坚持和完善生态文明制度体系

关键字：生态文明；制度体系；中国特色社会主义制度

党的十八大将生态文明建设上升到“五位一体”总体布局的高度，成为中国特色社会主义事业的重要组成部分，我国生态文明建设在顶层设计的引领下进入快速发展阶段，同时也进入了从实践探索向制度保障的稳定发展阶段。党的十九届四中全会提出“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”[1]，进一步明确了生态文明制度，特别是完善的生态文明制度体系在生态文明建设和中国特色社会主义制度体系中的重要作用，为我国生态文明建设工作指明了新的方向。

生态文明制度与生态文明制度体系

1.生态文明制度的内涵

生态文明制度是指在全社会制定和形成的一切有利于支持、推动和保障生态文明建设的各种引导性、规范性、约束性的规定和准则。从形式看，包括正式制度安排和非正式制度安排。国家制定的关于生态文明以及与之相关的各种法律、法规、规章和规定等都属于正式的生态文明制度的范畴；而有关生态文明的社会习惯、习俗、道德、伦理和观念等属于非正式的生态文明制度的范畴。从相关性看，生态文明制度既包括直接作用于生态文明建设领域的核心制度安排，如有关资源管控、环境保护和空间规划等方面的制度；也包括推动生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设和社会领域建设相融合的融合型制度安排。

2.生态文明制度体系的内涵

生态文明制度体系是指生态文明建设领域内，由一系列生态文明制度相互作用、有机组合而成的制度综合体。一个完善的生态文明制度体系由决策制度、源头防控制度、过程管控制度、结果惩治制度和生态文化制度构成，其中，决策制度是有关生态文明建设顶层设计、整体部署的战略层制度安排；源头防控制度是有关资源环境保护、治理、修复的制度；过程管控制度是有关生态文明建设执法监督、评价考核方面的制度；结果惩治制度是有关生态环境损害赔偿和责任追究的制度。源头防控制度、过程管控制度和结果惩治制度属于执行层面的制度安排；生态文化制度是社会关于生态文明建设的理念、观念，属于价值观层面的内容，对于生态文明建设具有重要的支撑作用。

3.促进人与自然和谐共生是建设生态文明的最终目标

生态文明建设关注的是人与自然的关系，而二者关系正是马克思主义生态观探讨的核心内容。与此同时，马克思也强调了人与人之间关系的重要性，认为人与自然关系的协调与控制受到人与人之间关系的影响。正如他在《自然辩证法》中所述：“这种自然宗教或对自然界的特定关系，是受社会形态制约的，反过来也是一样。”这里所谓的社会形式，就是由人与人之间关系所决定的社会形态。按照马克思的观点，社会制度是用来调整人与人之间的关系的，人与人之间的关系又会影响人与自然的关系，因而社会制度对于人与自然的关系也具有一定的调整作用。生态文明制度通过引导、规范和约束各主体行为实现生态环境保护目标，从而提供良好的生态环境，既满足了人民美好生活需求，同时也有效缓解了人与自然之间的矛盾冲突。

生态文明制度是生态文明建设的重要保障

生态文明制度是制度的一般属性与生态环境问题特殊性的有机统一，目的是利用制度的引导性、约束性和规范性来解决生态环境问题。当前，人类所面临的生态环境问题是人与自然矛盾日益激化的集中体现，而生态环境问题的产生源于生态环境的外部性、公共品属性和不可再生性三大特殊属性。

1.解决由外部性所产生的生态环境问题需要制度协调

生态环境的外部性源于生态环境的整体性，不仅山水林田湖草是一个生命共同体，全球生态系统更是一个生命共同体。这种整体性在局部区域的表现较为显著，由此导致的生态环境的不可分割性与行政管理的分割性之间的矛盾是诸多生态环境问题产生的根源。个体发展带来的环境污染成本被全社会共担，局部地区的治理成果则被全流域分享，这种生态环境污染（治理）的私人部门成本收益与社会公共成本收益的不匹配，使得在环境治理中各方利益冲突加剧，导致了环境治理的低效率。制度在协调利益相关者行为方面发挥了关键性作用，通过生态文明制度的建设与实施，能够有效引导与约束环境污染与治理中的各主体行为，缓解外部性引致的利益冲突，使生态环境问题的解决更加高效。

2.解决由公共品属性所产生的资源环境问题需要制度约束

伴随着公共品“非排他性”和“非竞争性”特征而存在的是公共品的所有权、使用权不清，管理责任、保护责任不明，从而为公共治理带来了巨大困扰。个体逐利行为符合个体理性原则，而由此导致的影响却不符合集体公共利益目标。这些问题的存在不仅直接导致了公共资源的低效率利用，同时也带来了生态环境的巨大破坏。由于所有权、使用权不清晰，对公共资源的私盗滥采行为屡禁不止；由于管理责任、保护责任不明确，对公共资源的破坏行为缺乏有效治理。公共治理问题的解决必须依靠政府的力量，政府发挥作用的工具就是制度。只有对公共资源的使用、管理和保护制定完善的制度，才能够约束主体对公共资源环境的使用行为，使其更加符合公共利益目标。因此，资源环境使用的公共利益目标不仅包括满足人们经济发展的需要，还应包括满足人们对良好生态环境的需要。

3.解决由不可再生性带来的可持续发展问题需要制度规范

由外部性和公共品属性所引起的生态环境问题属于传统经济学中所探讨的市场失灵领域，因此单纯依靠市场机制无法有效解决。生态环境的不可再生性主要是指部分资源的不可再生性对人类发展产生硬约束从而影响人类可持续发展的问题，这也是市场机制无法调节的。市场虽然能够解决稀缺性引起的供需问题，但并不能保证供给的持续性。也就是说，市场机制无法有效解决人类的可持续发展问题。资源环境是人类社会生存和发展的基础条件，对于资源环境的开发利用不仅要支撑当代人的发展需求，也要考虑子孙后代的生存需求。对于地球上有限的生态环境资源，需要依靠制度来规范当前的使用行为，为可持续发展提供保障。既然由生态环境特性引发的生态环境问题无法依靠市场机制解决，那么只能借助于政府力量加以调节，而作为制度的供给者，政府对于经济社会活动的一切干预都是通过制度来实现的。因此，充分发挥政府力量解决生态环境可持续发展问题也必须依靠制度，更确切地说是依靠生态文明制度。

完善的生态文明制度体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分

党的十九届四中全会作出《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（简称《决定》）指出，“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”在科学完善的中国特色社会主义制度体系中，生态文明制度体系是一个重要的有机组成部分。

1.构建完善的生态文明制度体系是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求

党的十九大明确提出“两个一百年”的奋斗目标，其中，第一个一百年目标是全面建成小康社会，而全面小康社会的标准既包括经济高质量发展、人民生活水平和质量普遍提高、全民素质和社会文明程度显著提高，也包括生态环境质量总体改善。而生态环境的总体改善是通过不断推动生态文明建设来实现的，这必然要求有完善的生态文明制度作为保障。第二个一百年奋斗目标又具体划分为两个阶段性目标：到2035年基本实现社会主义现代化，到2050年建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。其中，基本实现社会主义现代化要求各方面制度更加完善、国家治理体系和治理能力现代化基本实现，而建成社会主义现代化强国不仅要求有美丽的生态环境，还要求实现国家治理体系和治理能力现代化。实现这些目标既需要有生态文明制度作为推进生态文明建设的保障，也需要完善的生态文明制度体系作为中国特色社会主义制度的有机组成部分来共同推进国家治理体系的现代化。

2.完善的生态文明制度体系是统筹推进“五位一体”总体布局的重要战略基础

随着中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生历史性变化。人民群众对美好生活的需求变得更加强烈。其中，对美好生态环境的需求是一个重要方面。面对人民群众需求的变化，党中央及时将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。作为一项重大战略举措，一方面要求不断推进和加快生态文明建设，满足人民美好生态环境需求；另一方面要求促进统筹推进生态环境文明建设与经济建设、政治建设、社会文化建设、文化社会建设相互融合、协调发展，形成系统合力，共同推进中国特色社会主义事业全面发展。因此，不仅需要保障生态文明建设顺利进行的有关生态环境保护的核心制度安排，也需要推动生态文明建设融入经济建设、政治建设、社会文化建设、社会建设文化建设的融合型制度安排，也就是即需要一个全面、系统和完善的生态文明制度体系。

3.完善的生态文明制度体系是贯彻落实协调推进“四个全面”战略布局的重要战略支撑

“四个全面（全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党）”战略布局是我们党在新的历史条件下治国理政的总方略，是事关党和国家长远发展的总战略，也为生态文明建设提供战略指引和基本遵循，而构建完善的生态文明制度体系也能够为协调推进“四个全面”战略布局提供有力的支撑。一是完善的生态文明制度体系有利于解决当前社会发展中面临的生态环境问题，为人民生活提供良好的生态环境，从而为全面建成小康社会提供条件。二是完善的生态文明制度体系的建设过程就是在生态文明领域不断进行体制机制改革的探索过程，从而为全面深化改革提供了必要动力。三是完善的生态文明制度体系的主体是规范全社会生态文明行为的正式制度安排，即法律法规。用最严格制度最严密法治保护生态环境是全面依法治国在生态环境领域的具体体现。四是完善的生态文明制度体系中包含生态环境保护责任制度和生态文明建设目标考核评价制度等，是实现国家治理体系现代化的制度要件。