我国城市综合体安全面临的挑战与对策

周晓峰 朱伟

摘 要：随着我国城市化进程的快速推进，城市综合体在对城市经济、社会、文化发展产生重大推动作用的同时，暴露出许多安全管理问题，安全监管工作面临的挑战也越来越大。文章对安全视角下的城市综合体概念进行了剖析，从人、机、物、环、管五个方面对城市综合体的风险进行了系统分析，针对我国城市综合体安全监管中存在的主要问题构建了基于风险的责任矩阵，最后提出了提高城市综合体安全监管水平的建议。

关键词：城市综合体;安全监管;对策

中图分类号：TU247： C916

文献标识码：A

DOI：10. 19881/j. cnki. 10063676. 2020. 11. 04

城市综合体一般来说是将商业、办公、居住、旅店、展览、餐饮、会议、文娱、交通等三项以上的城市功能进行组合，并在各部分间建立一种相互依存、相互助益的能动关系，从而形成一个功能多、效率高、复杂且多元统一的建筑群落。它拥有高可达性、整体统一性、功能复合性、空间连续性、土地使用均衡性、内外部关系完整性、强大的对外辐射性、升值快等优势。然而其内外部超大空间尺度、通道树型体系、建设快、数量多、规模大、功能组合复杂、聚合功能细分等特点[1]，为城市综合体的安全监管带来严峻的挑战！

一、研究背景

《中华人民共和国安全生产法》要求各有关部门建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题;2015年中央城市工作会议指出“要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展的各个环节、各个领域”; 《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》对于改进城市综合体安全监管有着重要的指导意义;党的十九大报告中指出，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。习近平总书记曾指出“公共安全是最基本的民生”，要“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系”。城市综合体作为城市地标和重要组成部分，其建设和发展应着力体现新时代发展的要求。

相关管理部门在积极行业加强城市综合体监管，如2016年4月25日公安部消防局颁布了《关于加强超大城市综合体消防安全工作的指导意见》;2016年1月6日，成都市质量技术监督局发布了全国首个商业商务楼宇安全管理的地方标准一 《成都市商业商务楼宇安全管理标准化评定规范》等。虽然我国已经在城市综合体安全管理及安全监管方面开展了大量的工作，但对于城市综合体的综合安全监管工作依然存在安全管理联动缺失、多头监管职责不清、设备设施复杂交会、客流风险应对不足等问题。

二、城市综合体概念剖析

西方学者把城市综合体简称为HOPSCA[2]，即由酒店（Hotel）、办公（Office）、停车场（Parking）、购物中心（Shopping）、会展中心（Convention）、公寓（Apartment）等场所的功能连缀起来的一个产业与建筑空间集合。它将城市中具有商业、办公、居住、旅店、展览、餐饮、会议、文娱和交通等城市生活功能的多种空间进行组合，在各部分间建立一种相互依存、相互助益的能动关系。它是随着城市规模的扩大、城市综合水平的提高出现的一种特殊城市形态，是现代城市发展背景下卓有成效的开发模式。其开发要求及建设过程相较于传统的城市开发模式更加复杂，更注重相互配合、协同发展;它的发展要求与社会经济发展目标和城市总体规划目标结合得更紧密，其运作也更受外部环境的制约。

从安全管理的角度来看，城市综合体还应加入新的内涵，即城市综合体是在规划、设计、建造等全流程基础上实现的空间可延伸、功能可扩展的城市组成部分。在城市建设发展方面，城市综合体具有整体性或明确的分期扩展性，在城市空间范围方面，其具有集中的空间连续性和高度的资源集聚性以及统一的对外形象标识、总体协调的运营管理机构、兼具空间一致和功能差异的公众认知。在城市安全管理方面，监管主体涉及三家以上安全监管行业领域，存在开发商、业主、物业管理等多元责任主体，是相互依存、相互作用、相互影响的城市街区实体。

城市综合体作为一个人员密集、空间结构复杂、设各种类繁杂相互关联紧密的系统，隐藏在其内部某一特定领域的风险，通过“放大器”的作用，可能引发更大的社会事件;综合体内基础设施的局部功能失效，通过“交织网”的蔓延，将影响其他运行领域的正常运转;在城市关键敏感区域出现的问题，通过“聚光灯”的聚焦，会迅速形成恶劣的负面效应。这些都是城市综合体安全监管必须要考虑到的风险。

三、城市综合体风险系统评估

城市综合体中突发事故的直接诱因繁多，包括人员拥挤踩踏、高处坠落、触电、中毒、燃气泄漏、危险化学品中毒或扩散、基础设施故障、特种设备故障、救援设施故障、恶劣自然天气、火灾、爆炸、恐怖袭击、搭建物倒塌等。下面从“人”“机”“物”“环”“管”五个方面对事故因素进行分析。

（一）从“人”的角度

从“人”的角度对城市综合体安全问题进行分析，主要是从城市综合体的客流量、内部的工作人员及租户、特殊人群、因大型群众性活动而突增的人群等方面进行要素分析。由于城市综合体是将商业、办公、居住、旅店、展览、会议、餐饮、交通和娱乐等多种城市功能有机地结合在一起的多功能的、新型的、综合多种空间的建筑，多处于城市的中心或繁华地段，日均客流量很大，个人相对的安全意识不高，一旦发生安全事故，人员疏散十分困难，救援难度大。

（二）從“机”的角度

从“机”的角度对城市综合体安全问题进行分析，主要是从重要设备、设施和中控室等几方面进行分析。城市综合体中的重要设备、设施主要包括消防安全设施[3-6]、特种设备及其他重要设施。其中消防安全设施和特种设备都是需要进行安全管理的重点。由于特种设备兼具重要性和危险性两种特性，相关管理部门必须制定相应的安全管理制度对此类设备加以维护以避免事故的发生。

（三）从“物”的角度

从“物”的角度对城市综合体安全问题进行分析，主要是从危险物品的质量、存储位置、数量和使用方法等方面进行分析。城市综合体中危险物品大致可以分为两类：由物品本身的理化性质决定的危险物品和在使用过程中由一般物品转化而成的危险物品。

（四）从“环”的角度

环境问题是城市综合体的安全问题中很重要的一环。从“环”的角度对城市综合体安全问题进行分析，主要从自然环境、导向标识、内部环境和外部环境[7]四个方面著手。

（五）从“管”的角度

从“管”的角度对城市综合体安全问题进行分析，主要是从内部管理和外部管理[8-10]两个方面展开分析。

四、城市综合体安全监管中存在的主要问题

（一）城市综合体安全监管责任落实不到位

城市综合体功能的不断复杂化，逐步加大了城市综合体安全监管的难度，且基层安全监管部门缺乏具有相关监管专业知识的专业技术人员;安全投入少、技术装备水平差、监管手段落后，这导致大量的安全隐患不能被及时发现。

（二）安全监管存在权责不清和权责重叠

由于各个监管环节缺乏有效衔接，各部门之间很难实现人员、物资、信息等充分共享和统一调配。专业部门在面对突发状况时，往往各自为战，不仅造成了公共安全资源的严重浪费，而且由于存在职权交叉，还容易出现推诿、扯皮和责任难以认定等问题。

（三）城市综合体监管制度规范

城市综合体的安全监管是全流程的监管，涉及设计、建筑、运营等多个环节，而目前我国缺乏这一规范体系尚不完善;城市综合体的监管方式也不同，需要制订因组织而异的制度规范;制订详细的制度和具体的规范将有利于规范化管理。

（四）城市综合体缺乏实时监控

监管部门缺乏和城市综合体之间实时的信息沟通，无法及时监测到事故的发生情况;公众的公共安全意识不强，也缺乏与政府监管部门实时沟通的渠道，缺乏多样化的监管信息沟通手段。

五、基于风险的安全监管责任体系构建

基于城市综合体安全监管中存在的问题，为促进责任落实，笔者构建了基于风险的安全监管责任体系，如表6所示。

六、提高城市综合体安全监管水平的建议

（一）城市综合体安全监管工作的基本原则

城市综合体安全监管工作中，要牢固树立新发展理念，坚持安全发展，坚守发展决不能以牺牲安全为代价这条不可逾越的红线，以防范遏制重特大生产安全事故为重点，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，加强领导、改革创新，协调联动、齐抓共管，着力强化企业安全生产主体责任，着力堵塞监督管理漏洞，着力解决不遵守法律法规的问题，依靠严密的责任体系、严格的法治措施、有效的体制机制、有力的基础保障和完善的系统治理，切实增强安全防范治理能力，提升我国城市综合体安全管理整体水平，确保人民群众安居乐业。

1.坚持安全发展。贯彻以人民为中心的发展思想，始终把人的生命安全放在首位，正确处理安全与发展的关系，实施安全发展战略，为城市综合体安全有序开展生产经营活动，提供强有力的安全保障。

2.坚持改革创新。不断推进安全监管体制机制创新、安全科技创新和安全文化创新，增强企业内生动力，激发全社会创新活力，破解城市综合体安全管理难题，推动安全与城市综合体协调发展。

3.坚持依法监管。大力弘扬社会主义法治精神，运用法治思维和法治方式，深化安全监管执法体制改革，完善城市综合体相关安全法律法规和标准体系，严格规范公正文明执法，增强监管执法效能，提高安全生产法治化水平。

4.坚持源头防范。严格市场准入，城市综合体建设发展要以安全为前提，把安全贯穿于城市综合体规划、设计、建设、管理和企业生产经营活动全过程。积极构建风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，严防风险演变、隐患升级导致安全事故发生。

5.坚持系统治理。严密层级治理和行业治理、政府治理、社会治理相结合的安全生产治理体系，组织动员各方面力量实施社会共治。综合运用法律、行政、经济、市场等手段，落实人防、技防、物防措施，提升城市综合体安全管理和安全监管能力。

（二）城市综合体安全监管工作的具体措施

1.推动城市综合体安全监管体制机制创新。应健全落实安全监管责任制，改革安全监管监察体制，大力推进依法治理;

2.发挥城市综合体安全自我管理与行业自律作用。应落实城市综合体企业安全主体责任，推动城市综合体行业协会筹建和发展;

3.建立城市综合体立体安全预防控制体系。应加强城市综合体安全风险管理，建立城市综合体安全隐患排查治理机制，提升城市综合体应急保障能力;

4.加强安全基础保障能力建设。应加强城市综合体内外部安全保障能力建设;

5.加强城市综合体客流安全服务。应健全安全宣传教育体系，加强城市综合体大客流安全管理，提高城市综合体安全信息沟通水平。

参考文献：

[1]王桢栋.当代城市建筑综合体研究[M].北京：中国建筑工业出版社，2010.

[2]哈腾夫.城市HOPSCA模式综合体初探[Dl.北京：北京交通大学，2010.

[3]王均亮.对城市综合体建筑消防规划的思考[J].消防科学与技术，2013，32 （8）：923-925.

[4]鲁刚.城市综合体安全疏散分析评估方法[J].消防科学与技术，2014，33 （08）：892-893.

[5]李慎海.城市综合体建筑消防安全策略研究[J].消防科学与技术2016 （8）：1171-1173.

[6]陈星.高层商业综合体消防性能化设计探讨[J].消防科学与技术，2012 （12）：1284 -1286.

[7]钱云才，周扬.空间链接——复合型的城市公共空间与城市交通[M].北京：中国建筑工业出版社，2010.

[8]龙固新.大型都市综合体开发研究与实践[M].南京：东南大学出版社，2005.

[9]李蕾.开放下的聚合一城市综合体的规划布局设计解析[J].城市规划学刊，2009 （06）：84 -92.

[10]王祯栋.“合”——当代城市建筑综合体研究[D].上海：同济大学，2008.

作者简介：周晓峰，男，1983年生，助理研究员，研究方向：公共安全和社区安全。