1+X证书制度中的社会评价组织与“经济学中的灯塔”

臧志军

1+X证书制度试点已经进行了将近一年，在企业和学校中形成了加速推进的热潮，但在许多理论研究者和实践者的心中仍然存在一些疑问，如1与x是平行关系还是互补关系，双方的相互影响会否造成新的“四不像”等。在所有的疑问中，对社会评价组织合法性的质疑居于核心位置。现有的社会评价组织主要是一些企业，那么，企业的营利性与职业教育的公共性矛盾如何解决？以公信力为企业背书是否合适？

对这些问题的回答可以借鉴科斯在他的著名论文《经济学中的灯塔》中的相关讨论。在英国海岸边建有许多灯塔，大量船只能够从位置恰到好处的灯塔得到夜晚航行的相关信息，但灯塔管理者却很难向他们收费，那么应该由谁来负责建设和管理灯塔呢？从穆勒1848年研究灯塔开始，经济学家们就认为，“为了确保航行的安全，建造和维修灯塔、设置浮标等属于政府适当的职责”。萨缪尔森说得最为直截了当：“政府提供某些无可替代的公共服务，没有这些服务，社会生活将是不可想象的。它们的性质决定了由私人企业提供是不合适的。”经济学家们讨论的是公共产品的供给问题。公共产品就像空气，需要向所有人无差别地供给，但却难以定价，难以向使用者收费，所以只能免费供应，政府自然就成了最主要的供给者，正因为如此，政府才被老百姓要求大力改善空气质量。按照这个逻辑，职业技能等级证书有些类似于灯塔。职业教育是面向人人的，所有人都应该被赋予获得职业技能的权利，那么就不能任由市场机制的“价高者得”的规则支配职业技能的获得。相应地，职业技能等级证书也相当于一种公共产品，人人都有权利获得基本的证书，就像人人都有权利获得基本的教育服务一样。在理论上，颁发职业技能等级证书的机构在从事一项具有公共属性的事业时不能获得超额利润，自然也就不会有私人机构对此感兴趣了，政府就成了唯一的证书服务供应者。

但科斯不信这个邪。他梳理了英国的文献，发现早期的多数灯塔恰恰是由私人提供的，在1610-1675年间，私人至少建造了10座灯塔。那么私人建设的灯塔怎么解决收费问题？灯塔使用费由所在港口的代理者（他可能代理几座灯塔）收取，这种代理者可以是个人，但通常是海关官员，船只每经过一座灯塔，就根据船只的大小缴纳使用费。科斯由此得出结论，公共服务也可以由私人提供。但科斯也发现，灯塔由私人建造、管理、筹资和所有也引起了許多问题，例如，管理机构不同，灯塔税率和税额不同，征收的原则也不同，在军事和商业上造成了许多矛盾。为了解决这些问题，英国政府在19世纪授权领港公会统一赎买、管理灯塔，并开始征收灯塔税。许多经济学家把这个管理政策转变当作公共产品必须由政府提供的证据。但科斯指出，领港公会的统一管理并未降低灯塔税，也没有改善灯塔服务的品质。由此，科斯相信政府不必介入灯塔的管理，而只要把其作用局限于对灯塔产权的确定与行使方面，这成为新制度经济学的重要定理之一。但我们也不必迷信科斯，灯塔在私人运作和领港公会运作的两个阶段都向政府申请了授权，都受到了政府的监管，正是这些监管，确保了灯塔能够发挥公共产品的功能。我们可以认为，科斯关于政府仅是产权界定者的看法有所偏颇，政府同时也在公共性的管理上发挥着作用。

灯塔的分析对讨论社会评价组织在公共服务供给中的作用与地位显然是有所启发的。如果灯塔这样的纯公共产品都可以由私人提供，职业技能证书这样的准公共产品当然也可以，今后的问题就集中在政府应该怎么管理、管什么上了。政府不可能像收灯塔税那样收取职业技能证书税，但可以对社会评价组织的盈利水平进行明确规定，这方面政府已经在做工作，如规定了1+X培训费用的上限，其实质就是规定了社会评价组织的产权边界。政府真正难以管理的是社会评价组织打着专业的旗号为后续的营利行为暗设的偏向性、引导性标准与描述，如以专业的名义指定特定企业生产的特定型号的考试设备，考评标准中设立不合理的排他性条款等。灯塔的例子告诉我们，要想真正让私人供给的公共产品充分发挥其公共性，必须让政府实施专业化管理，灯塔案例中政府就是凭借领港公会实施了专业化管理。而在已公布的三批81个社会评价组织中有80个是企业单位，显然1+X领域中的公共产品的私人供给仍处于自由生长阶段，尚缺少类似领港公会的专业化管理机制，主持1+X证书制度试点的教育部职业技术教育中心研究所发挥得更多的是行政管理而非专业管理职能。教育行政管理部门急需马上着手研究整合行业、行指委、重点企业的资源建设专业化管理机制的可行性，让1+X证书试点工作始终运行在正确的轨道上。

作者系江苏理工学院职业教育学部副主任、副研究员