“一带一路”背景下中国企业对非投资制造业的环境法律风险与防范

刘 念

(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105)

随着“一带一路”倡议的不断推进，中国企业对非投资的规模持续扩大，中非双方的合作领域不断扩展。中国企业对非投资的制造业主要在轻纺工业、资源加工工业和机械电子制造业等领域。而制造业的生产加工工艺复杂，如果处理不当将会对非洲环境造成巨大威胁。中国企业对非投资制造业将会在投资准入、项目经营和市场退出阶段面临多种环境法律风险，中国企业需要认真研究对非投资制造业环境法律风险下的防范措施。

1 中国企业对非投资制造业的环境法律风险凸显

工业化虽是老路，但仍是当前非洲地区不发达国家实现社会发展，提升人民生活水平的唯一道路。在“一带一路”倡议的推动下，中国企业在非洲制造业投资快速增长。据统计，目前中国私人企业在非制造业投资每年超过150笔，涉及诸多生产制造领域，成为推动非洲国家加快工业化进程的重要力量。在“一带一路”背景下，中国企业将会对非洲制造业进行广泛而长久的投资。而一方面非洲国家本土环境状况较差，另一方面制造业生产工艺流程复杂，加之不少中国投资企业仍秉持利润至上的错误观念，使得中国企业对非投资制造业的环境法律风险日益凸显。

1．1 环境法律风险凸显的原因

1．1．1 非洲本土环境状况较差

自18世纪西方完成资本主义革命之后，便转向对亚非拉美地区进行疯狂的殖民掠夺。而非洲地区基于其广阔的土地和廉价的劳动力，大多数资本主义国家都选择在非洲当地开设工厂进行资本生产，在投资生产过程中随意地破坏自然环境，使得非洲地区的环境状况日益恶化。联合国的统计数据显示：在2015年完成的发展目标环境卫生工作方面，非洲是进展最缓慢的两大区域之一。非洲许多国家的人口缺乏基本的环境卫生条件，当地民众生活苦不堪言。非洲的本土环境状况较为欠缺，而非洲国家为了快速发展经济，大量引进外国企业在非洲本土进行投资办厂，在“一带一路”背景下，中国企业对非投资制造业将不可避免地面对非洲本土环境较差这一现实问题，将使得中国企业对非投资制造业的环境法律日益凸显。

1．1．2 生产加工工艺污染环境

制造业是立国之本、强国之基。中国企业对非制造业在非洲投资领域占据着重要地位。制造业的生产加工工艺流程复杂，大致可分为原料采购、仓储运输、产品销售三个环节。而根据在生产中使用的物质形态，制造业又可划分为离散制造业和流程制造业。流程行业适合制造品种固定、批量大的产品，而离散行业适合加工多品种、小批量产品。但无论采用哪种工艺流程，都对设备管理和维护有着极高的要求，如果设备发生故障，不仅将造成生产中断，造成成本的浪费，更为严重的是原料大量损失，污染当地生态环境。在当前的工艺设备处理下，生产加工过程中对材料的利用率普遍较低，每个工艺流程都会产生大量废水、废气和废料，而且产生的废水、废气和废料如果没经过环保处理就直接排放，将对非洲环境造成巨大威胁。

1．1．3 企业投资观念传统保守

中国政府从2000年起实施“走出去”战略，积极应对经济全球化挑战。中国企业对非投资项目分布已由最初以埃及、苏丹和南非为主的国家扩展到整个非洲地区。自“一带一路”倡议提出以来，我国对非投资合作规模日益扩大，领域不断扩展。但我国不少对非投资企业仍秉持着传统保守的利益至上和自我为主的投资观念。不少投资企业在生产投资过程中仍然以牺牲环境为代价来换取经济发展，而且对非洲当地民众影响较大的项目也不主动公开，仍然想着弄虚作假，蒙混过关。2015年商务部办公厅发布《关于进一步做好对外投资合作企业环境保护工作的通知》要求企业在对外投资合作中，要树立可持续发展理念，坚持环境友好、资源节约的经营方式，从环境管理制度、员工环保培训等方面加强境外经营过程中的环境保护。大多数中国企业投资观念传统保守，不利于中国企业对非制造业投资项目的开展和实施。

1．2 环境法律风险凸显的表现

1．2．1 设立环境权予以严格保障

大多数非洲国家独立后由于自然资源的过度开发使得非洲地区的生态环境日益恶化，为了维护和修复生态环境，在吸纳西方国家先进的环境立法经验下，设立了环境权，并将环境权归入人权[1]。

例如《加纳共和国宪法(1993)》第1条第九款：国家在其资源范围内，应保障所有人，特别是儿童、母亲、残疾人、老年工人和老年人的身体健康、社会保障、自然环境和休息休闲。《喀麦隆共和国宪法(2008)》规定：每个人都有权享受健康的环境，保护环境是每个人的责任。可见，非洲国家已开始将环境权设想为一种独立的人权。目前，已有26个非洲国家将环境权写入宪法，并采取了抽象规定和具体规定两种程序设计[2]。以尼日利亚、加纳、加蓬等为代表的国家采用抽象性的宪法规则，如《尼日利亚共和国宪法(1999)》第20条：国家应保护和改善环境，保护尼日利亚的水、空气、土地、森林和野生生物。《加蓬共和国宪法(2018)》第36条第九款：国家应采取必要的适当措施，为子孙后代护国家环境，并且应与其他国家和机构合作，以保护更广泛的国际人类环境。以利比里亚、坦桑尼亚、乌干达等国为代表的国家则有具体性的宪法规则，如《乌干达共和国宪法(2017)》第245条规定：议会应依法规定①保护环境免受滥用、污染和损害；②管理可持续发展的环境；③提高环保意识。《刚果共和国宪法(2015)》第197条规定：①经济、社会和环境理事会与公共权力机构相比，是一个协商会议。②它由共和国总统、国民议会议长或参议院议长提交一个事项。③它可以主动提到任何经济、社会或环境性质的问题。也可以根据其经济、社会或环境性质，就国际条约和协定的草案、法案或法律提案以及法令草案征求意见。可见，一些非洲的主要国家都在公民基本权利中列举环境权，并将公民环境权提升至人权保护高度，通过相关机构和法律实行严格的监督与保障[3]。

1．2．2 环境违法多样且处罚严苛

非洲国家将环境权上升到人权的高度，并归入宪法来予以保护，体现了非洲国家对环境保护的重视度。作为非洲长期的发展合作伙伴，中国的战略利益在于解决其在非洲投资项目中的环境影响问题[4]。非洲国家大到宪法、环境法律，小到规章条例、地方政策，都贯彻了保护环境的法律理念，详细规定公民的环境权不受侵犯，并需要履行一定的社会义务来保护环境。如乌干达发布的《国家生物多样性战略和行动计划(2002)》规定：乌干达政府制订了国家生物多样性战略和行动计划，加强生物多样性管理：①加强保护区以外的生物多样性管理；②进行环境影响评估政策；③可能对就地和异地保护区生物多样性产生重大负面影响的计划或项目；④加强社区和其他利益相关方在生物多样性管理中的作用。《赞比亚共和国环境管理法(1991)》第5条规定：凡获得清洁、健康和安全环境的权利因任何其他人的作为或不作为而受到威胁或相当可能受到威胁，任何人有权对可能造成人类健康或环境造成损害的行为提出诉讼。而且非洲国家也制定了严厉的环境处罚制度。《安哥拉共和国环境法(2011)》第5条规定：①所有故意或单纯过失对环境造成损害者，均有责任以赔偿措施和环境恢复的形式，弥补国家和私人所造成的损失和损害，或向他们提供赔偿。②任何公民如认为侵犯或正在侵犯本法规赋予其的权利，可向本国法院提起诉讼，请求根据法律的一般规定，终止侵犯之原因，并要求赔偿。③当行政决定未被采纳时，公民在不违反《民法典》第494条规定的情况下，要求造成环境损害的人，弥补损害行为发生前的预期利益以及最终取得的经济利益等赔偿。④凡未找到庭外解决办法，均须向法院提出以违反本法规规定为依据的赔偿请求。⑤具有法律人格之环保协会，具有提起以上两款所指损害赔偿诉讼之正当性。此外，《安哥拉共和国环境法》第十二条还规定了损害与事实之因果关系的认定。中国投资企业对这些特殊法律规定较为陌生，极易遇到麻烦。

2 中国企业对非投资制造业的环境法律风险

作为非洲长期的发展合作伙伴，中国的战略利益在于解决其在非洲投资项目中的环境影响问题[4]。随着“一带一路”倡议的不断推进，将会有更多的中国企业在非洲投资制造业。但制造业的工艺流程复杂，不仅需要专门的技术设备进行原材料生产加工，而且生产加工过程中产生的废物将会对非洲当地环境产生巨大威胁。中国企业对非投资制造业需要认真分析可能在投资准入、项目经营和市场退出阶段面临的环境法律风险，以便提前做好风险防范措施。

2．1 投资准入阶段的环境法律风险

2．1．1 环境准入门槛风险

目前，非洲正成为继东南亚和南亚之后的又一片吸引制造业投资的沃土。投资非洲制造业的企业数量大幅度增多，但非洲国家由于本土环境状况较差，制造业又是对环境有严重威胁的行业，因此大多数非洲国家都会对制造业投资企业设置严格的环境准入门槛。如果中国企业没有认真细致的了解研究非洲国家关于制造业投资的环境法律法规和环境投资政策，那么将会使得很大一部分企业由于无法满足非洲国家制造业投资的环境准入门槛而禁止进入。如《马拉维共和国环境法(2017)》第五条规定：企业应事先对可能对环境或自然资源的使用产生重大影响的拟议项目进行环境和社会影响评估。《贝宁共和国环境法(2017)》第13条规定：企业应获得环境方面的可持续能力签证，以使环境方面的政策、战略、计划和方案符合环境方面的评价战略。目前由于非洲各个国家的本土环境状况和环境法律法规有差异，有的国家制造业环境准入门槛较低，而有的环境状况较为恶劣的国家如埃塞俄比亚等国家的环境准入门槛较高，必须要获得环境机构授权才可颁发许可证，这将使得一部分投资企业将因为资格授权问题而被禁止进入非洲市场。

2．1．2 环境影响评价风险

制造业属于大型产业，而根据制造业的生产加工环节，大致可分为为原料采购、仓储运输、产品销售三个环节。中国企业在非洲进行生产加工时都将面临选址建厂问题。而不同环节的选址建厂又需要考虑不同的条件因素。例如，在原材采集时需要考虑能源燃料因素，在原料加工过程中需要考虑劳动力因素，而在产品销售环节又要考虑交通市场问题。关键在于所选地点是否符合工业的发展过程，中国企业对非制造业在项目选址阶段也会面临环境法律风险。而选址建厂又会影响到环评报告的实施。目前大多数非洲国家的环境法律法规都规定了环评制度。中国企业对非投资制造业需严格按照当地的环评机制和环保标准开展环境影响评价工作。虽然非洲各国的环评要求不尽相同，但已有埃塞俄比亚、尼日利亚、乌干达、肯尼亚等国率先建立起较为严格和完善的环境影响评价制度，非洲国家的环评法在环评内容和采取措施上比中国环评法的规定更为具体可行。《埃塞俄比亚环境影响评估法(2002)》第四条第1款规定：项目的影响应根据项目的规模、位置、性质、与其他并发影响或现象的累积效应、跨区域效应、持续时间、可逆性或无可挽回性或其他相关影响进行评估。《博茨瓦纳环境评估法(2011)》第6条规定：为获得拟议活动的授权而提出的申请应载有或附有项目摘要，其中应包括对活动的说明以及制订政策、方案、立法、实物计划，应载有或附有核准的战略环境评估，战略环境评估应载有对政策、方案、立法、发展计划或实物计划的说明。非洲国家的环评措施虽然起步较晚，但是非洲国家采取了更为先进的环评机制，对环评内容和环评程序都进行了详细规定，而且还根据不同的情况规定了更为严厉的环评措施。中国企业秉持的是国家环境权理念，环评开展的公开与公正问题一直有待重视，而非洲国家更注重公民环境权的建构，这也将使得中国企业将因环评缺乏透明度问题而被非洲人民所排斥[5]。

2．2 项目经营阶段的环境法律风险

2．2．1 环保工艺流程风险

中国企业对非投资制造业主要包括轻纺工业、资源加工工业和机械电子制造业领域。无论是哪种领域的制造工艺都及其复杂，一般包括材料受迫成形、材料去除成形、材料结构改变和材料性能改变四个过程，而且每个工艺过程都会产生大量废水、废气和废料，如果处理不当将会对非洲环境造成巨大威胁。非洲国家以环境立法的形式对污染物排放的种类、数量、浓度均作了严格规定而且还明确规定了无证排放和拖欠排污费的法律责任。如《利比里亚公共卫生法(2017年)》第4条第八款规定：地方当局如认为某一食品、药品、治疗装置、物品或物件不适合消费或使用、或处于本标题任何规定所禁止的状况或种类或质量、或未按本标题任何规定贴上标签、或含有虚假或误导性标签、或被掺假或打错标签、或以其他方式构成危险、或对公众健康构成损害，可扣押、禁运或谴责此类材料。大多数非洲国家对企业非法排污行为采取了双罚制，对企业规定了民事赔偿责任以进行生态修复，对企业直接责任人员不仅处以罚款更要入刑。而且当前非洲国家缺少专门的环保工艺设备，我国投资企业需要从外引进专门的机器设备，如果引进的机器设备尚未达到非洲国家的要求，那么也将无法在非洲市场发挥作用。机器设备引进之后，中国企业又会面临着机器设备的知识产权保护问题。中国制造业投资企业需要认真分析环保工艺流程风险，以期为环保工艺设备的正常运转提供防范措施。

2．2．2 环境监管责任风险

中国企业进入非洲市场在投资制造业的过程中，企业将会面临严格的环境监管责任风险。其监管责任不仅来自于当地环保部门的监管，而且还来自于企业内部的监管。如《多哥共和国环境与社会影响研究程序法(2016)》第5条规定：行政当局有权核查环境保护方面的紧急情况和条件，以有效地监测对环境和社会的影响。《马拉维共和国环境法(2017)》第13条规定：国家环境保护局应要求或根据自己的动机，调查任何违反或可能违反本法或与环境和自然资源管理有关的任何其他法律的行为，并采取它认为适当的行动纠正这种违反行为。如果企业没有切实履行环境监管责任，不仅会受到非洲当局的严厉制裁，而且极有可能会引发严重的环境污染事故。

2．3 市场退出阶段的环境法律风险

2．3．1 环境侵权处罚风险

中国企业在对非投资制造业过程中，需要严格遵照当地的环境法律法规和生态环保标准，如果在生产加工过程中处理不当，极有可能引发严重的生态环境事故，从而被责令退出非洲市场。而中国制造业投资企业在退出非洲市场时，通常都会面临大量的环境侵权处罚。投资企业不仅应承担民事赔偿、行政罚款和刑事惩罚的严厉制裁，更需要通过长久的诉讼方式来解决纠纷。《博茨瓦纳环境评估法(2011)》第4条第二款规定：任何人从事或执行违反环境评估法的活动，即属犯罪，可处不超过10万普拉的罚款，或不超过5年的监禁，或两者兼罚。《赞比亚共和国环境管理法(1991)》第5条规定：凡获得清洁、健康和安全环境的权利因任何其他人的作为或不作为而受到威胁或相当可能受到威胁，任何人可对其作为或不作为相当可能对人类健康或环境造成损害的人提出诉讼。非洲大多数国家都将环评不实、逃避监管、抗拒交税、恶意排污等行为直接入罪，用严苛的刑法来进行规制。更要注意的是，无论是民事诉讼还是刑事诉讼，通常都具有诉讼费用高昂、经历时间长久等特点，而且可能会出现被害人反复提起诉讼的局面。一旦陷入环境侵权纠纷，无论投资企业能否在诉讼中获胜，只要进入司法程序都将付出高额的诉讼成本，将会给在非投资制造业的中国企业带来巨大灾难，而且还会影响中国企业在非投资形象。

2．3．2 生态环境修复风险

环境保护义务将成为中国制造业投资企业在非洲投资过程中潜在的社会责任[6]。由于制造业生产加工流程复杂，工业设备处理技术不够成熟，使得生产加工的过程中会产生大量的废水、废气和废料，严重污染当地的土壤和水源，造成环境污染的企业不仅需要承担严苛的环境侵权处罚责任，还需要承担长久的生态环境修复的责任，避免损害进一步扩大[7]。如《坦桑尼亚共和国环境管理法(2004)》第7条第三款规定：为实现保护环境的目标设立了预防原则，该原则要求有可能发生严重的不利影响，需采取预防措施保护环境；这需要污染者付费，对引起不利环境的影响必须全额支付社会和环境费用避免，减轻和或补救那些不利的效果。非洲多个国家的环境法律法规都规定造成生态环境破坏的投资企业需要承担生态环境修复责任，但尚未规定具体的环境修复标准和措施，通常情况下中国投资企业提出的生态环境修复方案无法满足非洲国家和当地民众的要求，极有可能引发后续的诉讼风险。

3 中国企业对非投资制造业的环境法律风险防范措施

非洲制造业具有广阔的发展前景，中国投资企业在“一带一路”倡议的推进下，其制造业投资过程将会历时长久。但是伴随着中国企业和其他外国企业对非洲制造业领域的长久广泛投资，所引起的环境法律风险也逐步加大。中国企业对非投资制造业在投资准入、项目经营和市场退出阶段会面临多种环境法律风险，因此，中国制造业投资企业需要根据非洲国家的环境法律法规和现实环境状况，细致研究中国企业在非洲投资制造业所面临的环境法律风险的防范措施。

3．1 投资准入阶段的环境法律风险防范

3．1．1 环境准入门槛风险防范措施

非洲各国投资法律制度和环境法律缺乏协调性，常常给已经或者希望在非洲几个国家和区域内进行投资的投资者们带来困惑，这种不协调性将使得中国制造业投资者们难以用统一的条件进行区域范围内的投资[8]。基于非洲各国投资市场的差异，在本国企业进入非洲制造业市场前应成立或聘用专业的法律团队，深入研究非洲不同国家的环境法律法规和制造业投资政策，开展环境尽职调查，派遣公司人员赴非洲进行实地考察。出台对非制造业投资指南，不仅包括对当前非洲国家制造业环境准入标准的说明，也要对未来非洲国家制造业投资制度变化趋势进行研究。一方面，中国制造业投资企业应以“一带一路”绿色发展为原则，加强企业法律文化建设，增强对非洲当地员工的文化素质培训，提高安全管理意识，塑造符合绿色发展原则的经营理念和经营机制，中国企业应积极参与非洲制造业投资行业规范的制定，加强国际投资协定中的环境保护。

3．1．2 环境影响评价风险防范措施

企业应积极开展环境效益与成本定量评估机制，在赴非投资前应委托当地权威机构或实地进行考察，定量测评投资制造业所带来的环境效益与可能付出的生产成本，在权衡环境效益和环境成本的基础上作为切实可行的投资参考。项目选址要考虑企业成本因素，更要避开自然保护区、风景名胜区、饮用水保护区和其他需要特别保护保护的区域，因地制宜的选址建厂。在合理选址建厂的前提下，应按照非洲国家规定开展环境影响评价。虽然非洲大多数国家的环评法已较为先进，环评法规定的环评内容、环评程序、公众参与和环评措施都具体可行，但是在“一带一路”倡议的推进下，我国企业对非投资制造业不仅需要严格按照非洲国家环评法开展环评，而且更需要秉承共商、共建、共享的理念绿色投资。企业应根据绿色发展和可持续发展的要求，在非洲环评法规定的基础上制定内容更广泛、程序更具体和措施更高效的测评标准，并积极引导当地民众参与，对环评报告用当地或官方语言全文予以公示，并建立环评报告答疑和申诉机制，保证项目环评过程的公开与公正。

3．2 项目经营阶段的环境法律风险防范

3．2．1 环保工艺流程风险防范措施

由于非洲地区执行严格的环保标准和环境责任，一方面中国企业应及时组织当地使领馆、当地商会、非政府组织、研究机构和大学等其他利益相关主体进行交流，协商拟定制造业环保义务清单和危险物管理计划，明确企业应履行的环保义务和执行的环保标准。另一方面，完善绿色采购政策，对节能产品、环境标志产品实施品目清单管理。在采购需求中提出相关绿色采购要求，促进绿色产品推广应用，进行清洁生产。另外，对非洲地区的技术设备及时进行清理修复，开展技术创新，引进并研发适合非洲地区制造业生产加工的先进技术设备，并及时申请国家专利，保护企业的自主知识产权。

3．2．2 环境监管责任风险防范措施

企业在项目经营过程中有履行环境监管的义务。企业根据当地政府和企业内部要求落实环境监管责任，引导非洲当地政府和NGO组织关注并介入，加强对生产加工过程中的监管力度和强度，保证监测数据的真实性和准确性。另外，企业应积极主动的披露制造业生产经营信息，确定信息披露的负责人员、披露时间等，并建立环保信息交流和申诉机制，主动接受社会大众和环保组织的监督与审查，及时调整公司战略。在环境监管过程中针对不同情况相应构建环境师范工程和应急处理预案，对绿色高效的工艺流程进行宣传推广，对高危流程加强监管，设立应急处理措施，并与其他企业就安全信息及时进行交流，共同探讨风险防控对策。

3．3 市场退出阶段的环境法律风险防范

3．3．1 环境侵权处罚风险防范措施

中国企业对非投资制造业因造成环境污染被退出非洲市场时，应按照当地法律要求做好善后工作，及时组织相关人员进行审计清算，结算未了解的债权债务关系，召开发布会、座谈会公布企业收集到的证据，掌握舆论工作主动权。此外，不同非洲国家的环境法律法规和环境本土状况存在差异，企业在非洲国家投资制造业发生投资纠纷时，基于不同性质的环境投资纠纷，应按照不同国家的法律规定和行业习惯合理运用司法程序。对于平等主体的民事投资纠纷，可以采取诉讼或非诉等多种手段保护自己的合法权益。倡导投资双方进行和解或委托当地权威机构进行调解，合理协商解决投资纠纷。对于通过协商无法解决的，可以依双方当事人意愿申请仲裁或诉讼，保障双方当事人的诉讼权利。而对于纵向的政府投资纠纷，应严格按照国际条约或国内法律，合理承担法律责任，防止当地政府提出无理的赔偿要求。

3．3．2 生态环境修复风险防范措施

中国企业在制造业生产加工过程中发生造成环境污染后，一方面积极与非洲国家进行沟通，协商拟定合理的处理方案，防止损害进一步扩大。另一方面，企业需积极履行环境修复义务，对造成环境污染的地区积极开展环境修复工作。第一，建立生态修复机制，根据不同区域的环境污染状况，构建污染物的生物吸收与富集机制和生物降解机制，分别利用植物吸收和生物降解来修复生态环境，并由当地政府和民众指导和监督生态环境修复工作。第二，完善生态补偿政策，以水域为线构建水资源生态补偿机制，设立生态补偿专项资金，搭建有助于建立水资源生态补偿机制的政府管理平台，推动建立生态保护共建共享机制。

4 结语

随着“一带一路”倡议的推进，未来中国将有大量企业赴非投资制造业，但是企业因生产加工而引起的环境法律风险也逐步加大。中国企业对非投资制造业在投资准入、项目经营和市场退出阶段会面临多种环境法律风险。因此，中国制造业投资企业应结合非洲国家环境法律法规和现实环境状况，完善环境影响评价制度、开展环境义务清单和构建多元化纠纷解决机制等多种风险防范措施，在保护非洲环境的基础上绿色发展非洲制造业。