论中国古代政务沟通方式的制度性调整

常世雄

摘 要：信息问题是君主制的重要问题，古代皇帝面临着如何迅速、准确、尽量全面地掌握信息，同时又不被无效信息所包围的难题。本文从唐代中央官、特别是常参官面奏或疏奏的制度性规定及其调整的角度进行讨论。安史之乱以前，调整的重点在于规范面奏与疏奏的层次、程序、功能。注重皇帝与宰相及官僚机构之间的分工，皇帝原则上只处理军国大事或现行法律规章所无法涵盖的问题，皇帝处于政务信息流转以及决策过程的顶端。安史之乱以后，皇帝给予部分中央官以疏奏特权，其疏奏得以直达御前。皇帝废除正衙奏事，利用延英召对方式，皇帝能够掌握面奏的时间、人员，并采取与中央主要官员分别沟通的方式。皇帝不再处于政务信息流转过程的顶端，而是处于政务信息流转过程的核心，控制着信息的筛选与分配。皇帝希望通过重要政务信息的控制、议题的选设、议政方式的安排等，努力掌握政务处理的主动性。

关键词：初中历史;政务沟通;制度性

一、问题的提出：匦制变化所见唐代皇帝的信息难题

从唐代中央官面奏或进状的制度性规定及其调整着眼，大致可以“安史之乱”为界，分为前后两个阶段。前期强调奏事的层次、程序，注重皇帝与官僚机构之间的分工。后期则有意压制程式化、固定化的沟通形式，强调皇帝与大臣以个别或小范围的方式直接沟通，皇帝藉此加强对重要政务信息的控制。我们希望以此揭示出唐代前、后期皇权运作及皇帝角色的某些差异性。以下罗列史料，分别讨论。

二、规范层次与程序：安史之乱以前相关制度的调整

唐开始几十年有关制度相对稳定，比较明显的制度调整开始于8世纪初期的中宗景龙年间。景龙二年（708）二月敕：“仗下奏事人，宜对中书、门下奏。若有秘密，未应扬露，及太史官，不在此限。”所谓“仗下奏”，是与“对仗奏”相对而言的。对仗奏是指在朝会公开场合的面奏，而仗下奏则是朝会以后个别大臣向皇帝的面奏。仗下奏具有私密性强的特点，高宗永徽以后，甚至连专司记录的史官也不能参加。中宗景龙二年二月敕要求，太史官以外，即使是仗下奏，如果不是十分隐秘之事，也不要仅对皇帝一个人报告，而是让中书、门下二省的高級官员同时参加，共同听取奏报。这是对面奏制度的规范。

景龙二年十二月姚庭筠奏旨在强调，各机构官员，不能大事小事都报请皇帝。需报皇帝而“奏取进止”的只有两类：一是“军国大事”;二是按现行法令规章没有明文规定、难以处理的事务，即“牒式无文者”。一般事务，不必奏闻，必须按照法规处理。其建议获得了皇帝的批准。景龙二年分别对面奏、疏奏的两次制度调整，指向一致，即努力发挥各级官僚机构的作用，规范奏报程序、层次，皇帝个人并不希望大包大揽、直接处理过多具体事务。

景龙三年二月，又连续有两项措施以规范奏报程序。一是景龙三年（709）二月敕：“诸司欲奏大事，并向前三日录所奏状一本，先进，令长官亲押，判官对仗面奏。其御史弹事，亦先进状。”此敕包括两方面内容，第一是对面奏的规定，要求各级机构奏报重要事务时，应提前以书面形式进奏状，而且需要该机构长官亲自署名并钤印，这是要求长官对本机构事务负责，控制随意上奏行为。面奏由该机构的判官承担，采取“对仗”的公开面奏方式。第二是对御史弹劾需“先进状”的规定。“御史弹奏，上坐日，曰仗弹”，即御史在朝会过程中公开对大臣进行弹劾。“先进状”制度出台的背景是一次御史弹劾事件，“崔司知琬，中宗朝为侍御史，弹宗楚客反，盛气作色。帝忧之，不令问。因诏：每弹人，必先进内状，许乃可。自后以为故事”，侍御史当廷弹劾宰相宗楚客，可能造成了比较尴尬的局面，令皇帝不满。“帝忧之，不令问”。中宗随即规范御史“仗弹”之权，要求弹劾某人之前需事先报请皇帝批准，“皆先进状，听进止。许则奏之，不许则止”，皇帝欲对御史仗弹之权加以控制。

710年睿宗即位，改元景云。景云年间至玄宗开元前期，围绕官员向皇帝面奏、疏奏的制度调整，仍然延续着中宗时的基本方向。规范文书格式及处理层次，强调发挥宰相及其他官僚机构的作用，避免皇帝陷入无效信息的包围。

睿宗景云二年（711）六月敕：“南衙、北门及诸门进状，及封状意见，及降墨敕，并于状上昼题时刻、夜题更筹。”这个职责被落实于刑部司门司，“凡奏事，遣官送之，昼题时刻，夜题更筹”。玄宗先天二年（713）三月诰：“制、敕、表、状、书、奏、笺、牒，年月等数，作一十、二十、三十、四十字。”这是对上奏程序和疏奏文字上的规范措施。不久以后，玄宗开元二年（714）闰二月敕：“诸司进状奏事，并长官封题，仍令本司牒所进衙门，并差一官送进。诸司使奏事，亦准此。”所谓“封题”，就是文书需注明所送具体机构名称，上皇帝者则需注明送往宫殿的哪一个门。唐律规定“文书行下，各有所诣，应封题署者，具注所诣州府”。如“诸臣及宫臣上皇太子，大事以笺，小事以启，其封题皆曰‘上于右春坊”。前引中宗景龙三年敕“长官亲押”，是要求长官对该机构准备面奏的事务负责;开元二年“长官封题”则是要求长官对该机构的疏奏事务加强管理。二者在规范文书程序、发挥机构长官作用的精神上是吻合的。在同一敕书中，还规定“其有告谋大逆者，任自封进。除此之外，不得为进。如有违者，并先决杖三十”。这是要求不能随意上奏皇帝，与景龙二年岁末的规定一致。

以上所述诸制度规定，虽历经中宗、睿宗、玄宗三代，但也就是在十年之间，政策密集且指向明确。