做好船舶项目支出绩效评价工作的几点思考

彭海清

（中华人民共和国惠州海事局，广东 惠州 516081）

前言

2003 年10 月党的十六届三中全会提出了“要推进财政管理体制改革，建立预算绩效评价体系”。2015 年1 月1 日施行的新《预算法》首次提出了预算绩效的概念，要求各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。2017 年10 月，在党的十九大报告中，党中央明确提出了要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018 年9 月1 日，中共中央国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出要“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。这为硬化预算绩效管理约束, 落实预算绩效管理主体责任，推动提高预算绩效评价工作水平，指明了工作方向，提供了根本遵循。

一、海事部门船舶项目支出绩效评价的含义

根据《现代汉语词典》的释义，绩效指的是成绩、成效的意思。根据财政部《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10 号）第二条规定，项目支出绩效评价是指财政部门、预算部门和单位，依据设定的绩效目标，对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判。根据财政部《中央本级项目支出预算管理办法》（财预〔2007〕38 号）第四条规定，项目支出是指中央部门为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出之外编制的年度项目支出，是部门支出的组成部分。

因此，海事部门巡逻船运行维护费项目支出绩效评价可以理解为海事部门为改进巡逻船运行维护费项目管理和预算资金管理，根据巡逻船运行维护费项目设定的绩效目标，对巡逻船运行维护费项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判。

二、海事部门船舶项目支出绩效评价工作概况

海事部门作为国家水上安全主管机关，具有履行水上交通安全监督管理、船舶及相关水上设施登记、防止船舶污染和航海保障等行政管理和执法职责。海事巡逻船作为海事部门安全监管的基础性和最主要的装备，在海事部门履行海上巡航执法、应急协调指挥处置、防治船舶污染、人命搜寻救助能力、人员物资转运等职责中占有非常重要的地位。

目前国内最大海事巡逻船为“海巡01”，长128.6 米，宽16 米，型深7.9 米，设计排水量5418 吨，是中国第一艘兼具海事监管和救助功能的大型巡航救助船，配属上海海事局。其余几艘大型海事巡逻船分别是广东海事局的“海巡31”、海南海事局的“海巡21”、浙江海事局的“海巡22”及山东海事局的“海巡11”，这五艘大型海巡船分别部署在黄渤海、东海、南海，在巡航监管、搜救指挥、应急处置能力等方面发挥着巨大作用。同时，总长165 米，型宽20.6 米，型深9.5 米，设计排水量10700 吨，可搭载多型直升机，具备高海况的跨海区安全巡航及应急搜救能力的我国首艘万吨级海事巡逻船已于2019 年5 月18 日在广州中船黄埔文冲船舶有限公司开工建造。见表1。

从2016 年开始，海事部门巡逻船资金收支出作为财政部批复的经常性支出专项业务费项目，即海事巡逻船运行维护费项目，单独进行预算编制与核算，项目经费主要用于利用巡逻船开展值守、巡航救助、维护国家主权等执法业务和巡逻船维护保养、燃料供应、船员配备等运维支出。直属海事系统所有船舶（艇）按年度通过海事巡逻船运行维护项目绩效评价管理系统，按照单船经济运行情况、项目预算执行情况、单船绩效完成情况（产出指标、效益指标、服务对象满意度指标）、水上交通事故四项指标情况等考评维度对该项目实施情况进行预算绩效评价管理。

表1 ×××海事局巡逻船概况（截至2018 年底）

经过四年多时间的项目支出绩效评价工作试点实践，海事部门巡逻船运行维护费项目绩效评价指标不断完善，效率观念和绩效理念不断强化，海事巡逻船管理工作质量不断改进和优化，取得了明显成效。根据交通运输部财务审计司《关于2018 年部门预算项目支出和整体支出绩效评价情况的通报》（财审预函〔2019〕109 号）文件显示，2018 年海事巡逻船运行维护费项目支出绩效评价得分在交通运输部财务审计司选取的10 个项目支出中排名第一。见图1。

三、存在的问题

海事部门巡逻船运行维护费项目（以下简称船舶项目）绩效评价试点工作开展以来，项目绩效指标进行了完善，绩效指标分析进行了强化，绩效报告的内容进行了优化，为项目管理和预算资金执行提供了有效参考。但在实际工作中，船舶项目支出绩效评价工作还是存在以下五个方面问题。

图1 ×××海事局巡逻船概况（截至2018 年底）

（一）对绩效评价工作重要性认识不够

对海事部门来说，船舶项目支出绩效评价工作运行时间还比较短，有关的规章制度还在进一步健全完善中。实施过程中，部分海事工作人员没有认识到项目绩效评价的重要性和意义，之前也未参加过有关项目绩效评价的学习培训，对船舶项目支出绩效评价工作不够重视，简单的认为项目绩效评价工作属于财务部门人员的业务，船舶“管用养修”相关业务部门的工作人员参与船舶绩效评价的积极性不高，认为只需配合财务部门完成年度预算资金执行率就行了，甚至出现敷衍了事或不参与、不配合的消极情况，船舶项目支出绩效评价工作认同度还有待进一步提升。

（二）部分巡逻船船员专业素质不高

由于海事部门编制体制改革，2013 年海事部门“三定”后大部分船艇船员基本上采取政府购买社会化船员服务方式，以此补充船艇岗位空缺人数。虽然聘用的这部分船员具有岗位任职的相关证书，但这部分船员大部分年龄偏大，文化水平较低，财务管理观念有点落后，责任心不够强，对船舶的归属感、主动工作积极性、责任感没那么强烈。

同时，由于薪酬偏低，大专以上正规航海院校毕业的航海类学生一般不愿意在海事部门从事此类工作，公务员招录中很难招录到他们。因此，造成海事部门船艇的维护管理工作不能更好的提升，增加了海事部门船艇后勤保障、适应性训练、工作的连续性等管理工作难度，台账记录不完整、业务数据统计不精确等情况时有发生，影响了船舶项目支出绩效评价基础业务数据的准确性。

（三）部分数据质量需进一步提升

随着大数据和云计算时代的到来，直属海事部门信息化建设的程度不断加深，各类海事业务系统应运而生，成为海事部门不可或缺的业务支持平台，大大方便了海事工作人员办理业务及查询数据，但由于业务系统之间不能互联互通，数据无法共享，存在数据孤岛现象。开展绩效评价工作时，海事工作人员还需重新进行收集、整理、统计相关绩效评价数据，不但造成海事工作人员重复劳动，更重要的是由于数据统计口径不一致或统计工作人员的不同，会出现相关绩效评价业务数据各系统间不一样，数据前后不一致，有的甚至差异很大的情况，造成数据质量不高，影响绩效评价效果。

（四）部分绩效指标统计层级不够清楚

实际工作中，发现部分绩效指标统计层级范围有歧义，例如船舶检验通过率，该指标通过“船舶全年法定检验通过项目数÷船舶全年法定检验规定的项目总数×100%”公式计算得出，填报系统备注说明提示为“针对不同航线和船型，每艘船证书检验的通过率，即单船全年法定检验通过率”，该备注说明不能明确表示清楚船舶检验项目数指标范围的定义，检验项目数具体统计到哪个层级。不同的统计层级，船舶法定检验项目数会有很大的变化。

因为根据交通运输部海事局印发《国内航行海船法定检验技术规则（2020）》和《内河船舶法定检验技术规则（2019）》的相关规定，船舶法定检验可分为建造检验、年度检验、中间检验、初次检验、换证检验、船底外部检查和临时检验等。以上每一项检验基本上包括多项检验子项目，例如中间检验一般包含有船体检验、轮机检验、电气设备检验、高速船安全检验等检验子项目。而船体检验、轮机检验等项目又包含有多个检验子项目，例如轮机发电机检验、轮机阀门检验、轮机应急消防泵检验等。船舶法定检验项目逐级细分下去，统计的船舶法定检验项目数会增加许多。因此，按照不同工作人员的理解，统计到不同层级相应的检验项目总数统计会有不同的结果。

虽然船舶检验项目数统计层级不确定并不一定会影响船舶检验通过率，但会造成数据统计口径标准不统一，船舶检验项目统计数量存在很大不确定性，影响了评价指标的准确性、对比性，容易引起绩效报告使用者的误解。

另外，监管（服务）对象满意度指标需要发放调查问卷进行满意度调查，但目前调查问卷还没有统一的调查内容、固定的调查格式，造成该指标数据不够权威，缺乏对比性，海事部门之间不能科学的进行横向比较。

（五）绩效评价动态跟踪指导运用不够

船舶项目支出实施过程中，对项目进展情况动态跟踪反馈比较少，导致不能动态、全面、有效掌握项目绩效目标实现程度，不能及时发现苗头性和倾向性问题，及时进行提醒和纠偏，把问题隐患消除在萌芽状态。绩效评价分析报告系统上报后，评价结果反馈运用也不够，对存在问题进行总结反思较少，也未及时向相关人员或处室进行反馈，哪些方面做得不够好，什么地方还需要进行改进，绩效评价结果实际运用效果较小。

四、原因分析

（一）绩效评价宣传培训工作不够

虽然船舶项目支出评价工作试点已经开展了四年多的时间，但绩效评价工作对海事部门来说还属于新开展的一项工作，日常工作中全面预算绩效管理的理念宣传还不够深入、全面，单位内部全面预算绩效管理的理念还没有广泛树立。

广大船员对绩效评价没有明确的概念，认识比较模糊不清。海事处一线执法人员大部分为航海技术或轮机工程专业，财经知识相对比较欠缺。部分海事财务人员对项目绩效评价也缺乏系统性和整体性的知识。而上级主管部门或单位内部组织开展的全面预算绩效管理专题培训比较少，导致广大干部职工对预算绩效管理的作用、意义、重要性和必要性认识不够，个别工作人员甚至产生误解和抵触情绪。

（二）评价工作人员队伍不够稳定

首先，2019 年1 月1 日开始，新政府会计制度正式实施，在“双功能”、“双基础”、“双报告”的会计模式下，不仅对海事部门财务人员业务能力提出了更高的要求,而且海事部门财务人员日常财务工作的难度和工作量也成倍的增加，工作压力越来越大，造成绩效评价工作在日常工作中关注度会有所下降。而海事部门财务人员的数量受编制等因素的限制，不能同步增长，同时财务人员也存在流动变更的情况。其次，当前海事还处于爬坡过坎的困难期，海事的发展和干部职工的期待有不小的差距，特别是工资待遇方面，这导致部分职工的工作积极性和做事的动力有待进一步激发，部分绩效岗位工作人员相对不固定，出现更换替代比较频繁的情况。以上原因导致开展绩效评价工作时存在工作人员缺乏工作经验、疲于应付的情况，船舶项目支出绩效评价工作质量与效果受到了不利影响。

（三）固定工作机制模式尚未形成

船舶项目支出绩效评价工作是一个系统性、整体性工作，一般由财务部门作为牵头部门，其他相关业务处室安排工作人员进行协调配合。除财务部门进行项目预算资金编制以外，涉及的其他业务处室也比较多，如船舶使用涉及的部门有海巡执法支队和各个海事处，船舶主管部门涉及的部门有办公室或装备处，船员劳务涉及的部门有党群工作部，其他经济效益、社会效益等业务统计数据涉及的部门还有船舶监督处、危管防污处等，但船舶项目支出绩效评价工作尚未形成常态化工作机制，各个部门之间没有形成相应固定的工作模式，实际工作中协调起来比较麻烦，还需花费一定的人力精力，影响了项目绩效评价工作的时效性。

五、对策建议

（一）提高绩效评价思想认识

2019 年7 月31 日，交通运输部印发了《交通运输部关于推进交通运输领域全面实施预算绩效管理工作的通知》（交财审发〔2019〕106 号），要求部属单位要从“全方位、全过程、全覆盖”三个维度全力推动绩效管理全面实施。海事部门要进一步统一思想认识，提高政治站位，深刻认识开展船舶项目支出绩效评价工作对落实党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理决策部署及加强部门预算管理的重大意义和重要性，在日常工作中切实树立绩效意识、体现绩效要求，严格工作程序，认真履职把关，全力做好船舶项目支出绩效目标审核、运用、跟踪、评价、总结等工作。

（二）加大绩效宣传培训力度

一是加大绩效评价培训的频次和力度，提高绩效评价培训的精准性和针对性，不定期通过采取现场集中学习或“互联网+培训” 网络远程视频教学等多种培训方式，引导海事工作人员不断优化知识结构，更新知识储备，提高项目绩效评价专业技能和工作能力，适应新形势下全面实施绩效管理的要求。二是海事部门内部网站开辟绩效管理专题栏目，宣传倡导“花钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念，并做好相关绩效评价工作信息报道，提高广大海事干部职工对绩效评价工作的认识与理解，让广大干部职工积极参与其中，在单位内部营造“讲绩效、重绩效、用绩效”的良好氛围。

（三）稳定绩效评价人员队伍

绩效评价人员队伍稳定是做好绩效评价工作的前提，面对船舶项目支出绩效评价工作人员较少和不固定的问题，一是科学合理的配齐相关人员，各相关处室指定分管领导和具体工作人员，绩效评价具体工作任务和责任落实到人，实时跟踪落实船舶项目的进展情况，避免只由财务部门单打独斗来完成，增强绩效评价工作的严肃性、权威性。二是成立绩效评价工作小组，强化财务和业务部门之间的联动，不定期召开工作会议，研究解决船舶项目实施过程中存在的问题，在各相关处室之间有效形成“横向到边、纵向到底、责任到人、上下联动、齐抓共管”的绩效评价工作新格局，保证绩效评价数据准确、真实、可靠，结果客观、公正。

（四）建立动态监控反馈机制

根据海事部门工作实际，及时修订和完善船舶项目绩效评价指标，进一步明确相关绩效指标的统计层次范围，适时制定出台海事部门内部《船舶项目支出绩效评价跟踪管理办法》。同时，做好数据采集工作，及时收集、统计、录入或共享相关数据，在现有填报系统的基础上，建立动态监控反馈机制，对绩效评价实行动态监控，按月或按季形成分析报告，有效避免海事工作人员年初集中时间冲刺来完成船舶项目支出绩效评价工作的问题，形成全方位、全过程、无死角的绩效评价动态管理体系，及时发现船舶项目实施过程中潜在的风险和问题，纠正偏差，破解绩效评价结果应用滞后的问题，彻底打通上下级之间沟通难的壁垒。

（五）充分运用绩效评价结果

在绩效评价分析报告通过系统上报后，及时对工作中存在的问题或薄弱环节进行总结和改进，将评价结果进行公示，提高绩效评价工作的透明度。与此同时，集思广益，群策群力，认真听取广大海事干部职工的意见和建议，充分发挥广大海事干部职工的才智，更加有效推动绩效评价工作开展。

与此同时，将绩效评价结果作为船舶项目以后年度预算资金安排的重要依据，把船舶项目支出完成后的绩效评价结果跨年度与该项目预算安排挂钩，更好地发挥项目支出绩效评价的作用。虽然按照现有工作流程，预算编报工作完成和绩效评价结果出台存在时间差，无法按年度直接对应，但是可以跨年度将绩效评价结果作为船舶项目年度预算安排的参考，充分发挥绩效评价对预算资金安排的导向和激励作用，确保项目绩效评价结果不流于形式，不浮于表面。例如，在一般情况下，海事部门在2020 年下半年组织编报2021 年船舶项目支出“一上”预算时，可借鉴参考2019 年船舶项目支出绩效评价的结果，2020 年绩效评价的结果可作为2022 年船舶项目支出预算安排重要依据之一。

（六）加强绩效评价审计监督

一是可采用专项检查、不定期抽查等方式，加强对船舶项目支出绩效实施情况进行监控管理。二是可结合领导干部任中经济责任审计或离任经济责任审计，对船舶项目支出绩效实施情况进行抽查审计。三是随着绩效审计国家法律法规体系、评价指标体系不断完善、成熟，适时组织审计人员对船舶项目支出绩效实施情况进行专项审计。通过以上检查、审计等方式进行激励约束，加强内部检查和外部监督，确保绩效评价报告中存在的问题整改到位，推动解决部分单位重项目立项、轻项目效益，重项目编制、轻项目执行，重项目分配、轻项目管理的问题，促进绩效评价工作质量有提升，船舶项目支出绩效评价工作再上新台阶。

结束语

综上所述，全面实施预算绩效管理是深化财税体制改革的重要要求，是优化财政资源配置的关键举措。继续做好船舶项目支出绩效评价工作，将推动海事部门预算绩效管理工作水平的全面提升，有利于推进海事治理体系和治理能力现代化，有效地服务和支撑交通强国建设。