人工智能时代公共服务新发展的探究

叶文杰 秦灵

摘要：随着人工智能时代的来临，政府的“服务者”角色未定位、行政体制改革未能稳步跟进、公民的责任感和参与意识不强以及数字鸿沟等因素都给公共服务的发展带来了前所未有的挑战。政府需要转变治理理念， 完善体系制度;再造组织结构，创新政务流程;培养责任意识，增强公众参与度;培养 AI ①人才，提升服务能力;消除数字鸿沟，体现社会共享，由“划桨者”“掌舵者”转化为“服务者”，方能开创完善创新公共服务发展的新路径。

关键词：人工智能;公共服务;政府治理;智能政府

中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2020）10-0054-03

美国著名公共行政学者登哈特夫妇提出政府治理的新观点——新公共服务理论，为政府提供高质量的公共服务打开了一扇新的大门。登哈特夫妇认为政府的职能是服务而不是掌舵，政府服务的对象是“公民”而不是“顾客”，政府的行动要具有民主性，并且批判了新公共管理理论中将政府视为企业家的理念。新公共服务是公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念 ， 它将公民置于整个治理体系的中心 ， 强调政府治理角色的转变是服务而非掌舵 ， 推崇公共服务的精神 ， 并且该理论旨在提升公共服务的尊严与价值 ， 重视公民社会与公民身份 ， 重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治。[1]367 新公共服务理论所蕴含的内在的精神本质对公民与政府的关系做出了全新的认识与定义，更为重要的是，为政府治理模式带来了新的变革。

目前，中国正在不断探索“智慧政府”的建设，国务院颁布并实施了《新一代人工智能发展规划》，对人工智能技术的发展及其应用做出了战略性的指示与规划。中共十九届四中全会提出：要建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。人工智能时代治理模式的转变首先需要让公民的治理主体地位得到实现，新公共服务理论在新科技的驱动下将会更加紧密地被运用于公共利益的实现过程之中。

一、人工智能时代下公共服务面临的挑战

政府作为社会发展的责任主体，不可避免地要根据时代做出不同的选择和规划，以适应社会发展和公民需求的变化。在人工智能不断发展的当下，公民对公共服务质量的提升提出了更高的要求。因此，政府需要认清自身所面临的挑战。

（一）政府的“服务者”角色未能准确定位

从传统治理时期开始，政府在治理公民事务时就始终把自身看作治理的唯一主体，并且垄断了绝大多数的信息与资源，认为公民只能起到微弱的辅助作用。公共行政学者在提出新公共服务理论之前，普遍认为政府应扮演“划桨者”“掌舵者”的角色。我国在全能主义政治时期，政府更是处于绝对的资源优势与权威的治理地位。因此，无论从理论还是实际上，政府都无法准确认识并定位自身的“服务者”角色。政府治理理念不发生实质上的转变，人工智能技术将只能作为辅助性的工具发挥其微弱和暂时性的作用，不能从根本上有效提高行政效率并实现公共利益。

（二）行政体制改革未能稳步跟进

我国的政府行政体制改革一直无法跟进新技术融入的步伐，政府在转变成扁平化的组织体制过程中一直处于滞后状态，依然处于等级森严、专业分工的官僚制形式之下。政府治理理念发生变化时，也需要变革现有的政府组织模式，否则新的治理理念的目标很难实现。[2] 当人工智能技术开始影响政府治理理念时，想要真正提高政府的绩效，并尽可能地实现公民的公共利益，政府的行政体制及其运行机制就必须做出改变以适应新技术的嵌入和公共需求的变化。政府治理理念的转变、政府行政体制的改革和政府治理模式的变化三者是紧密联系、相辅相成的。如果行政体制依旧保持着原来的官僚制模式， 那么，人工智能技术就无法为公共服务带来质的飞跃。因此，想真正实现公民的公共利益，就必须改变现有的政府行政体制。

（三）公民的责任感和参与意识不强

部分公民缺乏责任感和参与意识，导致他们不会积

极主动地参与到政策的制定和执行中。新公共服务理论认为实现公共利益最为重要的就是公民在互相交流的过程中能够逐渐形成对他人的责任感和认同感，在这整个过程中尽量地兼顾各方利益、慢慢地寻求公共意识、不断地接近共同目标、逐步地实现公共利益。而实现公共利益的前提是表达公共利益，如果公民无法积极自主地表达对公共利益的诉求，也就无法实現实质上的公共利益。如果一部分公民不去参与政策制定前的讨论，那么，最终形成的政策可能无法兼顾到这部分公民的利益。这类政策一旦制定并执行，处于此政策执行范围内公民的利益或多或少都会受到影响。如果并未参与讨论的公民的利益受到了损害 ， 则可能会对此政策的合理性和公正性表示怀疑，导致政策执行不畅，政府的公信力下滑，在一定程度上也损害了其他公民的利益。

（四）我国人工智能领域的发展不够平衡和充分

21 世纪以来，我国在互联网技术、人工智能技术等领域有了较为显著的发展，甚至在 5G 技术上全球领先。但是我国信息技术的发展在整体上还不够成熟和全面， 人工智能领域的研究和发展与欧美等发达国家相比仍具有较大的差距，主要表现为三方面：第一，我国信息技术相对于发达国家来说起步较晚，欧美等发达国家凭借其领先优势造成技术与信息的封锁以及相关人才的垄断。因此，我国在人工智能技术的发展过程中缺乏先进的 AI 人才，尤其是高尖端的 AI 精英。第二，目前我国人工智能技术的发展呈现出重应用轻理论的趋势。我国人工智能技术的飞速发展是由于我国的商业以及市场对它的重大需求，而商业与市场更加注重的是应用层面以及成本与收益，深度学习算法并没有得到应有的发展。而深度学习算法才是支撑人工智能技术发展的核心，过多注重应用层面只会导致我国与发达国家的差距越来越大。第三，我国目前还没有成立类似于国外的人工智能治理议题的专门机构，而且在人工智能的研究方面更多地注重应用技术层面而忽视了政策层面。不仅政策层面缺少相关的研究机构，而且高校也缺乏相应的人才培养机制，这使得我国人工智能政策层面的人才极度匮乏。

（五）数字鸿沟妨碍了公共服务质量的有效提升

数字鸿沟是指在信息资源的占有和使用上所存在的差异和不公平现象，其本质是以互联网为代表的新兴信息通讯技术在普及和应用方面的不平衡现象。[3] 数字鸿沟存在于政府、企业、公民等不同的治理主体之间，同样也存在于同种主体的不同群体之间。人工智能时代下新公共服务理论的践行需要公民懂得如何进行基本的信息网络操作，否则，如果只有政府掌握信息技术能力，信息和数据便自然会被政府所垄断。公民处于信息弱势地位，诉求与建议便无法有效传达，这样是无法使新技术成功服务于公众的。除此之外，不同地域的政府之间由于经济、观念等的差距也会造成数字鸿沟，这会形成一座座“信息孤岛”。不同地区和层级的政府之间不愿意共享彼此拥有的信息和知识，会导致政策在制定和执行的过程中由于信息和知识的局限性而偏向错误的方向，致使公共利益遭受损害。

二、人工智能时代下公共服务的完善与创新的路径

人工智能时代公共服务所遭遇的困境与挑战，对其完善与创新需要良好的发展土壤。公共服务质量的提升需要得到政府和公民的共同努力，需要冷静分析并解决人工智能时代的新问题，从而提供更加令公民满意的公共服务。

（一）转变治理理念，完善体系制度

人工智能技术嵌入公共服务后，政府应当加快转变服务理念的步伐。公务员并不是根据他们对公众需要的意识而为公众的利益工作的，而是根据公众所言说的需要来为公众的利益工作的。[4]111 新公共服务理论强调政府的职责是服务，公民才是公共领域的主要治理主体，公共管理者的重要作用在于帮助公民表达和实现公共利益。因此，政府只有在准确定位自己的“服务者”角色后，人工智能嵌入后的智慧服务模式才会有坚实的思想保障。一方面，政府需要拓宽公民参与政策讨论的渠道， 从法律上保障公民参与公共事务的途径与权利，并且进行宣传教育，让公民意识到自身在实现公共利益过程中的主体地位;另一方面，政府需要健全监督体制，完善权力的运行和制约机制。形成包括公民、党以及专门监察机构等多元化主体的监督机制，使政府做到权责一致，完善权力问责机制，让权力无法突破法律给予的边界。

（二）再造组织结构，创新政务流程

结构决定功能，政府想要真正转变成服务型政府，就必须对原本的行政组织结构进行重组，由封闭走向开放。将行政组织结构的各个组成要素进行个体和整体分析， 使重组后的行政组织宏观上能够适应行政组织环境以及公民需求的改变;微观上组织分工合理、职责明确，保证横向信息沟通顺利，纵向信息传递准确。一方面，要推动政府层级的扁平化发展。政府层级扁平化进程中最重要的是推动不同层级之间的信息交流，运用大数据、区块链等技术可以有效减少信息交流的时间并降低信息传递过程中的失真率。另一方面，利用人工智能变革现存比较刻板的政务流程，推动政务流程的信息化、智能化和透明化发展。推动不同部门之间的信息传递与共享，促进政务流程的协同化发展，使公民更好地了解行政运行过程， 更好地参与治理。

（三）培养责任意识，增强公众参与度

公共利益的实现是满足全体或大多数公民需要的过程，而部分公民缺乏公共精神和责任感，参政意识不强， 严重阻碍了公共利益的实现。公共利益所展现和描绘的 “美好生活”图景呼唤每一个社会成员，都要“力争保持一种献身于社会发展的精神、一束投向遥远未来的目光， 以及包容一切的公平感”。[5]73 因此，在人工智能时代下， 培养公民的参与意识和集体责任感成为政府在履行其服 务职能时必不可少的一部分。如果公民都积极地参与讨 论，并对政治共同体产生认同感和责任感，甚至能够对公 共利益产生自己的看法，那么公共利益得到实现的可能性将大大提高，政府的服务就更能得到公民的认可。由 于人工智能技术可以及时把握群体认知及心理變化，主 动决策反应。[6]  因此，可以利用人工智能技术根据每一位公民的心理特征、信息以及群体特性等提出具有针对性的解决方案，这能够使每一位公民更好地参与关乎公 共利益的讨论。

（四）培养 AI 人才，提升服务能力

我国目前人工智能技术发展所遇到的瓶颈，需要这一领域的人才去突破。笔者针对我国 AI 领域人才培养所遇到的挑战，提出以下建议：

第一，我国高校承担了人工智能领域人才培养的任务，而人工智能以及数据科学与大数据技术专业等是新兴专业，其人才培养方案还不成熟。人才培养路径的探索与完善需要国内的大学相互交流经验，并共享在国外学习获得的经验成果，根据国外的经验并结合我国具体国情，建设一条符合我国社会发展需求的人工智能人才培养道路。

第二，政府要通过资金补贴、国外 AI 人才引进等方式帮助高校建立人工智能技术和政策双层面的科研机构。人工智能技术的发展已经进入了某些科技领域的“无人区”，但是相应的风险防控制度和规则制定相对滞后， 不可控的预期与担忧使得人工智能在创新上面临巨大的压力。因此，社会科学在其中的作用会更加显著，人工智能要得到充分的发展，不仅需要智能科学与工程的学科建设和努力，还需要智能社会科学的保驾护航。[7] 同时也要培养人工智能双层面人才的公共意识，让他们在专业领域以及公共领域都发挥作用。

第三，我国 AI 人才的培养要符合国务院发布的《新一代人工智能发展规划》的指导思想和基本原则，政府在鼓励和支持高校进行人工智能研究的同时，也要针对相关科技型企业制定税收减免、资金扶持等政策，鼓励企业深入人工智能深度学习算法的研究，改变我国目前重应用轻算法的状况，持续推进人工智能领域产学研的合

作程度，提高政府的服务能力。

（五）消除数字鸿沟，体现社会共享

数字鸿沟的消除，不仅要依靠信息技术的发展及其人才的培养，而且需要提高相关职能部门的技术水平以及公民整体的信息技术知识和操作技能。政府作为宏观政策的制定者，需要进行顶层设计、统筹规划，用法律来强制和督促公务员信息技术能力的培养和提高。对于政府，与人工智能关系密切的职能部门，在录用以及考核时就需要将信息技术能力作为一项核心指标;而一般的职能机构，也需要定期对公务员进行相关的信息技能培训， 以满足公民对政府以及新技术的需求。信息技能的培训不只是公务员的权利，更是一种义务，通过宣传教育以及立法让公务员意识到培训的重要性。对于社会以及公民， 政府要加强对信息技术落后地区的教育资金投入，让公民能够掌握最基本的信息知识和操作技能。也需要加强不同地区、不同阶层之间信息资源与知识的联系与共享， 这一过程也是公民相互交流的过程，最终达到公共利益最大化的目标。数据和信息的整合共享是新公共服务理论在人工智能时代的内在要求，社会共享的实现与数字鸿沟的消除，公民才能更平等地对话。

三、结语

本文通过重点阐述政府在人工智能时代所面临的挑战，系统分析了政府治理的现状，并结合新公共服务理论对政府应如何应对挑战以及探讨最终提升公共服务质量的路径。目前，人工智能技术在国家繁荣发展、社会良性运行、公共利益提升等方面创造了巨大的价值。但是，人类需要合理地开发和使用人工智能，不能被数据、信息所奴役。韦伯在意识到“理性”可能给人类命运带来巨大的负面影响时，作出这样悲观的预测——“专家没有灵魂，纵欲者没有心肝;这个废物幻想着，它自己已达到了前所未有的文明程度。”[8]106 我们在认识到信息以及数据的迅猛发展带给公民和政府极大便利的同时，也要意识到无边界的数据理性可能会造成难以控制的局面。无论何时，都要意识到人类自身主观能动性的重要作用。在人工智能的发展方向上，政府要做好“掌舵者”的角色， 使人工智能的发展有利于人类的进步而不是威胁;在人工智能的研发与突破进程中，政府要在经济与政策上支持承担“划桨者”责任的技术与政策层面的人工智能研究机构;在人工智能的运用中，政府则需要扮演好“服务者”的角色，使人工智能真正为公共服务带来质的飞跃， 最终实现公共利益。

注 释 ：

① AI：人工智能英文的缩写。

参考文献：

[1] 丁煌 . 西方行政学理论概要 [M]. 北京 ： 中国人民大学出版社 ，2005.

[2] 陈鹏 . 人工智能时代的政府治理：适应与转变 [J]. 电子政务 ，2019（3）.

[3] 杨兆丹 ， 朱立萍 ， 章子康 . 数字鸿沟视域下我国电子政府的创新路径研究 [J]. 无线互联科技 ，2016（12）.

[4]（ 美 ） 罗伯特·B· 登哈特 ， 珍妮特·V· 登哈特 . 新公共服務： 服务，而不是掌舵 [M]. 丁煌译 . 北京 ： 中国人民大学出版社 ，2014.

[5]（ 美 ） 特里·L·库珀 . 行政伦理学：实现行政责任的途径 [M].张秀琴译 . 北京 ： 中国人民大学出版社 ，2001.

[6] 中华人民共和国国务院 . 国务院关于印发新一代人工智能发 展 规 划 的 通 知 [EB/OL].（2017-07-20）[2019-10-13]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-07/20/content_5211996.htm.

[7] 高奇琦 . 中国人工智能治理准则的几点思考 [J]. 信息安全与通信保密 ，2019（6）.

[8]（ 德 ） 马克斯·韦伯 . 新教伦理与资本主义精神 [M]. 于晓 ， 陈维纲等译 . 西安 ： 陕西师范大学出版社 ，2006.

作者简介：叶文杰（2000—），男，汉族，江西省上饶市人，单位为上饶师范学院政治与法律学院，研究方向为行政管理。

秦灵（1998—），女，汉族，江西省萍乡市人，单位为上饶师范学院政治与法律学院，研究方向为行政管理。

（责任编辑：董惠安）