浅析行政事业单位内控管理制度的建立与完善

田佐

摘 要 行政事业单位内控管理制度作为加强政府内部权力运行、制约的重要方式，是建设法治政府的重要环节。目前行政事业单位内控制度建设与企业相比较为薄弱。为了保证会计信息的真实可靠、资产的安全完整，防范各类贪污、舞弊等违法行为的发生，加强行政事业单位内控制度建设刻不容缓。完善内控制度工作融入机制，将单位财务管理与内控工作相结合，是行政事业单位高效运行的有效环节。本文阐述当前行政事业单位内控制度存在的主要问题以及出现问题的原因，为完善行政事业单位内控制度提出几点建议。

关键词 行政事业单位 内控制度 完善

为了保证行政事业单位经济活动合法合规、资产安全完整和使用高效、财务信息真实可靠、有效预防舞弊和腐败现象的发生，行政事业单位需建立完善的内控制度，即为实现单位控制目标，通过制定内控制度、具体措施和实施流程，对单位经济活动的风险进行预防和控制，从而有效提升社会公共服务的效率和效果。

一、行政事业单位内控制度存在的主要问题

（一）财务运行机制不健全

1.资金使用效率不高。很多行政事业单位票据管理工作存在漏洞，未严格执行收支两条线，存在坐收坐支现象，更有单位利用监管漏洞，用虚假业务报销挪作他用，造成会计信息严重失实和资金的损失。办理业务过程中不重视提高资金的使用效率，易造成财政性资金的闲置和浪费。

2.财务运行监管机制不完善。行政事业单位虽然有单独的财务部门，但在具体分工上，存在不相容岗位职能混淆不分的情况，导致存在岗位之间相互牵制、相互监督的现象，独立的监督机制尚未完善。

3.重核算轻管理。很多行政事业单位将财务管理和会计核算混为一谈，会计核算需严格审核会计业务的真实性、合理性、合法性，却忽视了对资金流转过程的评价;财务管理则侧重于规范会计业务行为，充分发挥会计核算在单位管理和提高运行效率方面的作用，忽视财务管理易造成资金使用效率低下。

（二）内部治理结构不完善

1.对决策缺乏有效监督和制约。有的行政事业单位内部监督制度形同虚设，“一把手”的内控意识薄弱。有的单位主要领导利用手中的权力干预集体重大决策或直接违规决策，插手干预招投标等重大事项，违法违规谋求不正当利益。

2.风险评估体系不完善。行政事业单位虽然不从事生产经营活动，但同样需要面对市场经济中存在的风险。如政务信息不公开、不透明造成的失信于民的风险;政府工作效率低下造成的机构运行风险等。若忽视了工作中可能出现的风险，会给以后的工作带来极大的隐患和不确定性。很多行政事业单位内部缺少风险评估岗位，导致难以对可能存在的风险进行预测，无法有效防范，从而造成工作被动和运行经费的浪费。

3.内控制度落实不到位。强执行是内控制度取得预期效果的前提。要将制度执行落到实处。对工作日常运行各个环节进行监督和管理。财务管理是内部控制的重中之重。但在财务管控方面，普遍存在三方面的问题，一是财务岗位安排不盡合理，二是岗位职能确定不够明晰，三是财务收支审批权限集中。导致内控制度贯彻实施受到阻碍，影响单位的健康发展。

（三）内部控制岗位设置不合理

在实际工作中，很多单位内控岗位设置比较粗放，不够细化，不能完全符合内控制度实施的要求。很多在岗人员由于自身的专业技能限制，不能完全履行内控岗位职责，甚至存在不相容岗位一人兼职的错误做法。例如，有些单位会计兼职财务档案保管等，是明显违纪违规的，与内部控制制度相背离的，也极易产生营私舞弊，出现管理上的漏洞，导致监督不到位，甚至存在缺失。

（四）固定资产管理薄弱

1.购置程序不规范。很多行政事业单位未按规定实行政府采购。或在购置固定资产时，未履行或未严格履行政府采购程序，存在应政府集中采购未集中采购、化整为零规避政府采购自行购买等现象。

2.固定资产核算不规范。固定资产明细账不清晰、不完整，只建立固定资产总账，没有按规定建立固定资产明细账，或虽然建立固定资产明细账，但没有按规定完整记录固定资产的实物数量、价值等相关重要信息;固定资产未能及时入账;处置固定资产时账务处理不适当;出租固定资产，少计或不计租金收入，形成账外账。

3.固定资产使用管理不严。一些单位资产的领用、保管无完整清晰的记录，缺乏对固定资产在用状态的有效监管。长期不进行固定资产盘点，造成资产存量不清、账实不符。

二、行政事业单位内部控制制度问题的原因分析

（一）行政事业单位内部控制制度存在的缺点

制定内控制度只做表面文章，有用性和可操作性不强;内控意识薄弱，执行力度不够。一些单位制定内控制度名目很全，却只是一种摆设，并没有真正完全执行;内控制度缺乏有效性。单位各部门之间信息沟通不通畅，形成管物不管账、管账不管物的管理漏洞，影响单位内控制度的有效实施。

（二）内部控制岗位工作人员业务素质参差不齐

很多基层行政事业单位财务人员紧缺，个别行政事业单位的会计人员甚至会计主管人员没有取得相应的资格证书，业务素质和业务能力欠缺，导致缺乏对违法违纪行为的辨别能力，在工作中容易出现偏差甚至错误，给工作造成不应有的损失。

三、完善行政事业单位内部控制的建议

（一）强化财务管理与会计监督

1.提高财政性资金使用效率。把单位收支业务审核、复核、审批制度流程落到实处，使单位的各项经济业务都能得到完整正确的反映。建立科学的部门预算制度，细化部门预算，资金使用严格按照业务进度拨付，做到方向明确、用途清晰、资金使用过程合理有序。同时防止出现浪费现象，使各项资金的使用效率得到最大限度的提升。

2.完善财务运行监管机制。创新财务管理体制，建立健全财务运行监管机制。强化制度建设，财务管理制度明确落实到管理责任人，实行统一领导、层级负责，责任到人的管理体制。明确财务人员的岗位职责权限，建立岗位责任制，按权责对等原则建立健全内控关键岗位责任制，确保不相容岗位分离。将行政事业单位内控制度落实到工作中的每一个环节。

3.核算与管理并重。采用会计核算控制、合法单据管理等有效措施，使内部财务管理制度进一步完善。制定单位各项经济业务的支出标准，资金支出流程要严格管控。资金支出事前要有申请，审核审批程序要全面审核原始单据来源的合法性、内容的真实完整性。业务内容审核要进一步确定是否符合预算，如需审批，确定审批手续是否齐全，确保与经济业务事项相符。

（二）完善内部治理结构

1.强化对单位决策的监督和制约。形成权责对等相统一的制度，建立健全用权不当的问责机制。政务公开是最有效的监督，让权力在阳光下运行，公开业务运行的全过程。科学分解事务权限，严格执行内部制约机制，优化单位部门间的职责分工，合理划分职责权限，形成单位部门间相互监督、相互制约的机制，减少权力运行的随意性，维护权力运行的公开性、有序性、严肃性。

2.完善风险管理体系。建立健全风险评估工作机制。风险评估工作是为了及时识别风险，并能组织建立合理的风险应对策略。风险管理主要包括风险分析、风险评价和风险控制三大部分，追求风险与收益的最佳平衡。增强行政事业单位预防和管控各种风险的能力，应成立风险评估部门，由财务负责人兼任风险评估部门负责人。并配备相关岗位人员。可以设置在内控部门。

3.抓好内控制度落实。行政事业单位内部控制是为了确保单位取得的财政性资金的高效使用。相互制衡与流程化是内控制度的两个重要特征。制定标准的工作流程，使决策执行在有效监督之下。在做好内控制度落实工作时，同时要对内控岗位人员建立相应的评价制度，完善考核办法。行政事业单位内控建设以资金管控为核心，通过建章立制促进内控制度的落实。

（三）合理设置内控岗位

行政事业单位合理设置内控岗位是影响内控制度有效性的重要方面，内控制度应在完善组织建设、加强岗位管理、强化制度管理、完善制度考核体系等环节展开优化。

不相容岗位分离的核心是岗位相互牵制，要求每项经济业务都要经过两个或两个以上的部门或人员处理，相互协调、制约和监督。建立岗位定期轮换制度，提升内控部门岗位人员的业务素质，要求相关岗位人员具有相应的执业技能，能适应内控工作的需要。内控岗位职责人员定期岗位轮换。岗位轮换的意义在于增强行政事业单位的防控意识，提高工作效率，在单位内部形成正气之风，促进公共服务体系的良好运行。

（四）加强固定资产管理

1.落实领导干部的主体责任，强化固定资产管理责任意识。树立起行政事业单位负责人对财务工作和内部控制建设的“第一责任主体”意识，切实做好资产管理工作。固定资产管理的责任人是资产管理部门，要建立固定资产使用登记制度，明确使用部门和使用人员;建立固定资产定期盘点制度，连续记录固定资产的盘盈、盘亏、存量状况。

2.建立健全资产管理内控制度。规范固定资产内部管理行为，建立健全内部监管和约束机制。在固定资产购置、核算、使用、处置各个环节，设置不相容岗位，加强内部控制。内控制度的执行情况由专门的监督机构或人员定期或不定期审查。

购置环节要严格购置申请、采购、付款等重要环节的审批手续，按规定制度和流程购置，确保合法合规。

固定资产的核算由财务部门完成。登记固定资产总账和明细账要根据合法真实的凭证。账簿清晰记载固定资产的购入时间、品类、名称、数量、价值等相关重要信息，不能漏记、误记。确保资产账目真实完整。

固定资产保管、使用、维护由资产管理部门负责。要建立固定资产的定期清查盘点制度。由财务部门、资产管理部门牵头，联合资产使用部门定期对固定资产进行清查盘点，实时掌握本单位资产的存量状况。资产盘盈或盘亏后按要求报上级审批或本级审核备案，并及時进行账务处理。做到账证、账账、账实相符。

固定资产的处置环节，要严格依据处置流程，处置收入及时足额入账，不能形成小金库或账外账。同时登记固定资产总账和明细账，做固定资产减少处理。做到账实相符。

（作者单位为开原市财政金融审计服务中心）

参考文献

[1] 白华.论行政事业单位内部控制建设中的十大关系[J].会计与经济研究，2018（11）：3-6.

[2] 唐大鹏，孙晓靓，王璐璐.内控视角下行政事业单位财政财务管理模式优化探析[J].财务与会计，2017（2）：62-64.