论落实预算审批权的困境与出路

林舒婷

（福州大学法学院，福建 福州 350108）

人民代表与人大会议代表人民的根本利益，对政府编制的预算草案进行审议和批准，以“公共利益的最大化实现”为标准赋予政府预算以合法性的活动，是人大预算审批权的行使过程。现代民主法治国家大多建立了预算审批制度，用以控制、规范政府的财政权力，体现民主法治的精神。我国的预算审批制度虽有《宪法》《预算法》为法律依据，但其在贯彻落实的过程中受制于许多因素的阻碍而变得形式化了。在推进全面依法治国的战略背景下，破除人大预算审批权行使的困境，落实预算审批权，使政府的预算权力受到民意代表机构和人民代表群体的监督、制约，具有重要的法治意义。

制约人大切实行使预算审批权的因素来自两个方面，一是人大会议制度本身的原因导致的问题，二是我国预算审批法制不健全的原因导致的问题。由人大会议本身的原因导致的困境主要表现在会期、会议周期等方面，由我国预算审批法制不健全导致的困境主要表现在审批形式、审批程序等方面。

一、落实人大预算审批权存在的困境

人大会议制度本身具有局限性，例如人大会期过短、一年通常才召开一次等，限制了预算审批权的落实；我国《宪法》《预算法》中对于预算审批制度的规定缺乏可操作性也是导致预算审批权落实不了的重要因素。

(一)人大会议制度对落实预算审批权的制约

1.人大会议会期过短、会议周期过长

我国各级人大会议的会期通常都不超过半个月，这与西方预算审批制度较为健全的国家相比有较大的差距。例如，英国议会每年开会的时间长达半年，日本国会会期也有约150日。各级人大会议在短暂的会期中要审查和决策众多事务，例如听取同级人民政府的工作报告，审查、修改或制定法律等，以至于人大会议在审查批准预算草案事项上所花费的时间更加有限，通常仅为半天至一天。预算审批权的落实需要足够长的时间来保障，当前人大会议开会时间太短暂，制约了预算审批权的实质化发展。

2.人民代表审批预算的能力建设有待加强

我国人民代表大会制度的建设方向是使人民代表能够广泛地代表我国不同地区、不同民族、不同社会阶层、不同知识文化背景的广大人民群众的利益，因此，人民代表的专业知识背景必须多样化。尽管全国人民代表中有金融和审计专业的专家学者，但这些人民代表所占的比重必然很小，这就使得人大对于关系国计民生的预算草案的审批显得不够慎重和缺乏专业性，其危害结果可想而知。

3.预算审批辅助机构缺失

受上述人大制度本身特点的限制，要想全靠人民代表和短暂的人大会议来行使好预算审批权，必然是不现实的。立法者们尽管也考虑到了通过赋予财经委员会及其他相关机构预算初步审查权来弥补人大审批预算的信息、技术、时间等方面的缺失，但是在具体制度规定的层面又陷入了空泛而不可操作的尴尬境地。因此，这些制度并未将预算审批权实质化。可见，预算审批权的落实不力与预算审批辅助机构制度的不完善有很大关联。

(二)预算审批法制不健全：审批形式、审批程序、初审效力、预算修改、公开性与参与性、预算年度与审批时间

预算监督法制的健全是落实预算审批权的前提和基本，但是我国当前的预算审批法制还不完善，其有待改进的问题表现在：一揽子审批的形式在实质上限制了人大行使预算否决权的可能性、相关法律对于预算审批程序的规定不详、人大缺乏预算修正权等。

1.一揽子通过的审批形式不科学，导致人大不敢轻易行使预算否决权

因为我国《预算法》并未规定人大享有分项审批的权力，那么在制度上和实践中对政府的预算草案进行部分否决便缺乏法律依据，即便人大对于预算草案中的部分内容产生疑虑，也不敢轻易行使预算否决权。同时，一揽子否决政府预算草案的行为也意味着政府编制的预算草案的全盘失败，政府从每年1月1日起已经执行了的预算变得不合法了，财政年度的政府收支计划也将完全不能如期实施，进而对经济和社会发展产生巨大的阻碍作用。

2.行使预算审批权的程序不明

预算审批应当有自己的程序规范，如此方可在实践中具有可操作性，但是我国相关法律均未对预算审批的程序有明确规定。现实中人大会议审批预算的程序一般如下所示：人大代表以代表团为单位对预算草案进行审议——人大代表提出有关预算草案、预算报告和预算事项说明的质询——财政经济委员会收集、汇总、过滤并选择和整理部分质询案向主席团提出人大会议的审查报告——主席团通过财经委的审查报告——政府主要负责人向人大代表进行解释和说明。[1]然而，这种审批程序有内在的缺漏，财经委在汇总编制审查报告时，根据何种标准筛选、过滤人大代表的意见、建议？这一过程中的过滤标准应当如何设置才公正合理有效？为何不使所有代表的意见和质询均能够直接向政府通达？

3.初步审查的法律效力不明确

初步审查的效力不明主要体现在，当初步审查机构在审查政府编制的预算草案时，是否有权要求政府必须按照其提出的修正意见修正预算草案。初步审查机构提出的修正意见，是否应对政府产生法律约束力？还是仅为一种修改建议？在初步审查机构完成审查后，其向人大会议提交的审查报告又是否具有法律约束力？

4.预算修改权缺失

预算修改权是指人民代表对预算表中的开支进行修改，并直接形成具有法律约束力的预算草案。不同国家对代议代表的预算修改权范围、内容的规定不尽一致，但预算修改权的赋予都改善了预算审批权运行的效果。若不对人大代表赋予预算修改权，那么预算审批权的行使将陷入两难的境地，不利于及时修正政府预算草案中不合理的收入和开支。

5.预算审批神秘化

我国预算审批权行使的过程不对社会公开，人民群众无从知晓人大代表是如何行使预算监督权和预算审批权的。这种预算审批神秘化的倾向将人民群众的公共利益倒置在了客体的地位，不利于保护纳税人利益。因为预算的审批过程神秘化，人大代表也产生了懈怠心理，不尽职尽责地行使预算审批权，放任审批权在实践中流于形式。

6.预算年度设置不合理

预算年度的设置不科学，也导致了实践中落实预算审批权的困境。我国《预算法》规定的预算年度是从公历的1月1日至12月31日。而各级人大会议的召开都晚于每年的1月1日，也就是说预算草案在未经合法性认证的条件下就已经提前执行了一部分了。这就产生了预算合法性的危机。而且，我国预算年度的设置过于短暂，导致政府没有足够的时间进行细致的预算草案编制。考察西方国家预算年度的设置，预算草案从编制、审批到执行和决算，一般历时都在24个月以上。这其中，立法机关审批预算的时间一般占据3-5个月。因此，我国预算年度也亟需调整并延长。[2]

二、对我国预算审批制度存在的困境的分析

我国预算审批制度表现出的诸多问题，在实质上是制度理念上的缺失以及制度内容上的不健全、不协调导致的。

(一)理念上：预算信托的理念未能树立

政府编制预算草案，应当代表人民的利益来编制，以公共利益的最大化实现为根本目标。人大会议作为代议制机构，也是代表人民的利益来监督和控制政府的财政权力的，因此，人大的预算审批权应当实质化地行使，深刻地影响着政府预算草案的编制、修正、执行等全部环节，保障公共利益的最大化实现。

我国由于历史的、政治的原因，在预算审批制度的理念定位上长期偏离“公共财政”“预算信托”等理念，造成了政府在预算编制、执行上的实质特权，人大的预算审批权长期被形式化，难以实质性地影响政府的财政权力。在2014年修订《预算法》之前，我国《预算法》第一条关于立法目的的表述就严重偏离了人大监督、控制政府财政权力的理念，“反主为客”，强调预算的政治职能和工具性价值，人民的利益首先需要服从于国家（政府）强化分配的政治目的。[3]这种“反主为客”的立法目的认识不利于树立预算信托的理念，不利于保障人民的福利和自由。

(二)制度上：域外经验借鉴

1.日本国会预算审批制度简介

日本议会的会期分为三种类型：一般会议、特别会议和临时会议，在持续约五个月的大会常会中，大概一半的时间是在审查预算草案。[4]日本议会设有预算委员会，协助议员批准预算。在参议院和众议院审查预算草案的过程中，成员可以共同提出预算修正案，即修改预算的权利。在国会审议预算案的过程中，普通民众可以旁听，审议过程将全程网上公开。

2.美国国会预算审批制度简介

美国国会对政府提出的预算草案进行了非常广泛的监督，包括预算审查的预先制度和较大范围的预算修正案提议权。随着政府预算编制活动的开展，国会随即对预算编制的内容进行讨论研究，政府为了能够使其编制的预算获得国会的通过和批准，通常会在预算编制中迎合国会的判断。在预算草案进入到审批阶段中时，国会议员既可以提出增加收入和减少开支的预算修正案，也可以提出增加开支和减少收入的预算修正案。预算办公室也会独立编制预算，供国会参考。[5]同时，在美国国会审议政府预算案的过程中，电视、网络会实时转播审批实况，允许普通民众旁听预算审批，民众有权要求召开听证会，充分行使其知情权和参与权。美国政府的预算草案通常被要求分项编制，分项报送审批。美国政府的预算通常需要受到国会长达270日的审查。

3.其他预算法制和预算实践发达的国家的共同经验

预算法制和预算实践较为发达的国家一般保障国会有充足的时间审议和批准预算。法国政府、德国政府的预算案通常要经过长达90日的审议，美国更是长达九个月。议员有权提出具有强制力的修改方案是共同的预算法制经验。其三是审批形式多采取分项审批形式。其四是提高初审机构和初审权的法律地位与作用。其五是开放审批权行使的过程，积极引入群众参与机制。

三、落实人大预算审批权的出路

我国预算审批制度不论是从文本规范上看还是从实践情况上看，都存在着诸多有待完善之处。笔者认为，健全我国预算审批制度，落实预算审批权的行使，应当立足于完善我国人大代表制度和预算审批制度的双重立场。

(一)提升具备财政经济学知识的人大代表的比例

从完善我国人大制度的角度而言，适当提升我国各级人大代表中具备财政经济学知识的人大代表的比例，有助于提升预算审批权行使的专业性和科学性。目前，中国人大代表的选举在机制上并不具有完全的竞争性，人民行使投票权的方式方法相对简单。建议在未来的人大代表选举方式上，引入竞争机制，[6]使更多具备财政经济学专业知识的人士进入人大代表的队伍，帮助代议机关提升审批的科学性。

(二)设立预算和审计专门委员会

考察西方发达国家的预算审批法制可以发现，西方国家的立法机关大多设立了预算委员会或审计委员会以协助立法机关切实行使好预算审批权。而我国存在这方面的制度缺失。虽然我国《预算法》安排了某些专门委员会或其他机构行使预算初步审查权，但这种机构设置上混乱和不专业的现象严重制约了人大预算审批权行使的成效，不利于切实地维护公共利益的最大化实现。较为成熟的预算法制一般是在审批机关中设置行使预算初步审查权的预算专门委员会和审计专门委员会。

1.预算专门委员会行使预算初步审查权的程序和法律效力

现行的预算法没有规定行使预算初步审查权的程序，行使预算初步审查权的程序可参照立法程序进行。在一读中，预算委员会有权要求政府财政部门就编制预算的理由作出说明，并听取政府财政部门的编制计划。“二读”时，预算委员会有权召开听证会、座谈会等会议，有权将预算草案的内容公布至互联网上广泛听取公众意见。若预算委员会在初步审查时形成了一些预算修正的意见、建议，那么这些意见、建议的法律效力应当有效，政府财政部门应当按照预算委员会提出的修正意见、建议对预算草案进行修改。“三读”时，预算委员会应当对草案的初审通过与否进行表决，表决的结果具备法律效力，如果表决结果是通过，预算草案将提前两个月分发给人大代表；若表决结果不获通过，则预算委员会必须向政府财政部门陈述不获通过的理由，财政部门必须根据预算委员会成员提出的修正案修订预算，直至预算草案获得批准。

2.审计专门委员会的职权

建立一个隶属于人大的审计专门委员会，来为人大会议行使预算审批权提供专业信息和技术支持，可以提高人大会议审议权行使的质量。审计委员会的主要职责是对预算草案进行审计监督。在人大会议召开前的30日之前或45日之前，预算委员会在行使初步审查权时，政府财政部门还应当将预算草案，尤其是账目表提交审计委员会进行审计。审计委员会在对预算草案进行审计后，应当提交审计报告，审计报告与预算委员会提交的审查报告一起在人大会议召开的时候提交人大会议，作为人大代表们行使预算审批权的重要参考。

(三)建立分项审批制度

我国可以参考借鉴其他国家的审批形式，采取分项审批的形式进行审批，分项审批制度的适用可以使人大代表更好地对预算草案进行实质性修订，并提高预算批准的科学度。

(四)确立预算修正权制度

许多西方国家都赋予了代议机关修正政府预算草案的权力，尽管各个国家的预算修正权在修正的内容、修正的程序上有不同的规定。中国的预算法没有规定人大代表有权修改预算草案。建议预算法明确规定人大代表有权提出预算修正案，此类修正案具有强制的法律约束力。政府必须依照预算修正案规定的内容进行修改。

1.提出预算修正案的程序和法律效力

在目前的预算核准做法中，在审议预算草案时，人大代表有权就预算草案的内容修订提出意见和建议。这种意见和建议经由财经委员会的筛选和过滤，形成了审查报告提交大会主席团通过，并对政府的预算草案形成不具有法律约束力的修改意见。我国若预赋予人大会议及人大代表预算的修正权，不仅需要在实体法方面明确预算修正权行使的条件、范围、内容，还需要对预算修正权行使的程序和法律效果进行规定。

鉴于当下预算审批的实际情况，预算审批权行使的程序和法律效果建议规定为“经过人大代表10名以上联名提出、或由一个代表团提出的预算修正案经过财经委员会筛选、写入审查报告并由主席团通过后，对政府产生法律约束力，政府应当按照预算修正案的修改意见修改预算草案。”为了尊重政府在预算编制和预算信息方面的专业性，具体的修改内容应当由政府亲自进行。政府修改后的预算草案应当及时提交人大会议或其常务委员会审查以确保修改后的预算草案与预算修正案的内容一致，并对其批准便以执行。为了防止预算修正权被滥用，保证预算修正权得以科学、民主地行使，人大代表们应当本着严谨的态度对欲修正的内容进行充分调研，具体程序要求包括：预算信息收集、听证会、辩论等，并可要求预算委员会或审计委员会提供必要的协助。

2.预算修正权的范围、内容

从世界范围来看，预算修正权有着不同的内涵。例如，美国国会的议员在行使预算修正权时，在修正的内容和范围上具有较大的自由。预算修正案的内容可以增减收入和支出，不受政府的干涉，除非总统拒绝在修正后的预算法案上签字。而法、德的预算修正权在行使的过程中便直接受制于政府或总统的意志，显得弱势许多。法国议员的修正内容限于减少支出、增加收入以及在维持预算金额平衡的前提下的科目流用。德国议员的预算修正内容也受到政府的制约，只有在后者许可的前提下，议员可以提出增加支出或减少收入的议案。我国的预算修正权在可以修改的内容上建议与美国保持一致，即人大代表们行使预算修正权，既可以提出减少预算支出、增加预算收入的预算修正案，也有权提案减支或增收。理由是预算信托，即政府位于受托人地位应当代表公共利益进行预算编制，而公共利益的实现常常需要以减少预算收入或增加预算支出的方式来保障。没有理由认为人大的预算修正权不可以规定减少预算收入或增加预算支出的内容。但是，鉴于目前我国人大会议会期短暂、会议周期过长、人大代表专业素质上的局限性等原因，赋予人大代表内容过大的预算修正权在实践中难免存在一定风险，改革应当循序渐进，因此在现阶段，可以暂时将预算修正权的内容限定在不突破预算收支平衡的科目留用权上。[7]例如，规定预算平衡原则，即人大代表增加政府某项财政支出的数额或增加某项支出项目时，保持预算收支的总体稳定、平衡，建立自动调整机制。

(五)明确预算审批的程序

应当明确在人大会议审查政府预算的过程中，对于人大代表所提的预算修正建议和意见，应当按照何种标准进行筛选和过滤，以保证程序正义和公开透明，使具有价值的预算修正意见和建议对政府的预算草案的完善形成强制约束力。同时，“三读”的立法机制可以组成人大会议预算审批程序的主要内涵。在“二读”的环节，人大代表们通过质询、召开听证会、辩论、召开座谈会等形式形成的修改意见，是人大代表们行使预算修正权的一种形式，财经委员会应当将人大代表们提出的修正意见一一列明在审查报告中，形成具有法律约束力的文件。尊重人大代表的预算修正内容是政府的义务和责任，因此必须如实反映在修改后的预算文件中。

(六)公开预算审批过程

使预算审批过程暴露在群众的视野范围之中，是落实好预算审批权的便捷路径。我国可以参考借鉴其他国家的有关做法，在人大会议召开期间，采取电视直播、互联网直播、人大代表接受采访、召开听证会、座谈会、允许社会公众旁听等方式，让人民群众能够实时了解预算的内容以及人大代表审批预算的方针政策和具体修改意见，保障人民群众的知情权和参与权。让人大代表的修改意见更符合人民的心意。

预算审批过程由谁披露、主要披露哪些内容、如何披露及是否有披露的例外等，须有法律的明文规范。披露的内容应包括预算编制报告、预算账目表等文件，还包括人大代表审议的全过程视频。披露的除外内容应是涉及国家机密的事项。在预算编制的期限内，政府应当在各级人代会召开的30日之前或45日之前，将提交给预算委员会初审的预算草案进行公布，在预算委员会作出了初审报告后，财政部门应当将经过初审修改的预算草案进行公布，在预算草案进行人大会议审查并再次修改之后，政府应当将预算草案再次公布。群众了解预算审批的相关预算文件、掌握预算审批的过程，有助于维护预算民主的法治目标。除了预算文件的公布，人大代表审议预算的过程也应当公布，最直观的表现形式就是将人大会议的审议过程采用全程直播的方式转发到互联网、电视中去。预算和审计专门委员会行使初步审查权的过程和相关预算文件也应暴露在群众视野中。

（七）重新设定预算年度

4月初至3月底的预算年度设置较为适合我国国情，建议相关立法予以采纳。这样，可以在各级人大会议都召开完成之后，在各级政府预算均得到各级人大的审批并获得合法性之后开始执行。

四、结语

落实我国人大的预算审批权主要应当关注人大会议制度本身的限制性因素以及我国预算监督法制的不完善之处，并结合实践中的问题作出有针对性的分析。在我国推进全面依法治国的重要战略背景下，预算法治和预算民主化的发展首先应当在人大制度的完善上下功夫，建立预算委员会和审计委员会以协助人大更好地行使预算监督职能；其次，我国应当在人大代表的产生机制上增强其竞争性，适当提高具备财政经济专业知识的人大代表所占的比例等；最后，我国应当在完善预算审批制度上下功夫，例如公开预算审批过程，明确预算审批程序，明确预算修正权的内容和主体，明确预算的审批形式为分项审批，调整预算年度的起止时间等。