应急创新生态系统构建及治理机制研究
——以新冠肺炎疫情为例

焦鹏举，胡登峰

(安徽财经大学 工商管理学院，安徽 蚌埠 233030)

新冠疫情发生之后，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议中强调，针对疫情暴露出来的短板和不足，需要完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。改革开放以来中国经济建设取得辉煌成就，GDP从1978年的3679亿元增长到2018的90万亿元，国家经济发展也已进入到关键阶段，与此相对应的医疗卫生领域也取得了长足的进步，1978年中国卫生总费用为110亿元，2018年达到了5.9万亿元(1)数据来源：《中国统计年鉴》。但这次的新冠疫情蔓延暴露出国家在公共卫生卫生与污染防治领域仍然存在不足，疫情暴露出的人员、技术以及物资问题都反映了中国公共卫生应急管理体系需要完善。基于此，本文从创新系统视角出发，借鉴组织生态学理论，结合公共卫生应急体系关联方的行为进行相关分析，然后整合创新资源，构建应急创新生态系统，并基于多中心治理理论探讨系统的治理机制，以期促进中国公共卫生应急管理系统的健康发展。

一、文献综述

国内学者从多个角度对中国公共卫生应急领域治理进行了研究。严晓等人提出应对公共卫生危机需要形成高度组织化的突发公共卫生危机治理体系，集合政府部门、非政府组织、私营部门、公民个人和家庭及国际组织等全主体力量参与[1]。邓悦对多中心治理的公共卫生服务供给模式进行了研究，并构建了公共卫生服务的多中心供给机制[2]。李燕凌等人对动物疫情卫生事件应急管理链进行了研究，并探讨了其关键链节点的基本条件、链结构及对链节点的重要程度，认为公共卫生治理必须加快建成由政府牵头、企业为主、消费者协同、媒体畅通的社会化治理主体体系[3]。许才明从基层政府的视角提出要构建现代公共卫生治理体系，关键在于推进县-乡-村外部治理体制改革，进一步做好物质和技术保障，培育以治理和健康为目标的良好氛围[4]。邹永广等人应用社会网络分析方法对突发旅游公共卫生事故进行了研究，认为应急处置应该由政府、企业、公众多元共治，共同构建善后处理机制和紧急救援机制[5]。

应急管理系统近些年来也得到了相关学者的关注和研究。陈秀权等人对应急管理系统中的激励文化建设进行了研究并提出了相关建设建议[6]。姜宁从风险耦合的视角分析了交通安全应急管理系统的总体框架，并对其运行机制的构建与完善提出了若干建议[7]。刘晓云从智慧城市视角出发对智慧应急管理系统的含义、特征及其关键技术和应用案例进行探讨，并提出了智慧应急管理系统发展的制约因素及相关政策建议[8]。李琦认为中国应急管理系统构建过于聚焦政府主体地位，应通过加强对自组织的重视增进多元主体的社会参与[9]。周林生分析了中国应急产业科技管理的现状与问题，进一步明确了完善政府应急管理系统的必要性[10]。

“创新生态系统”概念由美国总统科技顾问委员会(PCAST)于2004年12月正式提出[11]。国内外学者有关创新生态系统演化机理和内部机制方面的研究较多。国内学者陈劲等人以整合式创新和国家创新系统理论为基础，对新兴国家创新生态系统的内容和演化机制进行了探讨[12]；Ander等通过对国家产业的调查分析，界定了产业创新生态系统的内涵，对其形成过程和构成要素进行了探讨[13]。在演化阶段方面，国外学者Hwang et al.认为创新生态系统演化主要有种子、培育、滋养3个阶段，并提出在恰当的时间对正确对待每一个创新要素是促使系统不断进化的关键所在[14]；在国内方面，孙冰等利用多层分析框架(multi-level perspectives)对创新生态系统演化阶段进行了研究，通过构建演化模型将演化阶段分为技术保护、市场选择、竞争扩散三个时期[15]。雷雨嫣等认为产业创新生态系统的演化过程经历三个阶段：技术驱动、网络催化、技术与产业耦合[16]。曹如中等认为区域创意产业创新生态系统的形成将经历企业、群落、产业、集群和生态系统五个不同的演化阶段[17]。

综合上述文献可以看出，学者对公共卫生应急管理和创新生态系统展开了多角度、深层次的研究，且取得了一定的成果，但很少有学者将两者结合起来，构建应急创新生态系统并开展相关研究。因国内外文献中暂未发现有学者对应急创新生态系统进行明确定义和构建，故结合公共卫生体系特点进行创新生态系统构建和治理机制的研究进行深入探讨。应急创新生态系统模型的提出将在一定程度上推动了创新生态系统理论朝着更加多元化、细致化以及专业化发展，丰富了创新生态系统相关理论内涵；此外文中应急创新生态系统治理机制的构建，对于中国处理重大公共卫生突发事件具有一定的指导意义，对于其他应急事态的预防和解决提供了参考。

二、应急创新生态系统及特征

1.系统内涵

创新生态系统是从生态学的角度对创新系统的又一次补充，或者说是生态系统朝着创新方向的一次演化，其本质上仍是一种创新系统[18]。系统内的创新主体在内外部环境中相互作用、价值共创，共同推动系统演化发展。应急创新生态系统是在特定的时间和社会空间内，相近的医疗卫生产业组织及其关联方以政府政策和公众需求为导向，以增强应急救灾能力、保障人民群众生命安全为目的，通过快速有效整合和利用现有应急资源，包括卫生医疗资源、防护资源和其他产业跨边界资源，实现组织、经济和环境等子系统良性共生的动态平衡系统。应急创新生态系统是应急管理系统的创新性、延伸性进化，其决定了对突发事件的协调能力、处置能力和应急能力。

2.应急创新生态系统主体分析及模型构建

与其他创新生态系统组成类似，应急创新生态系统是由生物成分的创新群落以及非生物成分的创新环境构成。其中，创新群落是由能够进行创新活动的创新种群组成，这些创新种群中又包含着不同类型的创新组织[19]。在所有创新组织的共同作用下，创新种群之间相互作用从而保证创新生态系统良性运转。

(1)应急创新生态系统的创新主体。应急创新生态系统的创新主体是创新活动的直接参与者，主要包括政府、医疗卫生企业、医院、高校/科研机构、公众和社会组织六大创新主体，如图1所示。

图1 应急创新生态系统创新主体关系

1)政府——制度创新主体。政府是应急创新生态系统的制度创新主体，主要为系统其他创新主体提供政策引导，为整个公共卫生应急体系特别是防疫体系构建发展提供政策保障。从武汉疫情能够看出中国公共卫生应急管理机制仍不健全，需要政府进一步发挥政策引导作用，把握好公共卫生应急发展大方向，利用宏观调控、财政拨款及政策引导等多种手段，为应急创新生态系统提供良好的政策支持和资金保障。

2)医疗卫生企业——技术创新主体。医疗卫生企业是应急创新生态系统的技术创新主体，主要通过对自身技术的不断投资和对医疗卫生领域的技术开发，不断实现技术领先。医疗卫生企业需要在国家政策的指导下，保持对技术追求的热情，增加企业开支中用于技术研发的比例，兼顾市场和公众需求，有效整合生产、库存和供应，实现产-存-销全过程的价值共创。

3)高校/科研机构——知识创新主体。高校/科研机构可以为应急创新生态系统提供专业知识、创新人才和前沿技术，是应急创新生态系统的知识创新主体。高校作为人才培养高地，主要致力于人才培养、技术普及和人才输送，是系统知识创新来源；而企业化改制后的科研机构致力于难题攻克、产品研发以及成果转化，是系统进行创新活动的技术保障。

4)医院——服务创新主体。医院作为公共卫生体系的核心成分，是应急创新生态系统的服务创新主体。应急创新生态系统的状态是否良好，关键在于医院发挥作用有多强大。医院基础设施的完备程度、医护人员的数目及能力大小是体现应急创新生态系统是否稳定、成熟的直接体现。医院整体水平的提升有利于应急创新生态系统的良好发展，促进系统功能不断优化，提高整个创新生态系统在面临重大公共卫生危机时的应急能力、解决能力。

5)公众——需求创新主体。公众的公共卫生及防疫意识和健康需求能够及时反映市场变化，促使科研机构及医院关注并利用公众的反馈信息推动药品研发和传染病防治技术创新，刺激医疗卫生企业开发新药品、生产新物资以填补市场空白，创造更多的社会效益。

6)社会组织——组织创新主体。社会组织是应急创新生态系统的组织创新主体，能够为系统其他创新个体进行创新活动提供链接纽带，解决应急体系不健全的问题，主要包括志愿者协会、咨询服务机构、信息服务平台、物理设施平台等。社会组织相比于其他创新主体，其力量分布较为分散，难以统一进行管理，但其优点在于分布范围广、服务种类多样、创新活动灵活等，对于其他主体的创新活动有着显著的润滑、助力作用。

(2)应急创新生态系统功能分析。创新生态系统的最终目的在于通过创新途径实现价值共创，从这个视角出发，并参照杨立峰等人的创新系统功能构成框架[20]，作者认为应急创新生态系统的核心功能是创造价值，并根据上述学者观点从功能层、活动层和政策层三个层面对应急创新生态系统进行功能分析。

1)功能层。应急创新生态系统的本质是价值创造，其内容包含多个方面。其中科学价值创造体现在应急管理知识、疾病防治知识等科学知识的创造；技术价值创造体现在对新技术的创造及应用上，包括医疗技术、生产设备、管理流程等方面的创新及应用；经济价值体现为通过使用新产品、新技术和新工艺带来的经济价值的增加；而社会价值和文化价值体现在社会效益和社会意识形态的价值创造和传播。

2)活动层。应急创新生态系统内部的政府、企业、高校等创新体可以通过各自一系列的行为措施来推动价值创造的实现。例如企业可以通过技术开发行为来促进技术价值的实现；高校/科研机构可以通过知识探索、知识传播和科学实验等途径来实现科学价值创造；社会组织可以通过管理流程优化、组织结构创新来实现社会价值和文化价值创造。

3)政策层。政策层是通过政策制定行为来对应急创新生态系统的价值创造过程产生刺激作用，其中不仅包括政府的政策制定行为，还可能包含其余创新体的政策制定。例如政府可以通过制定某些应急管理条例、发布应急体系建设规划等来把控应急管理系统价值创造的大局和方向；企业、医院等其余创新体可以在政府的宏观调控下具体制定各自领域的政策方针。

(3)应急创新生态系统的结构。在上述分析的基础上构建应急创新生态系统，具体如图2所示。在图2中，矩形内表示内部创新环境，矩形外表示外部创新环境，其中内部创新环境决定了系统的良好运转。一个成功的创新生态系统不仅有核心创新种群(知识-服务创新种群)，还要有其他创新种群的参与，创新主体之间相互联系、价值共创，创新主体的协调合作程度将决定系统能否良性运转。

在知识-服务创新种群中，医院作为核心创新主体，与高校/科研机构在人才、技术和资金等资源上产生了紧密的联系与能量运输。医院为高校/科研机构提供资金支持，而高校/科研机构在技术及人力方面具备优势，可以为医院的知识技术升级、人才输入提供支持。制度-技术创新种群是由政府、企业组成，政府通过制度约束、政策引导、宏观调控等方式把控大局和方向，通过国家财政补贴帮助医院硬件设备更新升级。医疗卫生企业包括医药企业及其他可在疫情期间转型生产医疗用品的企业，其通过将相关知识、技术进行创新性转化，能够在短时间内迅速恢复生产，保障物资供应，产生巨大的经济效益和社会效益。需求-组织创新种群在整个创新系统中起着辅助与协调作用。公众作为系统的直接受益者，能够第一时间发现系统的创新不足之处，驱动政府进行制度创新，刺激企业、医院、科研机构在产品、技术、模式上进行创新。社会组织提供信息咨询服务、信息传递共享服务，是其他创新主体的重要链结纽带，其他创新主体的信息获取与交互活动刺激着社会组织不断进行着组织创新。

图2 应急创新生态系统结构

三、应急创新生态系统治理机制构建

中国应急管理体系目前仍然存在诸多不足，例如可供应急治疗的医院数量、设备数目不足，医护人员数量、素质满足不了病患需求，重大疫情预警系统落后，应急产业供应链一体化程度低等，面对这些问题中国目前以政府管控为主，但是公共卫生应急是需要动用全国力量、依托社会力量、多方配合才能够处理的问题，因此应急管理的主体还需要从政府管理转变为多元共治，构建应急创新生态系统，改进应急能力，推动国家应急生态系统的完善与发展。

多中心治理理论是多中心和治理理论两者的结合，主张在公共事务管理过程中由政府、企业、社会组织等组成的复合主体构建网络型的治理结构，通过“合作-竞争-合作”的方式实现公众利益最大化[21]。应急创新生态系统多中心治理结构模型如图3所示，模型的六个面分别由政府、医疗卫生企业、高校/科研机构、公众、医院和社会组织六个多中心主体构成，各中心主体在立体结构边界范围内享有治理权利，通过互动、合作和博弈协调系统内部关系，实现应急创新生态系统的良性运转。

图3 应急创新生态系统多中心治理结构模型

1.政府——政策主导机制

通过制度设计、政策颁布把控应急创新生态系统发展方向。一是要扩大对公共卫生应急领域的投资，提高公共卫生事业、应急产业的供给质量。对各个城市医疗防疫系统进行补全，加大对高质量医疗设备的资金拨款，扩大医护人员编制，全方位提升医院的硬件设备及软件实力。二是要加强医疗卫生行业的监管力度，不断刺激医疗卫生企业提高在突发事件中的生产供应能力，鼓励企业提高突发事件跨界生产运输能力。三是刺激高校/科研机构知识创新，特别重视防疫人才的培养与技术创新，解决在面临重大公共卫生事件威胁时的人才紧缺问题。

2.医疗卫生企业——应急物资保障机制

应急创新生态系统的良好运转需要各个创新主体的支持，医疗卫生企业在系统中扮演着物资保障的角色。在今后医疗卫生企业的发展中，应当尽快完善应急供应链体系，把突发公共卫生事件作为常备事态来应对，不断完善应急物资的生产、储备、维护、运输、发放等环节，提高环节间的协调性和韧性。对于应急关联企业，要努力提高创新生产能力，建立企业间应急生产系统，实现独立跨界生产、联合跨界生产等多种应急生产形态。

3.高校/科研机构——医疗技术创新机制

疫情防治的有效性离不开医疗技术的先进性，医疗技术创新主要依靠一些高校以及科研机构。高校要重视公共卫生学院的设置与发展，主动与企业、医院联合培养人才，加快公共卫生人才转化。此外，还要重视国内公共卫生领域顶尖科研机构发展，例如加强国内P4实验室的建设，为这些科研机构提供公共卫生专业顶尖人才，加快科研创新成果转化与应用，在应对紧急事态时发挥重大作用。

4.医院——疫情防治应急机制

要建立以医院为中心的疫情防治应急机制，一是要加强与高校/科研结构的合作，重视培养防疫专业人才，提高疫情救治能力，提高传染病预防与检测的警惕性、传染病救治的及时性与有效性。二是要加强与医疗企业之间的联系，保证在突发公共卫生事件中企业对医院的物资供应，建立医院对医疗企业的需求反馈体系。三是要与社会组织合作保证信息的透明及时，以便能够最大限度的获得社会力量的支持。

5.公众——需求反馈机制

需求反馈机制是公众依托国家机构或者社会组织的信息反馈平台完成的一个疫情预防救治需求信息反馈及利用的过程。伴随应急创新生态系统的动态演化，公众不断产生新的公共卫生应急防治需求，通过信息反馈平台传送给其他多中心主体，促使政府、医院和医疗卫生企业关注并有选择地利用反馈信息完善相关公共卫生防治体系，提高医疗救治水平，推动公共卫生专业领域技术创新，开发新产品、提供新服务以填补市场空白，创造更多的社会公共效益和经济效益。

6.社会组织——协同机制

系统各创新组织间的信息交流共享是保持创新生态系统良好演化的关键，因而社会组织要牵头建立信息交流平台，促进公共卫生信息的获取，推动信息共享，保持信息的及时性、透明性、公开性，特别是要运用大数据技术进行服务创新，实现高效、全方位服务。社会组织内的组织协会应当完善组织管理体制，实现从上到下多层次服务体系，保证公共服务的普遍性和标准化。此外，还要通过加强公众公共安全意识、防疫意识和社会风气等文化环境的建设来增强多中心治理结构模型关系的稳定性。

四、结 语

突发公共卫生事件具有突发性、复杂性、难以预测性特征，其带来的危害性大、影响范围广、短期内治理难度大，因此构建完善的应急创新生态系统、利用多个创新体力量进行应急处置十分必要。应急创新生态系统的构建应掘弃以政府为绝对主体地位的传统应急管理系统运作理念，转向由政府牵头、以医院为中心，多方创新体共建共享的先进模式，政府在应急创新生态系统的构建过程中仍然要发挥宏观调控作用，把握好大局面、大方向，利用好多个创新体的各自优势，保证创新体各方发挥出价值共创作用，共同推动应急创新生态系统的建设和发展，提高中国重大公共卫生事件应急能力，建立健全公共卫生防护体系。本文基于创新生态的视角，综合应急系统理论和多中心治理理论构建应急创新生态系统模型并提出相关治理机制，对中国应急管理系统建设以及创新生态系统理论发展具有一定的借鉴意义。在后续研究中，可以将应急创新生态系统作为研究对象，并进行突发事件数据的收集，通过实证分析进一步对系统演化进行深入探讨，以此完善应急创新生态系统模型及相关理论。