我国农村公共服务供给存在的问题、影响因素及对策

钱勤英

[摘 要] 本文主要分析当前我国农村公共服务供给存在的问题，如农村公共服务供给不足、供给失衡、反馈机制缺乏等，并探究影响农村公共服务供给的因素，在此基础上提出提升我国农村公共服务供给质量的对策，以期能有效增强农村公共服务供给力度、提升供给效果。

[关键词] 农村公共服务;供给;影响因素

[中图分类号] D422.6 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2020）16-32-2

1 我国农村公共服务供给存在的问题

长期以来，公共资源配置主要向人口集聚的城市倾斜，城市公共服务在供给质与量上均优于农村。农村公共资源供给相对偏少，后续供给缺乏。随着我国经济社会发展水平的提高，中央和各级政府充分认识到这一问题，逐渐加大对农村地区的公共服务供给力度。但是，我国农村公共服务供给仍然存在短板。例如，与工业相比，农业生产周期长，公共服务投入见效慢，易造成公共服务投入不足;与城市人群聚集不同，农村呈现空心化趋势，考验农村公共服务投入的必要性;公共服务的无差别性和农民相对较低的诉求不匹配等[1]。

1.1 农村公共服务供给不足

农村公共服务投入主要靠上级政府财政预算支出。在经济发达地区，地方政府对当地农村的公共服务支出已有大幅度增长，农村基础建设得到长足发展，农村公共服务供给有了较大改善。在经济欠发达地区，各级财政经费投入依然不足，农村公共服务供给短缺现状没有改变。特别是以农业生产为主的区域，财政支出更多地用于政府人员工资发放、行政事务管理等各项支出，可用于公共服务支出的部分则少之又少。乡镇政府财政收入仅够行政事业开支，没有余力顾及公共服务的供给数量，公共服务供给质量也就得不到保证。

1.2 农村公共服务供给失衡

农村公共服务供给除了总量不足外，还存在供给结构失衡问题，具体表现如下。一是农业生产相关的基础设施严重不足。例如，现有水利设施多数是在1958—1977年建设的，后期缺乏维护，导致其老化严重，甚至无法使用;农村交通设施不发达，与农村出行需求相差甚远;电信电网等基础设施缺乏，无法满足农村对通信和电力的需求。此外，由于多数基层政府对农业信息的忽视，加之农民文化水平不高，致使农技、农业等相关的软性产品严重匮乏，无法指导农民进行科学合理的生产活动，致使生产的农产品和市场需求不一致，农业产量增加但收入反而下降。此外，农村医疗保障体系尚未建立，医疗资源非常匮乏，对农村老年人和儿童的身体健康状况存在较大影响。二是公共服务如农村教育、社会保障等缺乏可持续性，具体表现如下：由于历史欠账，农村教育资源严重匮乏，而多数地方政府限于财力原因，无法有效提供足够的教育資金，致使农民受教育的渠道极少，制约了农民综合素质的提高;现有的农村社保制度不完善，致使无法维持农民的基本生活保障，无法实现农业可持续发展。

1.3 农村公共服务供给缺乏反馈机制

各级地方政府在公共服务中花费了大量时间，投入了大量精力，但是收效甚微，原因在于公共服务供给的反馈机制缺失。地方政府负责公共服务供给，而供给是否有效则由上级机关评定，农民作为公共服务的使用者并没有监督权利，这使得产品的供给类型更多地迎合上级机关检查的偏好，而不是农民实际的需求。另外，新兴的、现代的公共服务供给不足，如垃圾处理、水处理、文体娱乐等。

2 影响农村公共服务供给的因素

导致农村公共服务供给总量不足、效率不高的原因有很多，既有国家历史发展的原因，也有政策层面的原因，也受到当前供给方式的影响;既有公共服务供给理念落后的影响，也有公共服务供给制度上的缺陷。

2.1 农民参与意识薄弱

农民参与意识薄弱主要体现在农村公共服务供给中农民对供给需求表达与参与供给缺乏积极性。中华人民共和国成立以来，农村的社会结构和农民的思想认识发生了非常大的变化，人们的价值观念和行为方式也发生了极大改变。但几千年来形成的小农意识的影响还没有完全消除，特别是涉及自身利益的时候，人们总会或多或少受其左右，进而影响其采取积极或者消极的行动。

这种小农意识对公共服务供给的影响主要表现如下：一是农民往往一味依赖政府来提供公共服务，并且对公共服务供给的期望过高;二是农民往往只局限于最迫切需要的公共服务部分，对于其他包括用于提高生活质量的公共服务并不奢求;三是农民对具有短期利益的公共服务更为关注，而极少考虑具有长远收益、外部效应较强的公共服务，如用于环境保护的公共服务等[2]。

2.2 责任理念缺乏

农村公共服务供给责任理念缺乏主要表现在两方面。一是我国公共服务供给主要依靠国家投入，其责任主体是各级政府。各级政府按照文件要求，完成上级布置的任务，做好各项台账，完成各项考核指标即可。在具体实施过程中，没有充分考虑各地实际，怕出差错，少担风险，缺乏担当意识、责任意识。另一方面，鉴于农村公共服务供给具有特殊性、动态性和交叉性等特点，其供给主体应具有多元化。但是，在农村公共服务供给过程中，多元化主体并没有主动承担各自的责任，往往存在互相推诿扯皮的现象，而农民由于各种原因，没有意愿和能力积极参与和推动相关责任主体开展工作。

2.3 公平问题显现

受公共服务供给能力、供给类型、服务运作方式等影响，农村公共服务供给的不公平问题开始显现。有的地方财政供给能力不足，公共服务供给数量有限，加之农民在使用过程中存在个体认知差异，造成公共服务供给不公平。这一方面要归于我国长期以来形成的农业支持工业、乡村支持城市发展的历史原因。中华人民共和国成立以来一段时间，我国公共服务供给向城市严重倾斜，而农村公共服务供给较少，造成了农村公共资源极度缺乏，同时引发了供给决策机制不规范、公平产品收益分享不公平、供给成本分不合理等问题[3]。

2.4 效率意识不强

当前，我国农村公共服务供给改革向社会化和市场化方向转变，但成效并不明显，主要的农村公共服务供给主体仍然是各级财政。这种相对固定的行政化供给方式较少考虑供给与需求、成本与收益的平衡，使得供给效率低下：部分农民急需的产品和服务得不到供给，农民较少需要的产品和服务过度供给，涉及农村长远发展的公共产品和服务严重短缺。

3 提升我国农村公共服务供给质量的对策

3.1 加强对农村公共服务供给的政策支持

各级政府在制定公共服务供给的相关政策时，应充分考虑城乡差距，加大对农村地区公共服务供给的政策倾斜力度。各级地方政府应主动担责，根据各地区的差异和各地农村对农村公共服务的需求，因地制宜地制定相关政策和实施措施[4]。首先，通过调研掌握农村公共服务供给现状，了解农民的真实需求，根据各地的实际情况，制定供给制度;其次，农村公共服务供给开始后，应深入一线了解情况，如果遇到难题，要想方设法予以解决，从而保障公共服务供给畅通。公共服务是一个持续的过程，相关部门应不定期调研实施效果，提出改进意见，并不断完善相关政策，保证公共服务供给有序、稳定。

3.2 转变地方政府的行政理念与职能

各地应结合地方实际，转变地方政府特别是乡镇、村委会对公共服务供给的定位认识。一方面，转变行政理念。地方政府对公共服务的供给地位由統治向治理转变、由领导向服务转变，树立治理意识和服务意识。另一方面，转变行政职能。地方政府应从过去的公共服务供给者的角色转变为服务者等，为公共服务的供给做好后勤保障工作。

3.3 积极推动乡村社会资本重构

地方政府在转变职能的同时，应积极推动乡村社会资本由传统型向现代型转变。一是制定相关的法律条件和制度环境，弱化村族势力、宗族势力，积极推动社会组织和农户组团发展。二是制定招才引才机制，出台有利于乡贤回归的政策，使一部分乡贤回到乡村，参与乡村经济社会发展，实现现有农村劳动力的回归和转移，进一步释放农村经济发展活力[5]。三是不断培育农民的自主参与意识，不断塑造农民的法律意识、公平意识及主人翁精神，增强农村的吸引力，提升农村社会的信任度。

参考文献

[1]夏锋.千户农民对农村公共服务现状的看法：基于29个省份230个村的入户调查[J].农业经济问题，2008（5）：68-73.

[2]俞雅乖.补充与合作：民间组织参与灾后农村公共服务供给的模式创新[J].经济体制改革，2010（1）：114-118.

[3]秦敏.农村公共产品供给面临的制度困境和对策选择[J]，特区经济，2014（5）：78-80.

[4]蒋永甫，应优优.外部资本的嵌入性发展：资本下乡的个案分析[J].贵州社会科学，2015（6）：43-149.

[5]张良.“资本下乡”背景下的乡村治理公共性构建[J].中国农村观察，2016（3）：16-26.