采用积极财政政策应对新冠肺炎疫情影响

今年初暴发的新冠肺炎疫情对我国经济社会发展造成了一定的冲击，在宏观经济层面需要积极财政政策和货币政策配合实施予以应对。从政策效果来看，前者发挥的作用更为直接和有效。因此，研究我国如何运用积极财政政策，减少疫情的冲击和不利影响，统筹实现经济社会发展目标，具有重要的现实意义。

积极财政政策的缘起与效果

1.政策的提出

从国内看，1996年末，我国国内供求关系发生了历史性变化，告别了长期存在的短缺经济问题，出现了买方市场[1]。但从1997年10月以后，全国商品零售价格指数开始出现持续的负增长，进而产生通货紧缩。加之1998年长江全流域和松花江、嫩江流域遭受历史上罕见的洪涝灾害，对国民经济发展产生了较强冲击。从国际看，1997年下半年发生的亚洲金融危机，对世界金融体系和金融市场造成了巨大影响，我国也未能避免。国内外因素的共同作用导致我国国民经济有效需求不足，严重地阻碍了经济增长。

在这种情况下，1998年第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《国务院关于提请审议财政部关于增发国债用于加快基础设施建设和今年中央财政预算调整方案（草案）的议案》（主要内容是增发1000亿元国债，同时，配套增加1000亿元银行贷款全部用于基础设施专项建设资金），积极财政政策正式启动，即通过财政投融资进行国家基本建设与基础设施建设，调整经济结构，引导、推动、扶持产业升级，形成新的经济增长点，促进投资，增加就业，扩大内需，实现我国经济可持续发展。积极财政政策的提出与实施是我国财政工作理念上的一次历史性突破——主动扩张赤字，用财政政策手段调控国民经济发展。

2.实施效果

（1）保增长、稳增长的目标全部如期实现。我国第一次实施积极财政政策（1998-2004年）的目标是保增长，拉动了超过2万亿元的银行贷款和其他配套资金，GDP年均增速达到8.8%。第二次实施积极财政政策分为两个阶段，2008-2010年的政策目标依然是保增长，GDP年均增速达到9.9%；2011-2017年的政策目标是稳增长，GDP年均增速达到7.6%[2]。

（2）投资拉动整体效用突出。我国第一次实施的积极财政政策具有反周期的特征，以增加支出为主要方式的扩张性财政政策取得了明显效果，在累计发行的9100亿元长期建设国债中，实际安排了8643亿元项目投资，积极财政政策乘数在1.6-1.7之间[3]。第二次实施积极财政政策期间，仅在前2年就快速增加了公共投资1.18万亿元，并配套实施了适度宽松的货币政策，带动社会投资4万亿元，广义货币M2在2009年净增13.1万亿元，而同期GDP只增长了不到3.5万亿元，资金投入产出比为3.74:1。

（3）部分行业产能过剩。两轮大规模的基本建设投资，直接带动了水泥、钢材等建材行业的快速扩张发展，但随着全社会固定资产投资恢复正常，这些行业的生产也出现了明显的过剩。

（4）多重政策目标的战略协同性不够。部分政策在制定出台前的目标设定短期而单一，在实施过程中受多重因素叠加影响导致其直接目标发生变化。如鼓励出口的相关政策与外汇管理政策叠加，致使财政政策和货币政策发力过猛问题等出现。

新冠肺炎疫情的影响

当前，新冠肺炎疫情在全球范围持续蔓延。世界卫生组织截至5月14日16时（北京时间）公布的数据显示，全球累计确诊病例达到4248389例。国际货币基金组织（IMF）4月14日发布《世界经济展望》称，由于新冠肺炎疫情影响，2020年全球经济将大幅收缩3%，相比今年1月时的预计下调6.3个百分点。3%的年度降幅甚至比2008-2009年全球金融危机时还要糟糕许多。各国为应对疫情防控纷纷实施居家隔离、保持社交距离等举措，导致全球经济需求快速萎缩、生产能力不断被抑制，同样因疫情受到破坏的全球供应链和生产链，也是加剧全球经济衰退的重要影响因素。

1.对全球的影响

（1）供应链区域化趋势将更加明显。疫情造成了全球供应链、物流链的中断，充分暴露了产业链各环节分隔的弊端。因此，疫情结束后，供应链区域化趋势将更加明显。如区域全面经济伙伴关系（RCEP，不包括印度，经济规模占全球的比重约8.9%）、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP，经济规模占全球的比重约13.1%）、美墨加三国协议（USMCA，经济规模占全球的比重约27.6%）等大型区域贸易协定的签订将改变全球供应链和产业链布局。

（2）此次疫情率先趋于稳定的是东亚地区，这将加速半导体、机器人、智能制造等高端制造业，高端工业服务、消费服务等新业态以及技术、人才、数据和资本等优质要素东移，进而促进东亚地区生产方式的变革，即从要素投资增长支撑的旧动能向要素生产率增长支撑的新动能转换。产业链、供应链、价值链东移，将使东亚成为全球经济增长的重要引擎。

2.对我国的影响

我国是世界第二大经济体，全球疫情暴发后，市场需求大幅萎缩。虽然我国国内线上购物和线上娱乐产业有较好增长，但线下产业受到了很大影响[4]。国家统计局数据显示，今年一季度国内生产总值为206504亿元，按可比价格计算，同比下降6.8%；财政收入45984亿元，同比下降14.3%；社会消费品零售总额78580亿元，同比下降19.0%；全国固定资产投资（不含农户）84145亿元，同比下降16.1%，其中，基础设施投资下降19.7%，制造业投资下降25.2%，房地产开发投资下降7.7%；货物进出口总额65742亿元，同比下降6.4%，其中出口33363亿元，下降11.4%；全国规模以上工业增加值同比下降8.4%，其中，制造业下降10.2%[5]。

此次疫情的直接影响是造成了世界三大生产网络，即东亚、欧洲和北美生产网络产出和链接的大幅下跌、休止和停顿，从需求和供给两端对世界经济和我国经济产生巨大的冲击。在当前形势之下，我国经济增长必须依赖国内市场需求。应对经济危机时，投资拉动是很重要的对策，但这次还需要同时保护家庭、保障消费，帮助企业渡过难关。

积极财政政策的新角色与新方向

3月27日，中共中央政治局召开会议，提出要加大宏观政策调节和实施力度，适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模，引导贷款利率下行，保持流动性合理充裕。

1.实施积极财政政策的各项举措应需而出

疫情发生以来，财政部组织预拨用于抗击疫情的专项资金1000多亿元，并提前下达了一部分今年的地方债额度。截至3月底，全国已发行地方政府债券16105亿元，其中增发地方政府专项债券11040亿元[6]。同时，我国还陆续出台了一系列疫情防控和支持各地复工复产的专项政策措施。如2月1日，财政部印发《关于支持金融强化服务 做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》，提出对疫情防控重点保障企业贷款给予财政贴息支持、加大对受疫情影响个人和企业的创业担保贷款贴息支持力度、优化对受疫情影响企业的融资担保服务等政策措施。2月6日，财政部、税务总局联合印发《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关税收政策的公告》，提出对疫情防控重点保障物资生产企业为扩大产能新购置的相关设备，允许一次性计入当期成本费用在企业所得税税前扣除；疫情防控重点保障物资生产企业可以按月向主管税务机关申请全额退还增值税增量留抵税额；对纳税人运输疫情防控重点保障物资取得的收入，免征增值税；受疫情影响较大的困难行业企业2020年度发生的亏损，最长结转年限由5年延长至8年；对纳税人提供公共交通运输服务、生活服务，以及为居民提供必需生活物资快递收派服务取得的收入，免征增值税。2月13日，财政部、国家卫生健康委员会联合印发《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关经费保障政策的通知》，提出落实患者救治费用补助政策。对于确诊患者发生的医疗费用，在基本医保、大病保险和医疗救助等按规定支付后，个人负担部分由财政给予补助；对参加防治工作的医务人员和防疫工作者给予临时性工作补助；医疗卫生机构开展疫情防控工作所需的防护、诊断和治疗专用设备以及快速诊断试剂采购所需经费，由地方财政予以安排，中央财政视情况给予补助。3月27日，财政部印发《关于充分发挥政府性融资担保作用为小微企业和“三农”主体融资增信的通知》，提出更加积极支持小微企业和“三农（农村、农业和农民）”主体融资增信，帮助企业复工复产、渡过难关的相关事项安排。4月30日，财政部、税务总局联合印发《关于延长小规模纳税人减免增值税政策执行期限的公告》，提出为进一步支持广大个体工商户和小微企业全面复工复业，将《财政部 税务总局关于支持个体工商户复工复业增值税政策的公告》规定的税收优惠政策实施期限延长到2020年12月31日等。

2.把握积极财政政策两个认识视角

积极财政政策长期存在时需要把握好两个视角：一个是社会主义市场经济长期进程中的历史角度，另一个是当期政策的现实角度。

中国特色社会主义市场经济的建立与运行是一个长期的历史发展进程，积极财政政策将会根据国民经济发展的需要适时地发挥宏观调控作用，它由国家相机抉择，没有固定的使用次数限制，也没有硬性的持续时间要求。这就是把握积极财政政策的历史视角。当期积极财政政策承载着支持经济社会改革发展的战略目标，担负着特殊的历史使命，其实施过程正是国民经济发展的现实需要。

3.探索积极财政政策的合理债务规模

设置积极财政政策下的合理债务规模，在充分考虑政治因素、社会闲置资金数量、政府控制的国有资产以及政府的综合偿债能力等决定债务规模底线的因素之外，还要对政府的道德因素、隐性债务或有债务因素、社会闲置资金的结构因素、举债成本因素等进行综合考虑。

4.摆脱功能财政理论的局限性

功能财政是凯恩斯主义的财政思想，即不能简单机械地使用财政预算收支平衡观念来看待预算赤字与盈余，而是应该从反周期的经济需要来利用预算赤字与盈余。其局限性在于：仅仅突破了追求预算收支平衡的传统财政理念，而转为追求低通胀下充分就业的宏观经济目标；主要手段也仅限于扩大或减少政府支出；辅助手段也只有减税或增税。功能财政理论的目标范围只是在经济领域的反周期操作时，不介意财政因此而出现赤字或盈余，也不包括处理社会问题。积极财政政策理论的目标范围，既包括功能财政理论的经济范畴，也包括其所没有的社会范畴。实施积极财政政策时，一是不要被束缚在功能财政的理论范畴去考虑具体政策目标；二是不要只考虑功能财政单一目标下的有限政策手段。

5.饰演好健全社会保障体系新角色

■暖香霭霭 刘琬/摄

疫情的冲击让更多的人更加充分地认识到社保体系的必要性和重要性。一个健全的社保体系和机制，能够切实发挥扩大内需、提高人民福祉、保证经济社会发展行稳致远的作用。但是当前，我国社保体系依然存在总量偏低、标准不统一、地区内封闭运行和全国横向调剂能力弱等问题。2019年，全国全年基本养老保险、失业保险、工伤保险三项社会保险基金收入合计为58171.6亿元，增长1.90%；基金支出合计为54054.8亿元，增长9.85%[7]。

在这一背景下，积极财政政策就成为了完善我国社保体系的新角色。可通过发行专项国债手段直接补足社保资金总盘子，由社保基金按照市场规则运营，使之成为股票市场和国债市场上的战略投资者，既可以保障资金收益，又可以发挥宏观经济的战略稳定器作用。但需注意的是，积极财政政策是社会领域的过渡性主角，一次性实施到位后即可退出，由社保资金按照常规的收支体制和经营机制去提供运行保障，平时不再参与社保资金的任何具体业务。

6.认清经济领域的战略新方向

这次新冠肺炎疫情影响的特点之一，就是参与全球化工序分工体系越深、技术和产业复杂性越高、供应链越长以及对全球综合物流网络依赖越大的行业受影响越大。因此，预期疫情结束后，将会有越来越多的国家把确保供应链安全上升为重大系统性风险应对战略加以实施，战略性产业供应链回归本土、一些行业供应链布局的安全考量高于效率考量、强调关键核心环节自给自足将成为新趋势，并制定相关法律法规加以实施和制度保证。因此，积极财政政策的战略新方向应有两个要点：一是推进重要行业与产品的供应链和生产链在国内形成闭环。二是加大高科技研发成果特别是关键技术的自主创新。