我国公共资源交易改革发展历程与启示

殷方升 王怡然 何永家

提要：我国公共资源交易改革经历了交易市场建立与拓展阶段、交易市场规范化建设探索阶段和交易平台整合统一阶段等三个阶段。文章通过梳理我国公共资源交易改革历程，可以总结经验，吸取教训，为当前深化公共资源交易平台整合共享工作提供重要的借鉴。

关键词：公共资源交易;公共资源交易平台;发展历程

2019年3月，中央深改委审议通过《关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》，为公共资源交易改革提供了重要指导和根本遵循。纵观我国公共资源交易改革发展历程，总结经验，对当前深化公共资源交易平台整合共享工作具有宝贵的借鉴意义。

一、我国公共资源交易改革的发展历程

（一）公共资源交易市场建立与拓展阶段

20世纪90年代初，国家开始强调政府只从事公益性项目和基础性项目投资，竞争性项目投资由市场决定。政府投资体制的调整，催生了一批有形交易市场。

1. 起源于有形建筑市场。最早出现的是由建设主管部门成立的建筑工程交易中心，从事建筑工程承包发包服务活动，之后逐渐扩展到其他建设工程，以及土地、矿产、国有产权等领域。

2. 由政府有关部门主导。如工程建设项目招标投标、土地使用权出让和政府采购分别是由建设部门、自然资源部门和财政部门进行管理，建立事业性质的交易中心负责具体交易工作，但仍由行政主管部门行使监督管理权，本质上决策、执行和监督“三位一体”。

3. 管辦不分，易滋生腐败。这种管理方式简单易行，但交易程序不规范，各个部门往往从自己利益出发，造成条块分割、管办不分、监管难度大，容易滋生腐败。

（二）公共资源交易市场规范化建设探索阶段

这一时期，全国公共资源交易市场迅速发展，各地在实践中不断探索完善公共资源交易管理制度。

1. 两部法律出台为规范公共资源交易提供法律保障。《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》先后出台，针对交易活动中存在的突出问题，提出了具体规范的解决依据和途径，为规范招标投标活动、维护市场竞争秩序提供了法律保障。

2. 纪检监察部门成为改革的主要推动力量。2009年国家成立中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组，着力解决工程建设领域行政干预招投标等突出问题。2012年中纪委、监察部召开全国公共资源交易市场建设工作推进会，要求着力实现公共资源交易活动的管办分离，加快建立统一规范的公共资源交易市场。同年，十七届中央纪委七次全会明确提出，建设统一规范的公共资源交易市场，加强廉政风险防控机制和社会信用体系建设。

3. 各地在管理体制、完善制度方面展开大胆的尝试。遵循决策、执行和监督相互制约的改革思路，各地积极探索，创建了由公管委、公管办和公共资源交易中心组成的组织框架。“一委一办一中心”的模式基本理顺了各方之间的关系，实现了管办分离、统一管理和依法监督，现在全国很多地方采用这种管理模式。在制度建设方面，各地结合自身实际不断完善交易规则，如2006年辽宁发布《辽宁省评标专家和评标专家库管理办法》、2007年湖北出台《湖北省招标投标管理办法》等，通过制度建设将公共资源交易活动纳入规范化、制度化轨道。

4. 公共资源交易市场取得大发展大繁荣。据国家发展改革委统计，截至2015年6月，全国县级以上公共资源交易市场共有4000多个，其中单项交易市场2800多个，综合性市场1200多个，2015年实现交易额超过20万亿元。

（三）公共资源交易平台整合统一阶段

2013年《国务院机构改革和职能转变方案》明确，要整合工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购，建立统一规范的公共资源交易平台。2015年国办印发《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》，标志着公共资源交易改革进入一个新的历史发展阶段。

1. 改革思路更加明晰。此前国家文件中，都使用“公共资源交易市场”，从“市场”到“平台”，标志着公共资源交易改革思路发生了变化。“市场”一般指的是有形的、独立的服务机构，而“平台”指的是综合的、体系的、多方的、开放的，不单指哪家或哪层次的服务机构，一字之差，体现的是系统思维的改变，赋予了公共资源交易新的含义和使命。

2. 从上到下，多部门联合，通过建章立制推动公共资源交易平台规范化建设。国家建立了公共资源交易平台整合工作部际联席会议制度，研究协调平台整合工作中的重大问题，制定了《公共资源交易平台管理暂行办法》和《公共资源交易平台服务标准（试行）》，系统规范了平台运行、服务标准和管理制度。全国很多地方出台公共资源交易平台管理办法，同时对公共资源交易制度文件进行规范。

3. 平台从分散到集中、信息专家资源从分割到共享、监管从单一到综合的局面初步形成。按照国家整合思路，到2016年底全国各类公共资源交易市场从4103个整合为500多个，交易市场数量减少了85%。平台三大系统逐步实现交易信息数据互联互通、交换共享，大大方便了市场主体检索和查阅。许多地区如江苏省建立了统一的评标评审专家库，实现了区域内专家资源的共享。在监管方面，原来由单一的行政主管部门履行监督职责发生改变，不同部门各负其责的综合监管体制正在推进。强化信用监管，健全守信激励和失信惩戒机制，国家有关部门签署了严重失信主体联合惩戒的备忘录，广州市研发应用公共资源交易综合信用指数来规范市场主体行为。

4. 信息化技术成为公共资源交易改革的助推器。随着“互联网+”、大数据、云计算等信息技术的应用，公共资源交易全流程电子化是大势所趋，一些地区的交易项目已经实现了全流程电子化，河南省公共资源交易中心推行全程不见面开标服务，贵州省推进全省CA证书通用，大连市开通投标保证金电子保函系统，缓解投标企业的资金压力。快速发展的互联网技术正在为公共资源交易带来前所未有的变化。

二、重要启示

（一）要坚持公共资源市场化配置的改革方向，正确处理好政府和市场的关系

实践证明，政府配置公共资源存在着市场价格扭曲、效率效益较低等问题，而公共资源市场化配置，在提高利用效率和效益、转变政府职能等方面收效明显，因此公共资源交易改革方向是引入更多的市场机制和市场化手段，核心是要处理好政府与市场的关系，明确政府部门的职责定位。按照政府职权法定的原则，法定职责必须为，法无授权不可为，把该管的管好，该放的放开，既不要越位，也不要缺位。

（二）要坚持顶层设计与试点探索有机结合，积极稳妥地推进公共资源交易改革

近年来，全国各地不断解放思想，以提高资源配置效率效益为目标，勇于探索，敢于实践，从最初单一的、有形的交易市场，到建立集中统一的交易平台;从公共资源“现场交易”“線下交易”，到推进交易全流程电子化;从单一部门的监督到综合监督体系的建立，都是从实践探索过程中及时总结经验、发现规律，并使之上升为党和国家指导公共资源交易改革的方针、政策。党的十八大后，国家将贵州等5个省（区）确定为整合试点，探索创新整合模式，为深入推进平台整合工作提供可复制、可推广的经验。党的十九大后，公共资源交易改革进入全面深化阶段，为做好改革的顶层设计，中央深改委审议通过了《关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》，明确了深化平台整合共享的原则、目标和任务，成为未来一段时间内公共资源交易改革的根本遵循。

（三）要强化公共资源交易平台公共服务的职能定位，不断提升公共资源交易服务质量

关于公共资源交易平台的职能定位问题，在改革实践中也走过许多弯路，一些地方赋予平台行使更多的管理和监督职能，有的平台还取代招标代理机构从事招标活动，致使问题频发，也背离了公共资源交易改革的初衷。公共资源交易平台一头连接市场，另一头连接政府，不是政府职能部门，所以不应该具有管理职能，应定位于服务机构，使其具备鲜明的公共服务属性。要严格按照《公共资源交易平台服务标准（试行）》的要求，不断健全咨询、场地、信息、见证、专家抽取、档案等服务，优化服务流程，简化办事程序，不断提高平台服务质量和效率。

（四）要紧紧抓住创新交易监管体制这个关键，正确处理综合监管与行业监督之间的关系

针对目前存在的监督职责不清、多头监管和监管缺失并存等问题，需要创新交易监督管理体制，建立由行政部门、社会公众和新闻媒体等组成的监督体系，其中重点是要处理好综合监管与行业监督之间的关系。行业监督是指行政主管部门依据法律授权行使公共资源交易监管职能，查处违法违规行为。综合监管指对进入公共资源交易平台的交易活动实施全面监管，从而解决某些环节缺位、交易规则不一等问题。正确处理两者之间的关系，要明确其职责权限和责任，坚持分工与合作相结合，相互配合，共同构筑横向到边、纵向到底的监管网络。

参考文献：

[1]高中伟，张学龙.公共资源交易监督管理的探索与实践[M].四川大学出版社，2015.

[2]王丛虎.借“互联网+”全面提升交易平台整合成效[N].中国政府采购报，2017-01-13.

[3]李亢.深化公共资源交易体制改革的政策构想[J].中国法律评论，2017（02）.

[4]王丛虎.公共资源交易管理[M].经济科学出版社，2018.

（作者单位：辽宁省公共资源交易中心）