合作关系增添了变量。同时，“互联网+公共服务”对政府提出了更高的要求，包括更开放透明、更迅速的响应，更多样化的功能等。[26]

（三）资源依赖理论视角下的新型公私合作关系

“合作”是一个很宽泛的概念，不同形式的合作呈现的私人机构的独立性、竞争性以及公私双方建立的信任程度与合作深度均存在较大差异，因此需要对“公私合作”进行进一步细致的类型划分，以更准确地刻画和定位私人机构在“公私合作”中的角色。Gidron，Kramer和Salamon将政府与非营利组织间的公私合作关系划分为以下四种模式：政府主导、第三方主导、二元系统和合作模式。[27]Brinkerhoff在阐述公私合作关系中提出相互依赖（mutuality）与组织身份（organization identity）两个维度，并据此将公私合作关系划分为合同关系、延伸关系、吸纳并逐步吞并关系和伙伴关系四种。相互依赖意味着公私双方主体各自承担责任并享有权利，且双方获得的利益越平等，合作关系越持久，效果越高效。组织身份指组织特殊和持久的特征，表现为私人机构对自身组织目标的坚持，成为保证公私合作成功的重要前提。[28]句华在梳理文献的基础上总结了社会组织在政府购买服务中的角色，并以社会组织与政府的平等程度以及公共服务购买方式的竞争程度为维度构建了分析框架，将社会组织的角色分为代理人、管家、伙伴和盟友四种类型。[29]

“支付宝+公共服务”虽然在主体上不属于以上非营利组织与政府关系的范畴，在合作方式上也与政府购买服务存在差异；然而在维度划分上，无论是相互依赖、组织身份，抑或平等程度与购买方式的竞争程度，均为分析新型公共服务供给模式中的公私合作关系提供了具有启发性意义的框架。私人机构的组织身份与平等程度体现了其较强的主体性，成为公私合作成功与否的重要前提。相互依赖与购买方式的竞争程度，则反映了私人机构与政府的紧密性与市场的竞争程度，均能够体现私人机构的可替代性：相互依赖程度越高，购买方式的竞争程度越低，则私人机构的可替代性越低；相互依赖程度越低，购买方式的竞争程度越高，则私人机构的可替代性越高。

需要指出的是，无论是私人机构的主体性，抑或是可替代程度，均是以中观层面下的组织与组织或组织与环境的视角作为出发点引申出的分析维度，是由组织自身的资源所决定的。因此，资源依赖理论这一中观层次的理论作为研究视角可以为分析以“支付宝+公共服务”为代表的新型公私合作关系提供有益的探索。资源依赖理论将组织视作一个开放的系统置于外部环境中，并进行各种物质和信息的交换，[30]具体交换的资源包括人力资源、经济资源、合法性资源、社会资源、技术资源等。对稀缺性资源的迫切需求形成了组织对外部环境的依赖。[31]另外，组织间的依赖是相互的，组织可以采取合并、并购、合资企业或联盟的方式处理组织间的相互依赖性，[32]同时，资源在组织间可以相互转化，并且转化的过程是可逆的，进一步形成了组织间的互相依赖。[33]

以往学者多利用资源依赖理论对政府与非营利组织的关系进行研究。徐宇珊通过案例研究的方法总结出中国基金会与政府的“非对称性依赖”的关系；[34]汪锦军在考察浙江政府与民间组织互动机制的基础上，得出了两者之间“非平衡依赖”的关系；[35]虞维华认为非政府组织具有差异化的获取资源途径，因此导致了其与政府之间关系的结构性差异；[36]吴月将政府购买公共服务下的政府与社会组织关系概括为控制与吸纳。[37]由此可见，对于公私合作的主体，学者对于政府与企业合作的关注还比较欠缺，未能解释互联网发展背景下的新型公私合作关系。

三、“支付宝+公共服务”的服务供给模式

支付宝（中国）网络技术有限公司是国内最大的第三方支付平台，建立于2004年，并自2014年第二季度开始成为当前全球最大的移动支付厂商。支付宝与国内外180多家银行以及VISA、Master-Card国际组织等机构建立战略合作关系，成为金融机构在电子支付领域最为信任的合作伙伴。[38]根据艾瑞咨询发布的《2017年中国第三方移动支付行业研究报告》，2016年全国移动支付交易总规模为58.8万亿元，比上年增长381.9%，市场份额达到55%，实名用户已经超过4.5亿。全国消费者对于支付宝作为支付工具的使用，已经超过了中国工商银行。支付宝以其风控体系、安全能力以及身份核实技术，成为移动政务的领先平台。[39]至2019年6月，支付宝及其本地钱包合作伙伴已经服务超过12亿全球用户，80%的国内用户使用支付宝3项及以上服务。[40]

（一）“支付宝+公共服务”的发展现状与特点

我国的电子政务建设从1999年开始起步，政府网站从2006年的1.2万个猛增到2015年的5.8万个。在2015年，全国新浪政务微博发博量达到2.5亿条，全国70个大中型城市中，政务APP数量达到316个。[41]2008年10月，支付宝与上海电力合作，实现第一笔水电煤网上缴费，开启了搭载公共服务职能，致力于提升公共服务的效率与公众的服务体验。[42]支付宝的出现，使各地电子政务端口林立的格局受到挑战，为从“单一碎片式”向“系统一站式”的发展提供了平台，全国绝大部分城市已经进驻支付宝城市服务平台，越来越多的政府选择与支付宝合作，“支付宝+公共服务”模式已经成为供给公共服务的重要途径。

同时，中国网民规模从2008年的2.98亿上升到2018年的8.02亿，在线政务服务的用户规模达到4.07亿。基于第三方平台的移动政务服务“支付宝+政务服务”相比基于政务客户端的移动政务服务，具有多场景、多用户、广覆盖的功能。2018年支付宝搭载的政务服务数量持续大幅增长，各城市的平均增幅达40.12%。在公共服务内容上，支付宝也构建了更加多元化的服务场景，涵盖7大类共56种政务服务，包括社会保障、交通、警务、民政、旅游类、税务、气象环保等。[43]支付宝开放平台的行业解决方案栏目中，包含了商业消费、交通出行、政务民生、教育医疗四个模块。2019年10月，国家人力资源和社会保障部宣布，全国超过29个省份300个城市的参保人员可在支付宝领取电子社保卡，在支付宝的“城市服务社保专区”栏目，直接查询包括年度权益单、关系转移、社保卡信息、异地就医、养老金测算5类13项国家社会保险的公共服务。[44]

在地方层面的公共服务，如前文所述，全国有超过400个城市在支付宝平台搭载服务，不同地区和城市的服务数量、类型和方式较为不同。以笔者所在的G市为例，支付宝市民中心办事大厅主要包括疫情服务、充值中心、生活缴费、社保、公积金、医保、车主、环保公益、医疗、教育、出入境和交通出行等板块。在这些服务中，社保查询、公积金查询和交管服务三个类别作为支付宝平台主打的内容（置于市民中心首页），集中提供了电子平台办理政务服务，按照支付宝的技术要求，形成了各项服务的接口。个人在登录支付宝，进行实名化认证后，可以获得电子社保卡和医保卡等凭证，在线办理各项业务，大大提高了服务的便捷性。另外，在环保公益版块，支付宝提供了垃圾分类、废品回收、气象水质和公益志愿等新颖的服务类型。在对用户进行定位后，可以预约上门回收可用垃圾（“易代扔”），通过参加公益活动，获得蚂蚁森林积分和环保积分等权益。在交通出行板块，通过支付宝强大的移动支付功能，提供了地铁和公交乘车码、火车票购买和实时公交查询等由支付宝自主开发的交通服务功能，彻底改变了公共服务提供的版图。这些创新性的公共服务内容和模式，推动了政府力求推进的垃圾分类、绿色出行和环境保护等政策的落实，发挥了传统公共服务无法完成的功能，推动了政策执行和服务变革。

（二）支付宝在新型公私合作过程中的角色定位及其资源分析

调研中发现，在支付宝搭载公共服务之前，许多服务已经实现了政府与原服务商的合作供给。因此，支付宝搭载相应公共服务开始会选定行业基础较好、用户数据较好、有数字化支撑或是基础IT入口的公共服务项目，作为标杆搭载至平台，政府前期已经与原服务商开展并维持较为稳定的合作关系。因此，在进驻支付宝后，移动端的公共服务供给呈现了“政府提供，服务商与支付宝共同生产”的模式。在这种新型模式中，支付宝担任了公共服务呈现形式的标准制定者的角色。比如，在政务民生模块下的“智慧县域”场景下，支付宝平台不仅已经对政府及服务商提供了准入要求，还针对具体业务、资源投入、开发对接、服务上线等具体业务流程提供了相关的指引。需要在支付宝“智慧县域”的平台上搭载政务服务的政府部门需要具备通过数据共享和互联网能力持续建设征信县域和信用县域的能力，并愿意提供社保、医院、缴费、税务、交通等类别的移动端公共服务。同时，支付宝对政府应投放的资源进行指引，包括智慧县域列入专项工作或由分管县长督办；组织协同相关部门提供对接接口；推广印刷二维码等视觉宣传；引导公众使用水电煤移动互联网缴费等。对于服务商而言，非政府指定的服务商需要成立3年以上，并为智慧县域的项目配备项目经理、技术开发人员及运营人员。[45]这显示了支付宝在新型的公私合作关系中，已经具备为政府及原服务商提供指引，甚至进行要求的能力，并形成了相对固定的合作模式。支付宝作为公共服务生产者的新成员，提供一整套接入平台的标准，一方面包括用户体验及业务流程的优化；另一方面则是安全监测的机制，包括支付安全、人脸识别等技术。只有在政府及其传统服务商的业务应用达到平台的安全标准后，才可以通过审核，将其服务搭载至支付宝平台。

在传统意义上，公共服务作为政府的核心职能之一，服务质量关乎公众的满意度和政府的合法性。公共服务的供给从“政府提供、政府生产”，发展到服务购买、公私合作等形式，政府都充当着单一提供者的角色。然而，在“支付宝+公共服务”的模式中，企业却成为公共服务呈现的标准制定者和生产组织者，理解以支付宝为代表的互联网企业具备何种资源优势，是分析新型公私合作模式的重要前提。这些资源包括了技术资源、经济资源和社会资源三个方面。

在“互联网+”背景下供给公共服务，一方面需要依靠技术保证公民的数据安全，另一方面则需利用技术推动数据在政府、企业和公民不同主体间的流动，实现公共服务供给的便捷和高效。支付宝经过了15年的发展，于2019年1月成为首批国家认证的企业，其针对用户个人的信息安全和隐私保护体系已达到国家最严格标准。[46]其借助大数据及人工智能AI技术，有能力保障用户的账户安全，推进国家互联网金融风险防控标准，从技术层面保证其提供公共服务的可用性、安全性与持续性。支付宝拥有的技术资源不仅在行业内领先，甚至成为一种政府需要学习和采纳的标准，很大程度上降低了其作为政府的合作伙伴的可替代性。

在分析公私合作关系的过程中，私人机构的主体性是一个不可忽视的分析维度，判断主体性重要的标准在于私人机构能够自主盈利，进而减少对政府经济上的依赖。支付宝作为中国摘得首张第三方支付牌照的平台，2018年在第三方支付中，以53.76%的市场占有率位列第一。2018财年，蚂蚁金服的税前利润为91.8亿元人民币，同比增长65%，其盈利来源主要包括面向用户作为担保支付，将用户账户中的现金暂存于银行获得利息收益。[47]支付宝平台所拥有的庞大用户数量和巨额现金流量，使其在活期储蓄与投资中即可以获得丰厚的利润回报。同时，通过支付宝庞大的用户数量和强力的用户粘性收取广告费用。[48]这些都成为广泛的经济资源，使其在公私合作中具有较强的主体性。

支付宝发展至今，已经成为市场占有率第一的第三方支付平台，截至2019年4月，我国第三方支付对经济的渗透率已经超过60%，[49]即在线上和线下的社会零售商品类别和服务类别中，使用第三方支付在内的场景已经超过了60%。由此可见，支付宝平台已经越来越广泛而深入地进入公众的生活之中。支付宝致力于打造成为独特的生态系统，为商业、交通、政务民生、教育医疗等多个领域和不同行业提出解决方案，其提供的服务触及生活的方方面面，形成了庞大的用户数量与更为紧密的用户粘性，以此积累了巨大的社会资源，进一步降低了其在公私合作过程中的可替代性。

除了“互联网+”带来的公共服务供给思维和模式的变化，作为承担公共服务生产的私人机构，以支付宝为例的互联网企业凭借其无以比拟的技术资源、经济资源和社会资源，如何通过资源的依赖与转化，与政府合作构建新型的公共服务合作关系，这是需要进一步探讨的。

四、“支付宝+公共服务”中的公私合作“盟友”关系分析

（一）支付宝与政府的资源约束与互补

库珀指出，当政府缺少某种公共服务供给资源时，就会更加强化对私人机构的依赖，进而促使双方关系转向联盟。[50]对于私人机构亦如此，双方主体的资源约束成为后续资源转化，并在互动中建构盟友关系的前提。政府的资源约束表现在技术、经济与社会方面，而支付宝恰好能够在以上三个方面与政府形成资源互补。首先，互联网企业的技术先发优势，促使政府具备更强的动机与企业开展公私合作，并在此过程中进行技术学习与经验积累。[51]相比于政府，支付宝在技术开发与应用方面更为成熟与领先，在商业领域的技术应用成功地为其在公共服务领域的拓展积累了宝贵的经验，使其更有能力利用技术资源提升公共服务供给效率和公众满意度，成为公共服务的生产者之一。其次，在“互联网+”的背景下，将原本在线下的公共服务搭载至线上甚至移动端平台，需要提升民众对于平台本身的接受程度和使用程度。如果开发全新的平台，无论前期的开发创建，还是后期的推广运营与维护，均需要耗费巨大的成本。将传统服务搭载在已经具有相当用户规模（社会资源）的平台上，则会大大提升公共服务线上供给的效率。最后，公共服务面向庞大的社会公众群体，供给平台本身是否具有广泛的社会接受程度成为评价供给效果的重要指标，支付宝在提供公共服务之前，在电子商务领域已经积累了庞大的用户规模，这种社会资源无疑会极大地提升公共服务的供给效率。

支付宝的资源约束则体现为提供公共服务的合法性以及如何与其他服务商建立合作关系。政府具备的行政资源和组织资源则可以有效缓解上述约束。一方面，公共服务供给是政府的核心职能之一，政府能够以公共权力拥有者和公私合作委托人的身份，决定公私合作的方式、合作深度等。[52]另一方面，在“支付宝+公共服务”供给模式尚未出现之前，政府与其他服务商已经构建了合作关系。因此，支付宝除了面临与政府构建合作关系以外，还需要得到其他服务商的认可和支持。政府则凭借其具有的组织资源对这些服务商产生影响，[53]促使其配合支付宝等互联网企业，实现公共服务的供给优化。

（二）支付宝与政府间的资源转化与“盟友”关系

作为政府的合作对象，支付宝既不同于由政府扶持发展的非营利组织，也不同于购买服务的传统私人机构。前者由于过度依赖政府的资源，造成自身较低水平的主体性，形成了政府与传统私人机构的“吸纳”和“反向嵌入”的关系；后者则由于面临较激烈的市场竞争环境，带来私人机构较高的可替代性，从而与政府形成“委托-代理”关系。支付宝凭借其在电子商务领域中积累的雄厚技术以及经济和社会资源，在与政府合作的过程中，呈现了较强的主体性与较低的可替代性，塑造了在公私合作过程中与政府的“盟友”关系。资源的相互转化使不同组织开展合作成为获得资源的重要途径。在新型公共服务的提供模式中，政府与支付宝两个组织各自拥有差异性的资源，在合作的过程中，不同组织通过资源转化提升自身的能力，在促进组织目标达成的同时，进一步强化了这种“盟友”关系。

首先，支付宝拥有的经济、社会和技术资源与政府的行政资源可以相互转化。将原本处于线下的公共服务搭载至移动端支付宝平台，极大地推进了政府电子政务进程，提高政府与公众的精准对接和匹配，从而实现公共服务供给效率的提升，有利于服务型政府的建立，实现了互联网企业的社会资源和技术资源向政府的行政资源的转化。尤其是当政府面对本身的行政资源无法有效解决的特殊问题时，需要借助互联网企业进行资源转化。同时，政府赋予支付宝以生产公共服务的合法性，帮助其提高用户数量，提升支付宝平台的用户粘性，拓展其社会资源与未来的经济资源。

其次，政府组织资源可以转化为支付宝拥有的经济、社会和技术资源。政府的组织资源是指其具有影响和动员服务商的能力，这些服务商与政府建立了长期稳定的合作关系，对于如何提升公共服务的业务流程、服务事项、服务体验等具有丰富的经验。政府利用其组织资源帮助服务商按照互联网的标准与要求，优化服务，促使服务商与支付宝“无缝对接”，打造优质的线上及移动端公共服务，进一步增强了支付宝的社会资源和经济资源。

通过以上分析，可以总结出，以资源依赖理论视角为出发点，新型公私合作的“盟友”关系框架如图2所示。

图2 新型公私合作“盟友”关系框架

在“互联网+公共服务”的建设背景之下，公共服务供给的高效与便捷成为政府改革的应有之义。政府具有较强的动机通过与以支付宝为代表的互联网企业的合作，弥补自身的资源缺陷，同时积累技术资源与社会资源，提升公共服务供给质量与效率。支付宝则利用其技术、经济与社会资源，与政府广泛合作，提供了新型公私合作的工具，成为搭载公共服务的先进平台。这种盟友关系，相比传统的合作伙伴关系，具有更加紧密的嵌套性、关联性和不可替代性。

五、结论与讨论

“支付宝+公共服务”是近年来公共服务供给的新现象，是“互联网+”背景下提升公共服务供给效率和便捷性的新举措。这一现象背后，蕴含着公共服务提供者、生产者的角色变化。以支付宝为代表的互联网企业凭借其较强的经济资源、社会资源与技术资源成为公共服务生产者中的新成员。本文以此为例，尝试展现在“互联网+”背景之下公私合作新现象中的政府与私人机构之间的关系，以资源依赖理论作为视角，一方面通过论述支付宝具备较强的主体性与较低的可替代性，定位了支付宝与政府在公私合作关系中的“盟友”关系；另一方面进而分析双方主体的资源依赖与转化的过程，展现了“盟友”关系在资源转化中得以强化。

这种“盟友关系”的资源相互依赖和转化，为在新型电子政务公私合作现象兴起并发展的当下，厘清政府与服务商及私人机构（互联网企业）的关系提供了进一步探索的起点。在此基础上，通过充分的素材积累和分析，能够充分展现政府与私人机构合作过程中的互动过程，呈现新型的“盟友”关系的动态画面。一个硬币总有其两面。一方面，这种“盟友”合作关系，突破了公共服务，特别是电子政务的碎片化和低效率提供方式，避免了政务网站和APP林林总总的形态，甚至是“僵尸”政务平台的出现。[54]另一方面，通过支付宝对其上线的政务公共服务的准入条件、系统参数、服务种类进行约定，甚至对部门组织形式以及网络平台能力等进行了要求，在一定程度上，制定公共服务规则的责任由政府与企业共同承担。从某种意义上，这种“互相绑定”的合作关系，对传统意义上的公共服务生产和提供提出了挑战。

首先，政府部门不再在公共服务的标准制定和内容方式上“一家独大”。随着支付宝等巨型互联网企业的技术、经济和社会资源日益扩大，公共服务平台是否会因顺应这些企业的运营模式出现商业化和逐利性的潜在趋势，改变公共服务的组成内容和提供方式，乃至影响公共服务的最终质量，这些都可能成为逐渐浮出水面的问题。其次，支付宝等巨型互联网企业具有的高度标准化的准入模式和平台效应，是否会挤压其他具有多样化和灵活性的服务运营商，进而减少公私合作的灵活性，也是在公共服务提供中需要注意的问题。同时，支付宝并不是我国唯一提供“互联网+”公共服务的主要平台，不同巨型互联网企业之间的竞争，是会通过市场资源的最佳配置，提高公共服务的水平，还是可能引发市场的不稳定和服务方式的频繁变更，这将影响到作为公共服务消费者的公众的使用感与满意度。公众对“互联网+”背景下的公共服务将产生更加多元化，乃至变革性的需求，包括其对服务效果的评价及反馈，如何在这种新型“盟友”关系中得到体现，将“企业能做什么”和“公众需要什么”相互融合，促进政府在其固有的行政和组织资源的基础上，在服务型政府建设的指引下，推动新型公私合作关系的纵深发展，努力提升公共服务质量。这些都是在未来的实践和研究中需要持续关注的。

注释：

①支付宝于2003年由淘宝网推出，2004年从淘宝网独立，2010年从阿里巴巴集团剥离，目前是蚂蚁金服集团下的支付与生活方式平台。蚂蚁金服集团在2014年以支付宝为前身成立，独立于阿里巴巴集团，业务涵盖支付宝、支付宝钱包、余额宝和网商等范围。由于相关公司之间的产权权属及业务交叉较为复杂，为了表述的统一，本文以“支付宝+公共服务”为论述主体，作为搭载公共服务的平台及与政府合作的私人组织。