我国民间慈善组织参与扶贫的困境及出路

摘要：基于社会网络视角，通过分析民间慈善组织与其具有相关关系的四大主体即政府、社会爱心人士、贫困户、其他慈善组织之间的互动关系网络，发现民间慈善组织参与扶贫过程存在资源相对匮乏、合作机制缺乏、社会认知度不高、专业化程度不高以及扶贫手段有限等问题，通过建立沟通合作机制、加强宣传监督、改善帮扶模式可以维护扶贫网络的稳定，帮助民间慈善组织更好发展。

关键词：民间慈善组织;扶贫;社会网络

中图分类号：D632.9 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2020）10-0060-04

2015 年底，中共中央在扶贫开发工作会议上指出脱贫攻坚战的冲锋号已经吹响，明确提出了坚决打赢脱贫攻坚战的目标。[1]2019 年国务院政府工作报告中再次强调了深化贫困地区脱贫攻坚力度，打好精准脱贫攻坚战。

[2] 扶贫是党为实现全面小康所迈出的关键一步，随着扶贫工作的深入展开，“精准”成为扶贫工作的广泛要求。我国政府凭借强大的资源优势及社会动员能力，在当前的扶贫工作中发挥了主导作用，各级政府有针对性地投入资金，进行项目扶持，其开展的一系列扶贫工作在集中贫困地区均取得了显著成效，帮助大量贫困人口实现了脱贫。目前，我国的脱贫攻坚工作进入啃硬骨头的决战期间，针对偏远贫困地区的个体化差异，政府在继续发挥作用的同时，各类社会组织尤其是慈善组织也广泛参与其中，在政府失灵和市场失灵之外起到弥补作用。

根据周秋光的观点，我国慈善组织可以根据善款的来源划分为官办和民办两种性质。对于没有任何官方背景和官方资金输入，完全由民间社会团体和个人创办的慈善组织，可称为民办慈善组织。[3] 传统的官办慈善组织在开展慈善活动时，获取受众、募集善款、项目建设、跟踪报道等各个环节都受到政府的直接领导与监督，而民间慈善组织是由民间个人或团体自愿发起，不受政府领导而独立于行政系统之外的，以社會救助、灾害救济等帮扶援助为主要目的非营利组织。

相对于官办慈善组织而言，民间慈善组织参与扶贫具有以下特点。

第一，草根性。民间慈善组织由民间群众自愿发起组建，受民众支持，又服务于民间，他们更能贴近底层民众的生活，了解底层民众的心声。

第二，相对独立性。这里的独立性是指行动上的独立性。民间慈善组织虽然接受政府相关部门的注册管理，但是其行动不受政府领导，其参与扶贫的过程独立于行政系统之外。

第三，精准性。由于小而精的组织规模和相对灵活的管理模式，民间慈善组织往往比官办慈善组织对贫困受众的定位更加精准，针对性更强，慈善程序运行更加高效。组织内志愿者会亲自进入到当地进行多方面考察， 对于贫困户的家庭情况会有相对精确的定位，这就为民间慈善组织制定帮扶方案提供了准确有力的材料支撑， 做到靶向发力、精准扶贫。

第四，公益性。民间慈善组织具有完全的公益性，因而在参与扶贫工作的某些方面比官办慈善组织更具有优势。民间慈善组织的志愿者大多是自发自愿地参与到志愿活动中，而不是“完成任务”，这就决定了他们能够为贫困家庭提供更加细心、耐心的服务。

韦斯布罗德认为民间慈善组织是产生于政府失灵与市场失灵的基础之上的非营利组织。[4] 民间慈善组织相对于政府部门，更加能够把握贫困群体的心理需求，能够精准地锁定这部分群体，并进行后期的跟踪处理。民间慈善组织参与扶贫，与政府和官办慈善组织形成优势互补，既完善了扶贫网络，也体现了社会治理的多元参与， 推动了公民社会走向成熟。

一、民间慈善组织参与扶贫的社会网络

社会网络是一种结构关系网络，它反映了多个行动者之间的社会关系。民间慈善组织在参与扶贫的过程中， 始终与其他行动者诸如政府、社会爱心人士、贫困户、其他社会组织之间发生着行为互动，根据社会网络视角，从民间慈善组织参与扶贫时与相关行动者之间的互动关系中可以提炼出三个网络：社会支持网络、社会信任网络以及社会救助网络。

（一）社会支持网络

民间慈善组织参与扶贫过程的社会支持网络是其存在和发展的基础网络。传统的官办慈善组织均以政府为生存资料的来源之一，从其创办之初就有相对稳定的扶贫资金注入，组织内部的管理人员大多接受过体制内专业培训。民间慈善组织参与扶贫的社会支持网络主要由政府、社会与其联结而成，社会支持在其中发挥了不可替代的作用。具体而言，民间慈善组织赖以生存和进行社会活动的资金与人力完全来自民间的自愿支持，即来自基层也服务于基层。民间慈善组织发起募捐活动，社会人士通过直接捐款、义卖、捐赠物资等形式给予组织必要的物质支持，组织开展扶贫活动所需的人力资源也来自社会群众自发的参与，具有完全的公益性。政府通常意义上不直接干涉民间慈善组织的募捐活动，而是为活动的顺利进行提供了制度规定和法律保障。2016 年出台的《慈善法》体现了强烈的国家政策导向，《慈善法》规定：设立慈善组织，应当向县级以上人民政府民政部门申请登记，民政部门应当自受理申请之日起三十日内作出决定。[5] 这一条文实际规定了民间慈善组织必须经过程序上的认定才可以成立，也是对民间慈善组织合法地位的认同。《慈善法》在陈述慈善组织可以进行的慈善活动时，将扶贫、济困列在了第一位，从法律条文上给予了民间慈善组织介入扶贫领域的通行证。因此民间慈善组织的社会支持网络连接了政府以及社会各界的爱心人士，从这两者中获取支持生存和发展的必要资源。

（二）社会信任网络

慈善由两个字组成，“慈”和“善”分别表示“恩慈”“善良”，反应了人们内心对于贫者和弱者的同情，向往美好的道德品质。慈善组织承载着人类道德的最高期待与神圣使命，担负着维护人类心灵净土的责任，因此， 社会公众对慈善组织的公信力有着更高的期望。[6] 民间慈善组织参与扶贫的社会信任网络不仅仅包括公众的信任，也囊括了政府和贫困家庭的信任。相比于与政府挂钩的官办慈善组织，民间慈善组织凭借草根优势及其完全的公益性更容易获得社会大众的信任。近年来，大量社会志愿者自愿自发地加入到组织的扶贫活动中来，不仅为其提供人力财力物力支持，也通过多种线上线下渠道积极宣传，扩大了组织的影响力。其次，信任是支持的前提，民间慈善组织为政府解决公共管理难题提供了必要的社会资源，填补了政府在公民社会保障层面的空缺。社会治理参与者的多元化，才能保证不同阶层尤其是贫困当事人的利益诉求。政府的信任在行动中具化为为民间慈善组织的认定提供了一套正规程序，即由民政局提供资格认定，并为其发展提供了良好的秩序环境，也弥补了其在多层面的不足。最后，民间慈善组织与贫困户之间也存在着双向信任。由于民间慈善组织志愿者是自愿自发地进行志愿活动，他们往往更具有亲和力，贫困家庭更愿意将其私人的生活情况汇报给民间慈善组织，组织主动对其进行帮扶，证明了信任机制在两者互动中所发挥的重要作用。

（三）社会救助网络

以组织为中心点，贫困户、社会爱心人士、政府均与其发生关联，形成了一张社会救助网络。在一次完整的救助行动中，民间慈善组织首先承担了信息接收的功能， 即由社会中的报案人帮助贫困户向民间慈善组织寻求帮助。组织派出志愿者进行实地调研，了解贫困家庭的具体情况，并做详细的记录。组织通过与贫困户之间的双向互动了解其需求后，将这些信息传递给社会随即发起募捐，在组织内部和社会上进行认捐并对认捐金额进行公示。通过民间慈善组织，社会需求得以释放，社会资源得到有效利用。最后在社会大众及政府相关部门的监督下，民间慈善组织将善款发放给贫困户，完成“反馈”，一项慈善扶贫活动就到此結束。因此，社会救助网络是民间慈善组织发挥扶贫效用的网络，组织在其间发挥了连接社会、政府与贫困家庭的桥梁作用，通过一系列程序使得扶贫资源有效作用于贫困家庭从而完成救助行动。

二、我国民间慈善组织的扶贫困境

随着民间慈善组织在扶贫领域获得了更大的施展空间，其参与扶贫的社会支持网络、社会信任网络以及社会救助网络中存在的诸多共性问题也逐渐暴露。

（一）扶贫资源相对匮乏

现有的社会支撑网络所提供的资源不足以支撑民间慈善组织长期参与扶贫。首先，资金问题是所有非营利性组织所面临的共同困扰，民间慈善组织不但没法获得营利性收入，也缺乏来自政府的财政支持。善款仅仅来自于社会，募资渠道狭窄，募资方式单一。其次，民间慈善组织的产生特点规定了其活动空间的狭隘性，在扶贫活动中过于依赖领导者和管理者的个人影响力，具体表现在募捐活动往往由领导者和管理者个人发起号召，募捐活动的宣传也仅依靠有限的内部人员及志愿者，影响覆盖面十分狭窄。再次，由于民间慈善组织获得的善款金额相对较少，无法积累起奖金池，导致民间慈善组织往往缺乏足够的经济基础来支撑扶贫活动的长期开展，其扶贫带有“一次性”的特点。当志愿者将善款和物资送达到贫困户手中时，此次扶贫行动就宣告结束，缺乏后续的跟踪观察。这种“一次性”扶贫往往只能解决贫困户眼下的困难，很难切实解决长期问题。

人力资源的缺乏也是民间慈善组织面临的难题之一。与官办慈善组织相比，民间慈善组织内部人员具有更强的流动性。由于民间慈善组织完全的非盈利性和公益性，志愿者的招募完全依靠人们内心自发的仁慈和友善，没有丰厚的利益回报，人们很难把慈善活动当成自己谋生的主业，志愿者往往利用空闲时间来进行慈善扶贫活动，但有意愿且有足够时间参加志愿活动的人不在多数。这样以来，能够长期在民间慈善组织内从事志愿活动的志愿者更是少之又少。

（二）合作机制相对缺乏

相较于西方，我国民间慈善组织目前与他社会组织以及政府的合作都没有形成完善的机制和网络。在对美国非营利组织的研究中发现，在美国的非营利组织当中形成了一种伞状网络结构，结构中的核心成员通过制度设计，增进各组织之间的合作，提高资源利用率，减少无序竞争。[7] 当前，我国民间慈善组织规模较小，组织之间各自为政，资源和信息不互通，难以达成有效的合作。另一方面，一些民间慈善组织不敢或是不愿与政府部门合作，或是在合作中处于被领导地位，而政府部门不敢也不愿将一些扶贫工作交付到民间慈善组织手中。因此，民间慈善组织在扶贫过程中往往单打独斗，扶贫的广度、力度、深度只能限制在一个很小的区间，扶贫信息、人员、物资难以在全社会范围内有效流动。

（三）社会认知度不高

认知是认可的前提，只有在了解民间慈善组织的基础上才有可能对其产生信任。民间慈善组织由于规模小、人数少，宣传渠道狭窄，在社会认知程度上与官办慈善组织相比具有很大的劣势。提到慈善组织，许多民众只想到例如红十字会这样大型官办慈善组织，对于民间慈善组织缺乏足够的了解。有时候，人们并非不愿意扶贫济困，而是民间慈善组织献爱心的渠道和方式较为匮乏，人们即便有仁爱之心、愿尽微薄之力，但苦于无处发挥。[8] 政府部门对民间慈善活动的场所、时间段、宣传手段等都进行了严格的限制，使得民间慈善组织施展与宣传的空间受限。此外，民间慈善组织在设立之初往往是由一人或几人在很短的时间内发起，缺乏相应的组织章程，缺乏统一的规范性文件来约束组织内成员的行为，这就使得民间慈善组织在行动中略显随意，难以赢得民众的信任， 这就使一些扶贫工作无法顺利开展。

（四）扶贫专业化程度不高

志愿者的数量和质量决定了一个民间慈善组织所能涉猎的专业领域的宽度和高度，由于志愿者身份、地位、知识水平的参差不齐，一个组织很难拥有较高的行业跨度，这就导致扶贫工作中无法做到面面俱到。例如，一个缺乏心理学知识以及沟通技巧的志愿者，在对贫困空巢老人的调研中可能不会考虑老人的心理变化，他所使用的沟通语言一定会逊色于专业人士。此外，民间慈善组织内部资金的缺乏导致组织往往无力承担专业培训的成本，因此专业人员的缺乏是组织的通病。从组织内部管理者来看，组织管理者通常也是组织的创建者，少有管理层更替现象发生，组织内部人员结构太过僵硬，管理模式很难创新，导致组织管理缺乏活力和创新力。缺乏规章制度的约束以及组织成员的灵活性、高流动性导致了组织结构不严密，组织人员关系松散，这些都是阻碍民间慈善组织参与扶贫的重要因素。

（五）帮扶手段有限

我国慈善组织扶贫的方式多以投钱、投物为主，针对的多是贫困的症状和后果，很少触及贫困的深层次原因。

[9] 民间慈善组织亦是如此。民间慈善组织主要通过助学、助老等方式参与到扶贫工作中，且最主要的是直接的经济援助。由于组织活动的独立性，他们缺乏与政府的有效沟通与合作，因此一次性的经济援助只能解决贫困家庭当前的燃眉之急，难以解决贫困问题的根源所在。例如，很多贫困家庭成员均为下岗工人，没有经济收入来源，离开了与政府的合作，民间慈善组织很难统一部署帮助其再就业，不能从根源上解决收入问题，遏制贫困的源头。

三、我国民间慈善组织参与扶贫的发展对策

（一）通过建立良好合作机制稳定社会支撑网络

美国学者萨拉蒙提出了政府与非营利组织伙伴关系理论，该理论认为政府与非营利组织存在优势互补：政府可以提供可靠的资源，非营利组织则能提供更加人性化的服务，因此“无论是志愿部门代替政府，还是政府取代志愿部门，都没有二者之间的合作有意义”。[10]51 西方国家的民间慈善组织参与扶贫过程中，政府部门扮演者重要角色，双方处于平等地位，因此不至于在合作中喪失各自的优势。从我国当前的情况来看，政府与民间慈善组织存在良好的合作基础：政府可以为民间慈善组织提供信息来源和一定的政策支持，甚至在专业人员的培训过程中可以允许民间慈善组织旁听借鉴;民间慈善组织可以弥补政府扶贫的不足，发挥其扶贫高效、精准的优势， 帮助政府分担扶贫压力，推动早日实现全面小康的目标。

（二）通过加强宣传与监督巩固社会信任网络

民间慈善组织想改善自身的生存状况，必须加强社会宣传，提升社会认知度。民间慈善组织首先应加强内部建设，打造独特的慈善文化，提升组织成员对组织的认可度，如此也为留住人才提供了有力支持。舆论对社会氛围的影响是巨大而持久的，而社会氛围几乎在任何事物的发展过程中均发挥着特别重要的作用。[11] 民间慈善组织的内部成员又可以将慈善理念传递给身边的人， 在社会范围内传递慈善文化，形成良好的慈善舆论，宣扬助人为乐的慈善价值观，提升民众的慈善意识，使慈善融入人们的日常生活。

（三）通过改善帮扶模式完善社会救助网络

民间慈善组织在参与扶贫之前，可以根据项目需要有针对性的吸纳具备扶志、扶智、扶愚等相关专业知识的志愿者，壮大参与扶贫的“造血功能”，进一步增强造血扶贫效能。其次，领导层不能一成不变，需要构建灵活的领导更迭模式，可以借鉴人大设立选举制和任期制，由组织内部共同商议选举管理层。在组织的决策过程中，推进民主协商，认真听取并积极吸纳好的意见，使组织充满活力和创造力，更好地发挥扶贫救助的桥梁作用。

在进行每个项目之前，需要制定长期规划，对整个项目进行定性、定量分析，选择最佳的救助模式。定性分析是指对扶贫的内容进行界定，是单纯提供资金支持，还是资金、物资、服务方面共同帮扶;是否需要考虑后续问题， 进行整体规划的好处是，预先估计一个组织的能力是否能对贫困户进行完整的帮扶，或能对贫困户进行多大程度的帮扶，如果单个组织力量有限，可以向其他组织及社会寻求帮助，不会因为组织自身的问题中止扶贫项目， 或是后续帮扶跟不上，使之成为“一次性”扶贫。此外， 还应该建立跟踪观察机制，将贫困户的信息定期反馈给民间慈善组织，以便其及时调整计划，将扶贫工作落到实处，真正给群众带来好处。

参考文献：

[1] 新华社 . 中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定 [DB/OL].2015-12-07.

[2] 新华社 .2019 年国务院政府工作报告 [DB/OL].2019-03-06.

[3] 周秋光 . 关于近代中国慈善研究的几个问题 [J]. 史学月刊 ，2009（9）.

[4]（ 美） 伯顿· 韦斯布罗德（Burton Weisbrod）. 政府失灵理论[M].北京 ： 华夏出版社 ，1985.

[5] 新华社 . 中华人民共和国慈善法 [DB/OL].2016-03-17.

[6] 石国亮 ， 廖鸿 . 慈善组织公信力的危机与重建 [J]. 马克思主义与现实 ，2015（6）.

[7] 徐宇珊 . 美国非营利组织社会网络结构及其对中国的启发——以美国印第安纳州门罗县为例 [J]. 中国非营利评论 ，2016（2）.

[8] 章乔晖 . 我国民间慈善组织品牌传播策略探究 [J]. 新闻研究导刊 ，2017（20）.

[9] 孔祥利 ， 邓国胜 . 公益慈善组织参与扶贫：制度困境与发展建议——基于广东省的实证研究 [J]. 新视野 ，2013（1）.

[10]（ 美 ） 莱斯特·M. 萨拉蒙 . 公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系 [M]. 北京 ： 商务印书馆 ，2008.

[11] 郑功成. 现代慈善事业及其在中国的发展[J]. 学海，2005（2）.

作者简介：李楚茵（1994—），女，汉族，山东乳山市人，单位为中国海洋大学，研究方向为当代中国政治。

（责任编辑：御夫）