论新近大型自由贸易协定规制合作的不同路径及中国选择

胡枚玲

(1.上海财经大学，上海 200433；2.淮阴师范学院，江苏 淮安 223001)

“相互依存的世界，政府需要规制合作。”(1)OECD, Regulatory Cooperation for an Interdependent World, OECD Publishing, 1994. p. 15, https://www.oecd-ilibrary.org/governance/regulatory-co-operation-for-an-interdependent-world_9789264062436-en.规制合作(Regulatory Cooperation)是指“为任何协议或组织安排，正式的或非正式的，国家之间(双边、区域和多边层面)在规制的设计、监督、执行、或事后管理等方面进行合作安排，以促进国际规制的收敛性和一致性。”(2)OECD, International Regulatory Cooperation: Addressing Global Challenges, OECD Publishing, 2013. p. 153, http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/international-regulatory-co-operation-9789264200463-en.htm.2008年爆发的金融危机让国际社会认识到，一国的国内规制失误会传导至其他国家并引发全球风险，因此需要加强国际规制合作，以提高国内规制的有效性和透明度。而传统规制合作机制不能满足当前需要，难以推动国内政策制定程序的变革。(3)Dunoff Jeffrey L., “Mapping a Hidden World of International Regulatory Cooperation”, Law and Contemporary Problems, Vol.78, No.4, 2015, p.269.2012年美国通过立法明确提出推进国际规制合作。(4)“Presidential Documents: Executive Order 13609 of May 1, 2012, Promoting International Regulatory Cooperation”, Federal Register, Vol. 77, No. 87, 2012, The White House, https://www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/inforeg/inforeg/eo_13609/eo13609_05012012.pdf.随后在《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)和《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(TTIP)谈判中引入独立的“规制一致性”或“规制合作”议题，提出推进国内的良好规制。自此，规制合作进入自由贸易协定的视野，并成为其重要内容。

在发达国家推动下，《跨太平洋伙伴关系协定》/《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(以下简称TPP/CPTPP)、《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(以下简称TTIP)、《日本—欧盟经济伙伴关系协定》(以下简称JEEPA)、《美墨加协定》(以下简称USMCA)等大型自由贸易协定近年来先后达成或取得进展(5)美国退出TPP后，其他11国达成CPTPP并于2018年12月30日生效，CPTPP暂停了TPP协定的22项条款，但全文保留了美国倡导纳入的“规制一致性”议题的内容，因此，本文在分析时采用TPP/CPTPP；TTIP反映了美国与欧盟在规制合作上的谈判阶段性成果，没有生效，本文采用2016年7月14日公布的欧盟建议版；JEEPA于2018年7月17日签署，2019年2月1日生效；USMCA于2020年7月1日正式生效。。这些代表性的新近大型自由贸易协定先后引入了致力于国内“良好规制实践”的规制合作规则。“良好规制实践”注重国内规制的协调与一致、规制影响分析的实施、透明度和利益相关者的参与，正成为一种新的全球规制合作范式。在此背景下，需要对新近大型自由贸易协定引入规制合作的动因、规制合作的范式及其实现路径进行全面分析，为中国未来签署自由贸易协定是否引入规制合作以及如何设计规制合作方案提出建议。

一、新近大型自由贸易协定引入规制合作的动因

新近大型自由贸易协定引入规制合作存在内在动因、外部动因以及直接动因等多方面因素。内在动因是内在的驱动力，主要在于规制合作可以提高国家的经济效益以及社会福利；外部动因在于世界贸易组织(以下简称WTO)的规制监管规则存在局限又遭遇发展困境；直接动因是欧美发达国家制度输出的政治战略因素。

1.1 内在动因：规制合作的经济效益与社会福利

各国采取不同规制会导致产品或服务的成本上升，经济效益降低。美国贸易协会曾称，美欧不同的标准或测试要求使得生产同样性能的汽车会需要100个不同的零部件，增加4200万美元的研发成本，33项重复系统测试，133个额外的劳动力。(6)Shayerah Ilias Akhtar and Vivian C. Jones, “Proposed Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP): In Brief”, Congressional Research Service, June 11, 2014, p.8, https://fas.org/sgp/crs/row/R43158.pdf.减少不必要的规制差异和障碍，进行规制合作可以降低成本，促进经济增长。据经济合作与发展组织(OECD)数据，每降低10%的规制障碍就会带来2.5%的货物和服务贸易出口；如果规制合作提高到世界最高水平，加拿大和美国的服务贸易出口可以分别增长44%和20%；如果加拿大的规制体系与美国的规制体系同步改革，加拿大每年的投资总额可以提高4亿美元；加拿大和美国之间的规制合作将使加拿大的人均收入提高2%；欧盟如果没有共同市场，生产总值和就业率将分别下降1.8%和1.5%。(7)OECD, International Regulation Cooperation: Addressing Global Challenge, OECD Publishing, 2013, pp.77-79.如果日本的非关税措施最大限度的降低，欧盟对日本的出口将增加近50%或290亿欧元。(8)Copenhagen Economics, “Assessment of Barriers to Trade and Investment between the EU and Japan”, November 2009, p.8.综合来看，规制合作可以带来显著的经济效益，比如贸易额增加、对外直接投资提高、产品竞争力提高、居民收入增加和就业率提高等。(9)同⑤, pp.77-79, 84.

规制合作还可以提高规制能力和水平，给民众带来福利。各国政府规制机构面临着共同问题，规制合作可以节约规制机构调查的成本和时间，使其学习更好的规制经验从而选择最佳的规制方式。规制合作还可以提高规制的透明度，比如通过简化和协调行政程序获得可衡量的具体收益；也可以使规制机构更好地了解多个政策目标之间复杂的相互作用，促进规制决策的科学性。

1.2 外部动因：WTO对国内规制监管的局限性与发展困境

WTO对国内规制的监管存在明显的局限性。一是WTO国内规制监管规则约束的范围有限。《技术性贸易壁垒协定》(简称TBT协定)和《实施卫生与植物卫生措施协定》(简称SPS协定)虽有比较完整的国内规制监管要求，但只能适用于特定领域，而大量其他领域的国内规制措施没有纳入WTO纪律约束之中。二是WTO主要是对规制效果进行约束。《技术性贸易壁垒协定》《卫生与植物卫生措施协定》的一系列纪律要求重在关注规制措施的效果，比如《技术性贸易壁垒协定》要求在制定、采用和实施技术法规的目的和效果上不得对贸易造成不必要的障碍。然而，规制合作的最佳阶段是在规制制定前或制定过程中，一旦政策已经制定好且已经形成了规制框架之后再进行协调可能被证明是不可能的。(10)Reeve T. Bull ed., “New Approaches to International Regulatory Cooperation: The Challenge of TTIP, TPP, and Mega-Regional Trade Agreements”, Law and Contemporary Problems, Vol.78, No.4, 2015, p.20.在侵害发生后只能借助于WTO争端解决程序去“善后”解决，(11)张军旗著：《WTO监督机制的法律与实践》，人民法院出版社，2002年版，第94页。而“善后”需要付出很大的成本也不一定能达到效果。有不少学者认为，WTO的“必要性”裁决具有亲自由贸易的倾向，(12)安佰生：“国内规制主权与自由贸易的冲突及解决方案——技术性贸易壁垒的本质及规则发展趋势初探”，《国际经济法学刊》，2015年第3期，第158页。危害了成员的规制主权。(13)See Tim Buthe, “The Globalization of Health and Safety Standards: Delegation of Regulatory Authority in the SPS Agreement of the 1994 Agreement Establishing the World Trade Organization”, Law and Contemporary Problems, Vol. 71, No.1, 2008, pp. 219-256; Michael Ming Du, “Domestic Regulatory Autonomy under the TBT Agreement: From Non-discrimination to Harmonization”, Chinese Journal of International Law, Vol. 6, No.2, 2007, pp. 269-306.2012年WTO秘书处也明确承认“必要性”的内在局限，WTO 给出的建议是规制合作。(14)See WTO, World Trade Report 2012, Trade and Public Policy, p.213, https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/anrep_e/world_trade_report12_e.pdf.

WTO对国内规制监管的局限无法适应经济的全球发展，而要对WTO规则进行改革或引入新议题需遵循协商一致规则，但目前新议题的纳入以及规则改革谈判步履维艰，形成一致意见的可能性微乎其微。同时，全球经济力量的改变使得欧美的政治经济影响力下降，欧美已很难再有效控制WTO。(15)Jeffery J. Schott, “America, Europe, and the New Trade Order”, Business and Politics, Vol.11, No.3, 2009, pp.12-13.美国也不愿继续提供以及维护WTO这一国际公共产品，甚至阻扰WTO上诉机构成员的遴选，使得WTO争端解决机制的运作几近瘫痪。可见，WTO多边贸易体制的运行正面临前所未有的危机。灵活的区域自由贸易协定就获得了国际社会的更多青睐。

1.3 直接动因：欧美发达国家制度输出的政治战略

TPP规制合作最大的驱动力来自于美国制度输出的政治战略定位。美国“重返亚太”战略的重要举措就是加入TPP的谈判。美国前总统奥巴马曾提到，“美国应当书写规则。美国应当定调。其他国家应当按照美国和我们的伙伴设定的规则行事，而不是其他道路。”(16)President Obama, “The TPP Would Let America, Not China, Lead the Way on Global Trade”, The Washington Post, May 2, 2016.“有了TPP，中国就不会(在亚太地区)制定规则，而我们会。”(17)马修·P. 古德曼、李笑然：“TPP事关全球规则主导权”，《国际经济评论》，2016年第6期，第159-161页。美国于2012年颁布的13609号行政命令要求促进国际规制合作，TPP以及TTIP的谈判就是推动国际规制合作的平台。

TTIP谈判将规制合作纳入并作为四大内容之一，欧美皆有实现引领全球贸易规则的内在动机。TTIP被称为“经济北约”，如果TTIP成功地促进了欧盟与美国的高度融合，规制合作措施可以通过各种机制成为事实上的全球标准，使欧洲和美国能持续在经济中获得引领和主导地位。

美国在特朗普政府期间，虽然退出了TPP，中止了TTIP的谈判，但美国、日本和欧盟等发达经济体并没有停止自由贸易协定的步伐。日本欧盟双方于2018年7月17日正式签署的《日本—欧盟经济伙伴关系协定》(JEEPA)基本沿袭了TTIP的框架，吸纳了TTIP中关于规制合作的议题和内容，其在具体规则的设置上具有一定的特色和创新，正在发挥典型的制度示范效应。美国启动了《北美自由贸易协定》(NAFTA)的重新谈判，达成的《美墨加协定》(USMCA)引入了规制合作的议题，致力于“良好规制实践”，与TPP相比，更好的输出了美国的国内法律制度，成为更强势更契合美国法律制度要求的协定，其已具备了特朗普政府自由贸易协定的模板化标准。(18)陈靓、武雅斌：“全球价值链下服务贸易规则的新发展——美墨加协定 (USMCA) 的视角”，《国际贸易》，2019年第2期，第88页。

新近大型自由贸易协定规制合作的启动以及规则的设定都有明显欧美主导的痕迹，以欧美国内规制规则为主导的全球规制合作已经具备较强的辐射效应。欧美等发达国家意图继续引领在全球规则的制定权，并进一步深入扩大到国内法律制度的改变。

二、新近大型自由贸易协定规制合作的新范式

新近大型自由贸易协定引入的规制合作，其制度设计致力于解决国家重点关注的“规制主权”“规制灵活性”“法律障碍”等问题(19)OECD, International Regulation Cooperation: Addressing Global Challenge, OECD Publishing, 2013, p.88. http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/international-regulatory-co-operation-9789264200463-en.htm.，注重尊重成员方的规制主权、赋予成员方规制的灵活性、肯定成员方的规制原则和程序等。与WTO为代表的传统多边贸易协定对国内规制的要求相比，新近大型自由贸易协定在规制合作的目标、核心规则以及规制合作治理等方面呈现了不同的范式。

2.1 规制合作多元目标的平衡

从规制合作的实践以及本质需求来看，新近大型自由贸易协定规制合作的目标不应是单一维度的，而应该是多元、分层次组成的有机体系。新近大型自由贸易协定明确了规制合作在于促进国际贸易和投资，提高国内规制质量与水平，以及保障国内公共政策目标实现的多元目标。然而，这些目标不会自动平衡，甚至有可能会发生冲突。促进国际贸易和投资的措施有可能阻碍国内公共政策目标的实现，提升国内规制质量的措施不一定促进国际贸易和投资。因此，新近大型自由贸易协定规制合作的规则设计致力于这些目标的平衡，主要表现在：

首先，对目标进行统筹设计。当国内公共政策目标与促进国际贸易投资有冲突时，明确重要的国内公共政策目标优先。TTIP文本在序言中确立了成员方为实现重要合法公共政策目标而确定的立法和规制的优先性，如公共健康、安全、环境、保护可用尽的自然资源、金融体系的完整与稳定以及公共道德。JEEPA明确规定规制合作的任何规则不影响缔约方在重点领域促进公共政策目标的实现或追求任何保护水平的权利，任何规定均不得解释为阻止某一缔约方在其认为适当的保护水平上实现其公共政策目标。规制合作不是下降水平的协同。(20)Reeve T. Bull ed., “New Approaches to International Regulatory Cooperation: The Challenge of TTIP, TPP, and Mega-Regional Trade Agreements”, Law and Contemporary Problems, Vol.78, No.4, 2015, p.7.

其次，在规制过程中考虑目标的平衡。如果规制政策已经制定出来，再来判断其是否合理，这将是一个困难且充满政治风险的过程。(21)K. William Watson and Sallie James, “Regulatory Protectionism: A Hidden Threat to Free Trade”, Cato Institute Policy Analysis, Vol.723, No.4, 2013, pp.1-2.在规制制定过程中可以同时考虑多个目标，从而最大限度的实现多元目标的平衡。新近大型自由贸易协定的具体做法是：一是要求规制制定之前应当参考其他国家类似的规制。参考其他国家类似的规制不仅可以实现规制的一致性，节省规制的成本，也可以减少贸易壁垒，促进国际贸易和投资。二是要求规制制定过程中考虑对国际贸易的影响，将对国际贸易的影响作为规制影响分析考虑的一个因素。三是要求利益相关者以及公众有机会参与规制的制定过程，不仅包括国内利益相关者，也包括国外利益相关者，从而提升透明度，保证规制的质量与水平。

2.2 “良好规制实践”的实施

“良好规制实践”主要来源于欧美国内行政程序法的核心要素，包括透明度、利益相关者的参与、内部规制协调与一致、规制影响分析等。

(1)全方位的透明度要求

透明度分为国内透明和国际透明，(22)张军旗著：《WTO监督机制的法律与实践》，人民法院出版社，2002年版，第83页。国际透明是规制措施对国际社会的透明义务，国内透明是规制措施对国内社会的透明义务。WTO协定主要是国际透明义务，也意识到了国内透明对国际贸易的重要性(23)See “Trade Policy Review Mechanism”, WTO, para. B, https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/29-tprm_e.htm, 访问时间：2020年4月5日。，但没有纳入纪律约束。新近大型自由贸易协定不仅对国际透明有更高的要求，而且全方位地约束了国内透明。

首先，关于规制前期信息，TPP/CPTPP鼓励对合理预期12个月内要公布的涵盖规制措施提供年度公开报告；TTIP要求至少每年向公众提供一次拟设立的规制计划清单，要求对于计划中的重大规制行为应尽早向公众提供相关信息：包括利益相关者参与以及对贸易、投资和中小企业可能产生的重大影响等；JEEPA要求应至少每年一次将其计划中的重大规制措施清单予以公开，并简要说明其范围和目标或每年向规制合作委员会提交清单以及简要说明；USMCA不仅要求每年公布预计12个月内会通过的规制清单，还要求应附清单说明，并尽可能公布后续时间表。

其次，关于规制制定中的信息公开以及程序透明，TTIP要求及时发布规制草案或咨询文件，充分公开法案细节，公开其收到的任何意见(保密、私密或不适当的除外)，在公布拟议或最终的规制法案时，还应尽量公开协商过程信息；JEEPA要求在制定重大规制措施时，每一缔约方的规制机构应在适当的情况下公布规制措施草案或咨询文件，提供有关拟规制措施的详细信息，以便公众能够评估利益是否以及如何受到重大影响；USMCA要求应在网上公布规制机构用于制定、评估或审查规制过程和机制的说明，应确定适用的指导方针、规则或程序，包括公众提供意见的机会。对于规制影响分析的公开，TTIP、JEEPA、USMCA要求及时公布规制影响分析的结果，USMCA还要求公布规制影响分析的详尽过程信息。

最后，关于确定规制措施之后的信息公开：TPP/CPTPP要求在适当的情况下可网上公开，应保证公众可以获取相关规制措施的渠道；TTIP要求公布最终规制时应努力公开解释其磋商过程与结果；USMCA要求最终公布规制影响评估或其他文件，内容包括规制实施日期、目标以及作用原理、调整的理由、意见的回复以及关键证据等，还要求确保所有有效的规制均在指定的单一网站上公开。

(2)强调利益相关者参与和公众参与

有学者指出，保证利益相关者参与是国际规制合作的重要因素。(24)Shigehiro Tanaka, “Perspectives on Future International Regulatory Cooperation: Some Lessons from Japan’s Experience”, Workshop on Trade and International Regulatory Cooperation, OECD, 2014, http://www. oecd. org/tad/ntm/Ses-sion% 20II% 20TANAKA. pdf.利益相关者的参与是新近大型自由贸易协定规制合作的重要内容。(25)有学者认为，利益相关者的参与属于透明度的一部分。参见全小莲著：《WTO透明度原则研究》，厦门大学出版社，2012年版，第3页。TPP/CPTPP要求缔约方建立合适的利益相关者参与机制，尽可能给跨国公司、其他缔约方的利益相关者提供合理的机会对拟规制措施进行评议。TTIP将利益相关者的参与扩展至公众或任何本国或外国的自然人或法人，要求在不歧视的基础上为他们提供合理的参与机制。JEEPA要求缔约方在制定重大规制措施时在非歧视的基础上为任何人提供合理的机会进行评议，建立专用的单一门户网站以提供信息和接收公众咨询与评议，应考虑收到的公众意见。USMCA则进一步明确了利益相关者评议以及公众参与的程序要求，要求缔约方的规制项目发布后，应能保证任何人有机会提交书面意见(允许以电子方式或书面形式提供意见)，一般应努力提供不少于4周的时间以便于利益相关者提交书面意见进行评议；若因性质或事实复杂可以适当延长，以便利益相关者有足够的时间了解其利益受到的影响并作出回应；如果拟规制措施将会对贸易产生重大影响，评议期限应自公布之日起不少于60日。

(3)创立国内规制协调机制

一国国内不同部门或不同地区规制措施的差异与不协调会造成国内市场壁垒。全球价值链下，一国内部的规制壁垒也会影响国际贸易和投资，但一国内部的规制协调完全属于一国国内自主的范畴，长期以来并没有纳入自由贸易协定的约束。TPP/CPTPP首次在自由贸易协定中将一国内部存在的规制不协调纳入约束的范畴。TPP/CPTPP具体规定：一是鼓励各缔约方建立和维持全国或中央规制协调机构。目前绝大多建立了规制影响分析制度的国家都设置了中央级或全国规制协调机构(26)比如韩国设立了总统直属机关——规制改革委员会；澳大利亚的生产力委员会下设专门的规制审查办公室；加拿大的枢密院办公室负责审查与政府的总体政策、宪法和法律相一致，财政委员会下设规制事务局专门负责审查规制方案。参见吴浩、李向东编：《国外规制影响分析制度》，中国法制出版社，2010年版。，基本都体现了权威性、专业性和客观性原则，其职权一般包括审查评估报告、提出建议和要求、公开监督意见等。二是在肯定缔约方国内规制机制存在差异的基础上提出了规制协调机制的指导性意见，不强制要求缔约方采纳。由于TTIP、JEEPA、USMCA的缔约方欧盟、美国、日本、加拿大和墨西哥都建立了各自的内部规制协调程序与机制，因此，TTIP、JEEPA、USMCA则要求保持缔约方的内部协调程序或机制。

(4)建立系统的规制影响分析机制

规制影响分析源于美国20世纪60年代基于规范过度规制而通过成本效益分析筛选出的“必要规制”。后来从“必要规制”工具转变为“更好规制”(better regulation)的工具。目前经济合作与发展组织所有国家以及部分发展中国家都建立了各自的规制影响分析制度。规制影响分析作为“良好规制实践”的核心工具被不少国家认可，可以提升政府规制的质量和效率，促进规制决策的公平和合理。(27)Colin Kirkpatrick and David Parker, Regulatory Impact Assessment-Toward Better Regulation? Edward Elgar, 2007, pp.5-30．

TPP/CPTPP首次在自由贸易协定中引入规制影响分析，可参考的具体方案：一是对规制措施进行必要性分析；二是运用成本效益分析对规制方案与替代方案进行比较审查，对规制结论提供依据；三是考虑科技、经济等其他信息；四是可考虑规制措施对中小企业的影响。TPP/CPTPP还确立了规制回溯审查机制，要求在合适的间隔时间对规制措施进行审查以确定修改或废除。

JEEPA要求缔约方建立或维持规制影响分析的程序和机制，对重大措施进行规制影响分析，规定的具体方案：一是考虑规制措施的必要性；二是对规制措施以及非规制的替代方案进行比较；三是对规制措施的潜在社会、经济和环境影响进行分析，包括对国际贸易和中小企业的影响进行分析；四是在适当的情况下需考虑规制措施如何与国际标准相关联。关于规制回溯审查，JEEPA要求缔约方应维持程序或机制对现行规制措施进行定期审查，在符合有关规则和程序的范围内，公开回溯审查的计划和结果，在不损害公共政策目标的前提下，为任何人提供机会进行评议，以改进现行规制措施。

TTIP要求缔约方按照各自法律程序进行规制影响分析，规定的具体方案：一是确保考虑规制措施的必要性分析；二是对规制措施与替代方案进行比较，对潜在的短期和长期社会、经济和环境影响以及成本效益进行分析，成本效益的分析可以定量也可以定性还可以两者兼之；三是应当考虑规制措施对中小企业的影响。同时，TTIP不仅要求缔约方定期进行回溯审查评估，还要求缔约方进行经验交流，就回溯审查计划信息予以分享。

USMCA鼓励缔约方在适当情况下采取成本效益分析进行规制影响分析，并明确了详尽的回溯审查机制，包括审查的启动、审查的内容、利益相关者要求审查的条件等，鼓励缔约方在现有范围内公布官方计划和回溯性审查的结果。

表1 新近大型自由贸易协定“良好规制实践”规则的简要对照

2.3 规制合作的实验主义治理

实验主义治理理论最早由哥伦比亚大学法学院教授查尔斯·萨贝尔(Charles F. Sabel)和阿姆斯特丹大学公共政策教授乔纳森·泽特林(Jonathan Zeitlin)提出。(28)Charles F. Sabel, Jonathan Zeitlin, Experimentalist Governance in the European Union: Towards a New Architecture, Oxford University Press, 2010.实验主义治理设定了开放式的目标，由各类主体(包括利益相关者)共同参与，在决策和实施过程中进行广泛审议，基于共同问题进行初步讨论达成广泛共识。新近大型自由贸易协定的规制合作采取的是灵活开放的实验主义治理模式，注重透明度和利益相关者的参与，交流各自先进的规制实践，推动效仿良好的规制，进而循序渐进达到良治善治。规制合作的实验主义治理的具体步骤为：

第一步，确立框架目标。新近大型自由贸易协定一般明确规定规制合作的目标主要是促进国内公共政策目标的实现、实施良好规制与促进国际贸易和投资。

第二步，参与者在框架目标下自行实践。虽然在具体制度的设计上新近大型自由贸易协定有所不同，但都肯定了缔约方按照其规制原则、程序或机制进行规制，不要求缔约方实现任何特定的规制结果。

第三步，参与者定期汇报，进行评议。新近大型自由贸易协定一般都要求缔约方定期举行会议，就规制信息、良好规制实践进行交流与对话，并赋予利益相关者参与的权利。比如TTIP要求规制合作机构定期举行会议，会议应当有利益相关者以及公民社会团体的参与，接受利益相关者的评论或建议并予以书面回复。JEEPA要求各缔约方规制当局就良好规制实践交换信息，规制合作委员可邀请有关人士参加，定期就规制活动进行信息交流；还要求规制机构在不损害实现公共政策目标的前提下为任何人提供评议的机会，以改进现行规制措施。USMCA要求考虑利益相关者关于规制措施改进的建议。

第四步，对框架目标进行定期修订。新近大型自由贸易协定不预设规制合作的结果，而是建立一种系统学习良好规制实践的机制，不断实践反馈修正，是不断循环上升的过程。比如TTIP要求双方应定期审查正在进行的规制合作，并就其即将采取的规制措施的任何发展情况定期相互通报；JEEPA要求规制合作委员会定期确定并认可规制合作的优先领域；USMCA要求委员会根据规则的实施与运行更新各成员国的规制实践与流程，根据意见或实践，可以更新、修订或深化合作，或考虑其他新的规制合作议题。

成功的实验主义治理依赖于广泛公开的共同参与制定的议程与框架，在这一框架下，通过“共同学习”机制，交流最佳实践，进行定期评审，依据评审结果进行自我修正，不断推进合作的发展。

三、新近大型自由贸易协定规制合作的不同路径

TPP/CPTPP、TTIP、JEEPA、USMCA等新近大型自由贸易协定的规制合作具有相同范式，但在实现规制合作的路径上存在不同。

3.1 规制合作的引导式路径

TPP/CPTPP设计的规制合作制度框架，主要在于鼓励引导缔约方实施“良好规制实践”，提供示范性模板，可称之为引导式路径。

一是“良好规制实践”规则的引导式设计。关于内部协调与审查过程机制，TPP/CPTPP要求缔约方“尽力确保”拥有内部协调与审查的程序和机制，引导缔约方建立或维持中央协调机构，提供了内部规制协调机制的指导性意见。关于规制影响分析，TPP/CPTPP “鼓励”缔约方按自己的法律和程序予以实施，并引导缔约方设置规制影响分析的实施方案。

二是规制合作保障的引导机制。TPP/CPTPP的规制合作排除了争端解决机制，设立了缔约方通报机制以引导规制合作规则的实施。缔约方需要定期向规制合作委员会通报规制合作的实施情况。规制合作委员对缔约方的通报内容进行审议，进而引导缔约方的实施。经过通报、审议、修正，循序渐进，从而持续推进缔约方的规制合作。

TPP/CPTPP引导式路径适用于：一是协定成员之间存在较大的规制差异，不仅成员之间的国内规制程序与机制存在差异，而且有不少成员没有建立国内规制协调程序，有的还没有建立规制影响分析制度；二是成员之间经济发展水平差异大、地域范围广、相互之间具有一定的经济依赖，且都对成员中的大国具有较强的经济依赖；三是协定成员中的大国具有提供国际公共产品的能力，由于协定成员少，大国也愿意提供国际公共产品。著名学者曼瑟尔·奥尔森指出，小集团因为成员较少，较之实现的集团总收益，其总成本更小。小集团的成员发现，一旦他为集体利益行动，获得的收益会超过其付出的成本。(29)[美]曼瑟尔奥尔森著，陈郁、郭宇峰、李崇新译：《集体行动的逻辑》，格致出版社等，2014年版，第24-26页。

引导式路径是一国国内规制作为公共产品的国际推广输出，通过软性压力引导输入方采纳，不具有强制适用性，输出方可获得制度优势。

3.2 规制合作的协调式路径

由于欧盟、美国、日本都已具备各自的规制原则、程序以及制度框架，TTIP以及JEEPA不再引导实施，而重在协调国家之间不同的规制程序和机制，可称之为协调式路径。

一是规制原则的协调。欧盟和美国有关规制原则的分歧表现为欧盟对预防性原则的偏好与美国对成本效益分析的偏重。(30)Michael Froman, “Remarks on the United States, the European Union, and the Transatlantic Trade and Investment Partnership”, USTR, September 30, 2013, http://www.ustr.gov/about-us/press-office/speeches/transcripts/2013/september/froman-us-eu-TTIP.比如在危险化学品邻苯二甲酸盐的规制上，欧盟发布指令“禁止在塑化材料制成的玩具和托儿用品或包括由塑化材料制成的部件中使用某些邻苯二甲酸盐，因为可能对儿童的健康构成潜在的危险”；(31)Amending for the 22nd Time Council Directive 76/769/EEC on the Approximation of the Laws, Regulations and Administrative Provisions of the Member States Relating to Restrictions on the Marketing and Use of Certain Dangerous Substances and Preparations, Directive 2005/84/EC of 14 December 2005, OJ L 344, 27.12.2005, p.40, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1596183129468&uri=CELEX:32005L0084.而美国必须首先进行成本效益分析，并考虑经济成本和可能的替代方法，才会对规制进行初步审议。(32)“Presidential Documents: Executive Order 12866 of September 30, 1993, Regulatory Planning and Review”, Federal Register, Vol. 58, No. 190, 1993, The U.S. National Archives and Records Administration, https://www.archives.gov/files/federal-register/executive-orders/pdf/12866.pdf.欧美规制原则的分歧是TTIP谈判中关注的焦点，TTIP没有择其一，也没有统一规定规制原则，而是协调了各自的规制原则或方式。TTIP在总则中明确本章的任何规定不影响各方的权利，例如在风险评估和风险管理领域适用各自关于决策的基本原则。JEEPA明确规制合作的任何规定均不得解释为阻止缔约方根据其法律框架、原则和期限，采取、维持和实施规制措施。

二是规制合作规则的协调。关于规制影响分析的实施，TTIP不再引导建立美国版的规制影响分析制度，而是融入了欧盟对社会、经济、环境影响的分析，以及考虑了欧盟对于成本效益分析在定性分析上不足的顾虑，体现了欧美规制的融合与协调。JEEPA的规制影响分析不要求必须进行成本效益分析，体现了欧日规制的协调。TTIP与JEEPA都要求考虑各方同意的国际规制文件，考虑另一方的规制方案等。

三是规制合作保障的协调。TTIP与JEEPA的规制合作都排除了争端解决机制，在如何保障规制合作的实施上体现了双方的共同参与。TTIP要求建立一个有关规制当局充分参与的有效协调机构，以监测和加强正在进行的合作活动的进展以及总结在部长级会议讨论中确定的有益倡议。JEEPA创设了双方参与的磋商机制，每一缔约方应任命一名负责主持会议的官员，各缔约方应真诚地探讨可能令人满意的解决方案，包括关于调整有问题的规制措施或采用贸易或投资限制较少的规制措施的建议。

协调式路径运用在欧盟与美国、欧盟与日本发达经济体之间，经济实力大致相当，都具有良好的谈判技巧，且都已经建立了各自的规制程序和机制。因此，TTIP和JEEPA不再对良好规制进行示范引导，而是在尊重双方的规制程序和原则基础上对规制进行协调，体现了双方规制制度的融合。

3.3 规制合作的强制式路径

USMCA的规制合作更多地体现了美国国内规制的制度要求，不再是示范引导，更多采取了明确的纪律要求，可以有限度的适用争端解决机制，可称之为强制式路径。

首先，设计了更多的纪律性约束条款。关于内部协调一致要求：明确了中央规制协调机构的重要作用，进一步指出了中央规制协调机构的职能，包括咨询、协调和审查职能、提高规制的质量以及对规制体系的改进职能；对于国内规制程序机制，不再是引导实施，而是明确的纪律要求。关于规制影响分析，强调缔约方对规制影响分析在拟议规制的重要性方面已经达成一致，还建立了比较完整的回溯审查机制，包括审查启动的主体、审查的内容等。关于透明度，明确要求每年公布合理预期12个月的预期规制清单，还要求附规制清单说明；明确要求公布规制文本及规制过程的解释说明；规制项目发布后，要求保证任何人有机会提供意见，进一步明确了意见反馈的最低时间要求；规制机构的规制程序也要求应在网上公布，并给公众提供意见的机会。

其次，建立了规制合作的相对强制保障机制。USMCA虽然认识到除了争端解决机制之外存在很多都能接受的解决此类争端的方式，但没有完全排除争端解决机制，如果一缔约方的行为与规制合作规则不一致的作为或不作为是持续或反复的，则其他缔约方可以在此协定对应诉方生效一年之后诉诸争端解决机制。

USMCA的强制式路径运用于具有特殊地缘的北美地区、有经济一体化的基础与美加、美墨长期的跨政府规制合作的实践、以及加拿大与墨西哥在经济上对美国具有高度的依赖性，使得美国在北美地区具有高度的制度话语权。因此，USMCA不需引导示范，也不再协调，而是体现了较强势的美国国内规制的输出力。这一强制式路径对规制合作具有较强的保障作用，但其适用具有特殊的地理、经济和政治因素，其他自由贸易协定很难复制。

良好的规制合作不存在一种固定路径，自由贸易协定在设计规制合作的具体规则时需要结合本国的规制机制和缔约他方的情形进行综合判定。

四、中国参与自由贸易协定引入规制合作路径的选择

中国参与的自由贸易协定对国内规制的约束主要采取了WTO协定的模式，近年来，在“良好规制”的规定上有一些新的突破。比如《中国—新西兰自由贸易协定》在“技术性贸易壁垒”章增加了“规章合作”条款，认识到了良好规章对贸易便利化的重要作用，同意进行合作以促进基于风险管理原则的良好规章以及提高技术法规的质量和有效性等。同时，中国与一些国家在特定产品或合格评定程序上达成了相互认可协议。(33)在自由贸易协定框架下达成首个互认协定《中华人民共和国政府与新西兰政府关于电子、电器产品及其部件合格评定的合作协定》，中国与韩国在签署自由贸易协定之后单独签署了《关于保障消费品安全的合作协议》《关于互认合格评定合作项目工作程序的协议》《关于电气和电子产品合格评定的合作协议》等。此外，中国还与许多国家在自由贸易协定之外签署了与规制合作有关的协议。(34)比如，《中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局中国国家标准化管理委员会与大不列颠及北爱尔兰联合王国商业、创新和技能部授权的国家标准机构英国标准协会标准互认协议》(2013年)；《中国国家认证认可监督管理局与新西兰初级产业部关于有机产品认证互认的安排》(2016年)。此外，中国开始与许多国家特别是“一带一路”沿线国家签署标准化合作协议，积极推进标准互认，加强标准信息交换，提高国家标准一致化水平。但中国目前所参与的自由贸易协定没有引入“良好规制实践”为基础的规制合作规则，规制合作的广度与深度与发达国家相比还有较大的差距。

当前，国际经贸合作正处于“框架重构”阶段，新近大型自由贸易协定不同路径的规制合作正在产生模板效应，中国之后谈判或升级的自由贸易协定可能无法回避是否纳入规制合作以及如何纳入的问题。规制合作可能触及政府问责制、民主和法治等政治问题，中国是否以及将在何种程度上实施，直接关系到全球规制一致性的未来。(35)Han-Wei Liu and Ching-Fu Lin, “China and Global Regulatory Coherence: An Uneasy Relationship?” IILJ Working Paper, March 2017, https://www.iilj.org/publications/china-global-regulatory-coherence-uneasy-relationship/.因此，需要在认真研判规制合作不同路径适用情形的基础上，根据缔约对象，结合中国的国内规制情况选择合适的规制合作方案。

在与欧美等具有完整的规制影响分析制度且具有强势制度输出意愿的发达国家进行自由贸易协定谈判时，应慎用强制式路径，可以接受引导式路径，优先选择协调式路径，并设计合适的规制合作的规则。

首先，应慎用强制式规制合作路径。一方面，各国基于要素禀赋的不同、对风险认知以及忍受度不同、政治制度以及公众偏好不同等原因，规制自然存在差异，规制合作的设计需要保留成员之间的必要差异，并使其具有灵活性。良好的规制需要进行互相交流学习，在他国运行良好的规制不一定就适合所有的国家，因此，规制合作不宜作出统一的强制性要求。另一方面，“良好规制实践”是一国国内规制的机制，涉及一国的政治法律体制，不宜由第三方争端解决机构进行裁决。排除争端解决机制或许更有利于缔约方签署并更好的执行其规定。(36)Rodrigo Polanco, “The Trans-Pacific Partnership Agreement and Regulatory Coherence”, in Tania Voon, Trade Liberalization and International Cooperation: A Legal Analysis of the Trans-Pacific Partnership, Edward Elgar, 2013, p.180.另外，不具有统一固定标准的良好规制、保留灵活性和差异性的国内规制也不适宜采取强硬的争端解决机制。

其次，可以接受引导式规制合作路径。如今CPTPP正处于扩容之际，中国如果之后加入CPTPP，不能再就规则进行谈判。因此，此时需要评价是否可以接受引导式的规制合作。由于CPTPP是在肯定各国规制原则和程序基础上引导实施规制合作，此种模式不具有强制适用性，不会损害规制主权，因此，中国可以接受引导式的规制合作，但需要确定纳入规制合作规则约束的范围(37)胡枚玲、张军旗：“论CPTPP规制合作的新范式及中国应对”，《国际贸易》，2019年第10期，第39页。。由于CPTPP具有一定的制度示范性，在国际上具有较强的影响力，中国之后在自由贸易协定谈判时也会面临CPTPP模板的输出，此种情况下，不宜直接采用CPTPP式的规制合作规则进行引导，可以借鉴经济合作与发展组织关于规制改革的指导清单，通过设置问题来引导成员实施规制合作。从经济合作与发展组织的实施效果来看，这一引导形式也取得了良好的效果，成员国纷纷建立了规制影响分析制度，同时还保留了各国规制的差异性和特殊性。

最后，应优先选择协调式规制合作路径。由于中国已经建立了国内规制的程序，对“良好规制实践”也在进一步的探索，在行政法规规章的制定方面融入了规制影响分析的元素，成本效益分析也开始运用于实践，但成本效益分析在规制影响分析的运用并不普遍，缺乏这方面的系统程序，还没有完整的规制影响分析制度，内部规制协调机制也还很不完善。基于这一现实，中国在参与规制合作谈判时宜强调充分尊重国内规制自主，注重成员国国内规制的协调。具体的规制合作方案可以是：一是明确在保障公共政策目标的基础上实现多元目标的协调，在目标发生冲突时，应强调重大公共政策目标的优先性，比如公共健康、安全、环境、可用尽自然资源的保护、金融体系的完整与稳定以及公共道德；二是肯定缔约方国内的规制原则和程序，可以倡导进行规制影响分析，并进行指南式设置，不宜将成本效益分析作为必然要求；三是应强调规制合作的实验主义治理，设定规制合作的总体要求，由缔约方自行实践，赋予利益相关者参与以及评议的权利，定期根据实践以及交流调整要求，渐进推动规制合作的发展。

在与发展中国家进行规制合作谈判时，由于绝大多数发展中国家的国内规制程序与机制都不完善，也存在很大的差异，宜通过对话、谈判、协商等方式“求同存异”，努力寻找利益共同点、构建利益共同体，(38)罗圣荣、杨飞：“国际机制的重叠现象及其影响与启示——以湄公河地区的国际合作机制为例”，《太平洋学报》，2018年第10期，第30页。应坚持共商共建共享原则，尝试通过软法倡导“良好规制实践”，具体制度设计的方案可为：肯定成员国的规制主权，充分尊重其规制原则和程序，引导建立国内规制的透明度以及保证利益相关者的参与等；提倡开展多层次主体的合作形式，就合作议题展开讨论交流，确立共同行为准则；探索在具体的行业领域开展规制的相互承认与认可、联合制定标准等。

五、结 语

在发达国家的推动下，新近大型自由贸易协定先后引入了以欧美行政程序法为核心要素的规制合作规则，致力于国内“良好规制实践”，形成了规制合作的新范式，是国际制度的深度融合，正在发挥较强的辐射效应。在实现规制合作的路径上，新近大型自由贸易协定有所不同，TPP/CPTPP采用了引导式路径，TTIP、JEEPA是协调式路径，USMCA是强制式路径。由于规制合作的引导式、协调式路径尊重了规制自主权以及各国不同的规制原则和程序，因此，中国未来在与欧美、日本等发达国家进行自由贸易协定的谈判时应慎用强制式路径，可以接受引导式路径，优先选择协调式路径。在规制合作制度的设计上，应首先保证国家重大公共政策目标的实现，不宜强制性要求进行成本效益分析，应采取实验主义治理，排除争端解决机制。在与发展中国家的贸易规制合作谈判时应“求同存异”，构建利益共同体，坚持共商共建共享原则，以软法形式倡导“良好规制实践”。同时，中国还应加强国内规制的改革和升级，提升透明度，促进内部规制的协调与一致性，完善规制影响分析制度，积极探索良好规制。