健康扶贫概况及对策

疾病是农村贫困人口的主要致贫因素之一，实施健康扶贫事关脱贫攻坚战的成败和全面建成小康社会目标能否如期实现。习近平总书记在参加2016年8月召开的全国卫生与健康大会上提出，要深入实施健康扶贫工程；2017年2月，他在主持中共中央政治局第三十九次集体学习时强调，要落实健康扶贫政策，突出解决贫困家庭大病、慢性病等问题。目前，我国健康扶贫工作已经取得了显著成就，但仍然存在一些突出问题，本文在对此进行详细分析的基础上，提出了有针对性的建议，旨在为我国破解因病致贫、因病返贫的恶性循环贡献智慧。

现状

1.因病致贫返贫人数持续减少

国务院扶贫开发领导小组办公室公布的数据显示，截至2017年底，在我国建档立卡的因病致贫、因病返贫的981万户贫困户、2856万人中，已有571万户、1730万人实现脱贫，脱贫率达58.2%；截至2019年上半年，脱贫规模达670万户，脱贫率上升至68.30%。另据国家医疗保障局数据，农村因病致贫人口已由2014年的2850万人减少到2018年末的516万人，健康扶贫工程取得明显成效。

2.贫困人口医疗保障更加全面

（1）全面掌握患病贫困人口情况。2016年国家卫生健康委员会（原国家卫生和计划生育委员会）组织基层卫生工作人员，采取入户调查等方式对25个省份775万户、1996万因病致贫的贫困人口进行逐户、逐人、逐病的调查，全面掌握其患病、就医情况，并在此基础上建立了全国健康扶贫动态管理系统。

（2）救治覆盖率大幅提升。国家卫生健康委员会数据显示，截至2018年6月底，累计核实需救治的967万贫困人口中，已有932万人得到妥善救治，覆盖了近93.4%的大病和慢性病患者。

（3）贫困人口参保率明显提升。国家医疗保障局数据显示，截至2018年底，我国贫困人口统计参保率达99.8%，基本实现了医疗保险应保尽保的目标。

（4）全国贫困人口医疗费用自付比例逐年降低，由2017年的16%降至2019年上半年的10%，进一步减轻了贫困人口的医疗负担。

3.贫困地区医疗卫生水平显著提高

（1）积极推动对口帮扶，提升贫困地区医疗水平。国家卫生健康委员会数据显示，截至2018年6月底，全国共组织963家三级医院对所有贫困县1180家县级医院进行对口帮扶，近万名大医院专家、医生深入到贫困地区，为当地贫困人口送去了优质医疗服务。

（2）创新体制机制，加强贫困地区医疗卫生人才队伍建设。一是通过制定对口支援贫困地区定向医学生培养计划、全科医生贫困地区特岗计划，不断扩充贫困地区医疗卫生队伍。二是对主动支援贫困地区的医务人员提供职称晋升、工资加薪和津贴加倍等优待措施，吸引一部分医务工作者到贫困地区医院任职。

（3）加大财政资金投入，夯实贫困地区医疗卫生软硬实力。2016-2019年，国家累计安排中央投资958.4亿元，支持5900余个医疗卫生项目，超过85%以上的中央投资用于支持贫困地区所在省市区5000余个医疗卫生基础设施建设[1]。

4.贫困地区疾病防控和健康宣传成效明显

（1）增强对传染病、地方病的防控力度。一是针对不同地区流行疾病特点制定不同的防控方案，如对牧区主要进行包虫病防治、对缺硒地区主要加强克山病防控等。二是着重对结核病、血吸虫病和登革热等传染病进行精准分类防控，有效阻断了传染病和地方病的蔓延，增强了贫困地区人口的身体素质。

（2）开展健康宣传，培养正确生活习惯。一是全面普及膳食营养知识，针对不同人群营养需要制定干预计划，并定期进行营养监测，适时调整膳食指南，通过科学引导贫困地区群众合理膳食，彻底改善其营养状况。二是积极开展健康教育，向贫困地区群众普及健康生活理念，提升其健康意识，使其形成了健康的生活方式。三是通过持续改善农村贫困地区卫生环境，有效提升了贫困地区的人居环境质量。

问题

1.政策衔接与主体协同不足

（1）政策衔接不足。健康扶贫工程的实施，需要发挥政策合力作用，但现有的健康扶贫政策之间缺乏有效衔接。具体表现在两方面：一是全国性管理与属地化管理的冲突，虽然中央主管部门进行了健康扶贫顶层规划，也出台了许多政策，但由于对地方实际情况考虑不足，导致后者在落实政策时出现偏差，无法达到政策实施的预期效果。二是地方政策之间的冲突，地方制定的健康扶贫政策往往归属于多个部门，导致政策之间相互重合，加大了衔接难度。

（2）政策主体协同不足。健康扶贫工程主要由国家多个部门联合开展，但部门之间的横向协同以及中央部门和地方政府之间纵向协同不足影响了健康扶贫机制效能的充分发挥。此外，各部门之间具体职责划分不明确，政策碎片化和条块化现象依然存在。

2.贫困地区群众健康素养有待提升

（1）健康观念错误。当前，大部分贫困地区群众的健康观念仍然停留在“无病即健康”的层面，加上经济条件困难，导致“小病扛、大病拖”成为普遍现象，最终陷入因病致贫的恶性循环之中。

（2）健康生活方式欠缺。我国大部分贫困地区群众依然存在膳食不健康、饮水不卫生、用药不合理及运动不充足等生活习惯问题，进而导致其身体素质不佳，长期处于自感不适的亚健康状态。

（3）健康技能缺失。由于较少接受健康技能培训，大部分贫困地区群众尚未掌握测量血压、眼睛保健、心肺复苏和止血包扎等基本健康技能，因此在遇到紧急情况时，无法及时采取正确的急救办法挽救生命。

3.贫困地区医疗水平不高

（1）基础设施建设缓慢。受财政资金不足、自然条件恶劣及交通条件不便等因素影响，部分深度贫困地区存在医疗设备短缺、医务人员配置不足和救治资源分配不均等问题，导致基层医疗卫生机构服务水平低下，无法满足贫困病患的医疗需求。

（2）基层医疗卫生人才缺乏。部分贫困地区医务人员技术水平较低，无法达到“大病不出县，小病不出乡”的目标要求。此外，部分基层医务人员由于不能很好地运用远程医疗协作网络以及医疗信息，导致优质医疗资源对接困难。

4.贫困地区医疗保障可持续性不强

（1）医疗保障资金不足。贫困地区医疗保障资金主要来源于中央和地方政府的财政支出，而政府与社会多元主体协同筹资机制尚未建立，导致医疗保障资金筹资渠道单一，政府财政支出压力不断增大。

（2）“入院不缴费”政策要求医院先垫付医疗费用后再由相关部门与其结算，这直接导致了基层医院流动资金的短缺，不利于医疗机构内部运营管理。

（3）现有医疗保障筹资水平不高。当前，部分地区城乡居民基本医保仍处于低水平筹资与待遇保障阶段，甚至存在着赤字风险，进而为贫困地区医疗保障的可持续发展带来了严峻考验。

5.社会多元主体参与度不高

（1）参与渠道不通畅。由于信息共享程度偏低，贫困地区病患求助信息对外发布具有一定滞后性，使得社会诸多主体较难与贫困地区患病人群及时建立直接联系。另一方面，网络、电视和报纸等媒介是社会力量了解贫困地区患病人口信息并进行帮扶的主要途径，而没有得到宣传的贫困地区患病群体只能依赖于政府财政支出，由此造成了社会力量参与健康扶贫“顾此失彼”现象。

（2）缺少制度保障。一是对社会力量参与健康扶贫的权利和义务没有明确规定，一方面社会力量自身合法权益无法得到有效保护，另一方面社会各界捐助的扶贫资源也无法保障全部实现有效利用。二是政府缺少对社会力量参与健康扶贫的规范化管理，导致社会力量缺乏参与动力。

建议

1.加强健康扶贫主体协同及政策衔接

（1）建立健康扶贫工作协调机制。参与健康扶贫的多个部门只有在政府的协调下实现整体联动，才能充分发挥现有资源的最大效能。一是中央主管部门要根据各地实际情况做好健康扶贫工作部署，着力解决地方政府在政策落实中遇到的各种问题。二是地方政府要及时向中央主管部门反馈健康扶贫动态，主动公开健康扶贫过程中成效明显的新方法和新举措，协助其他深度贫困地区共同打赢健康扶贫攻坚战。

（2）做好健康扶贫政策衔接工作。一是中央主管部门要确保各部门分工明确，合理划分职权重合部分，统筹协调健康扶贫政策，确保顶层设计的科学性。二是地方政府要重视各部门之间由于协调机制不够完善，导致健康扶贫政策出现重合的问题，并予以解决。三是要及时整合创新现有扶贫政策，对于一些已经不符合形势发展的旧政策要果断摒弃，充分发挥健康扶贫政策合力。

2.加速推进健康乡村建设

（1）深入开展健康教育。组织医务人员深入贫困地区开展健康知识宣传，让贫困地区群众掌握基本的卫生保健常识，转变“治病为主”的传统观念，自觉养成良好的生活习惯，提高预防疾病的能力。

（2）改善贫困地区的人居环境。开展贫困地区农村垃圾和污水处理专项整治活动，彻底改善农村环境卫生状况。

（3）积极开展健康促进活动。一是建设农村文化广场，为贫困地区开展全民健身计划提供场地和物资保障。二是针对贫困地区不同人群制定体质健康干预计划，普及科学健身方法，提升贫困地区群众身体素质。

3.强化贫困地区医疗卫生服务能力

（1）加快医疗卫生基础设施建设。一是合理使用健康扶贫资金，优先满足乡镇卫生院和村卫生室医疗设备更新换代需求，不断改善贫困地区群众就医环境，为患病人群提供更加优质的医疗服务。二是完善贫困地区县、乡、村医疗卫生机构三级联动机制，形成以县级医院为主导、乡镇卫生院为中坚、村卫生室为基础的诊疗体系，实现优质医疗资源的合理配置。

（2）建立三级医院对口帮扶长效机制。一是以建设贫困地区所急需的地方病、传染病等专科为重点，不断提升基层医务人员远程医疗操作技术，实现贫困地区县、乡医疗机构对远程医疗系统的熟练掌握。二是贫困地区县级医院要定期派出骨干力量去对口三级医院进行培训学习，不断提高整体医疗技术水平。

（3）完善基层医疗人才培养机制。一是扩大农村定向免费医学生培养规模，为农村基层医疗卫生机构输入大量优质人才资源。二是实现县域内医疗卫生人才统筹使用，建立县级医院骨干力量到乡镇卫生院轮岗制度，引导专业技术人员有序流动。

4.实现医疗保障可持续发展

■霓裳之曲 董年龙/摄

（1）拓宽医疗保障资金筹措渠道。构建社会多元主体协同推进的筹资机制，实现筹资渠道多元化，引导更多社会资本投向贫困地区，进一步减轻政府财政支出压力。

（2）根除少数贫困患病人员依赖思想。一是明确规定贫困人员在健康扶贫过程中应该履行的义务，激发这一群体进行自我健康管理的意识，消除福利依赖思想。二是建立贫困退出机制，实现对贫困患病群体的精准定位，确保将有限的资金用到最需要的地方。

（3）优化医疗机构“先诊疗后付费”的结算机制，对医院已经垫付的医疗费用要保证及时补充，确保基层医院正常运转。同时，对于贫困人口服务量大的基层定点医院加大资金扶持力度。

（4）提升医疗保障资金统筹层级，有效发挥医疗保障资金的互助共济功能，解决资金结余与赤字风险并存现象，不断提高人民基本医保的待遇保障标准，并健全多缴多得的激励机制，让保障标准与缴费金额形成联动，提高个人缴费积极性。

5.提升社会多元主体参与积极性

（1）打通社会力量参与健康扶贫通道。建立由政府主导、社会多元主体参与的健康扶贫网络平台，及时公布健康扶贫工程实施情况以及贫困地区健康扶贫需求，实现社会力量与贫困地区实际需求的精准对接。

（2）完善健康扶贫治理体系。一是整合社会力量分散开展的健康援助行动，实现由“多对一”帮扶向“一对一”精准帮扶的转变。二是对积极参与健康扶贫的企业实施财政补贴、税收减免等优惠措施，积极引导企事业单位和慈善组织联合设立健康扶贫专项基金。

（3）改善社会力量参与健康扶贫的制度环境。一是完善社会力量参与健康扶贫各项法规，保障社会力量自身合法权益，降低社会力量参与健康扶贫的准入门槛。二是构建多方参与的监督机制，坚持适度监管原则，积极引导社会力量规范化参与。