郑州航空港区法律保障机制研究

杨妮娜

（武汉大学法学院，武汉430072）

郑州航空港区是以航空经济为引领的国家级经济综合实验新区和中原经济区核心增长极，对加快河南省经济结构战略性调整和产业优化升级，促进发展方式转变，实现科学发展具有重大的战略意义。为进一步加快郑州航空港区的建设发展，各级政府陆续出台了一系列配套优惠政策，从规划、建设、管理、人力、物力、财力等方面给予倾斜和支持，掀起了航空港区发展新热潮，使得航空港区日益成为倍受广大海内外客商青睐的投资热土。

一、创新金融政策，促进港区金融体制改革

根据我国《商业银行法》《商业银行金融创新指引》《商业银行资本管理办法》，国务院于2014年11月颁布的《关于加快发展现代保险服务的若干意见》，党的十八届四中全会有关鼓励金融创新产品的精神，以及河南省人民政府《关于进一步加强金融工作加快金融业发展的意见》，应当及时修订、清理现行的《河南省新设金融机构金融管理与服务指引（试行）》等相关法律规范性文件中与上位法及相关政策不一致的规定，对缺失的内容进行补充和细化，对不符合经济社会发展的部分予以删除，从而加快航空港区内金融改革创新的步伐，通过创新金融政策来解决港区内拥有自主创新产品、技术或者商业模式的企业破除融资难的问题[1]。

（一）创新金融机构设置，促进港区金融机构设置便利化

当前郑州航空港区建设中，资金主要依靠财政直接支持，河南省每年安排一定数额专项资金并且在地方政府债券资金的分配上向郑州航空港区适当倾斜，这种做法在郑州航空港区发展初期会有极大的促进作用，但长期以来容易给政府财政造成巨大压力，也不利于企业融资[2]。因此，应当创新港区内金融机构的设置，以便利化原则促进金融机构在港区内开展业务。在金融机构的设置方面，适当允许航空港区内具备条件的金融机构根据需要开展综合性经营试点，鼓励国有商业银行、股份制银行在航空港区内设立分支机构，银行业监管机构引导、协调各类银行业金融机构落户航空港实验区。同时，在严格审查的基础上，允许商业银行、租赁公司、大型企业以及其他具备出资条件的金融机构在郑州发起设立金融租赁公司。对于融资租赁业务应适当予以引导并建立相关的配套设施，支持融资租赁机构通过上市和发行企业债券、公司债券、短期融资券、中期票据等方式，拓宽直接融资渠道。

（二）创新金融机构业务，促进港区金融业务国际化

郑州航空港发展至今，仍然没有建成机制灵活的离岸金融业务平台，许多境外投资者的外汇资金无法得到有效的管理，导致外资引进效率和利用效率严重降低，如果这种情形长期发展下去，即使有政府产业政策的支持，也可能影响外商投资的积极性。因此，应当通过创新港区内金融机构开展业务的机制，促使航空港区内金融机构更好地为港区内企业服务，如可通过放宽条件，允许银行在港区内开展各类进出口金融业务，探索建立港区内离岸金融结算中心和离岸金融业务新模式。同时，创新航空港区内人民币业务，允许在港区内开展支付机构跨境电子商务外汇支付业务试点和人民币资本项目可兑换试点，促进港区内人民币国际业务发展及货币间自由汇兑，促进航空港区外资的直接引进和货币通兑程度。

（三）创新股权交易方式，促进港区企业活力

中小微企业的多样化是市场分层的客观需求，成熟资本市场的经验表明市场分层是促使资本市场健康充分发展的重要条件[3]。对于不同规模、不同类别的企业，如果僵化地适用同样的股权交易方式，必然降低企业资本的流动性和企业活力。区域性股权交易市场是为市场所在地省级行政区域内的企业特别是中小微企业提供股权、债权转让和融资服务的私募市场，引进区域性股权交易市场方式则可以解决中小微企业股权交易特殊性的问题。为增强航空港区内企业股权转让的灵活性，提高港区内股权效益，可在航空港区设立河南省区域性股权交易市场，鼓励航空港实验区企业挂牌交易，为企业提供股权、债权的转让和融资服务。针对中小企业融资难的问题，也可以借鉴“新三板”模式，在港区内开展中小企业私募债试点，为航空港区中小企业提供资金用途灵活、期限较长、成本较低的融资方式，以增强企业活力，同时拓宽航空港区企业融资的方式。

（四）创新保险公司资金运作模式，促进港区经济稳健发展

根据国务院颁布的《关于加快发展现代保险服务的若干意见》，河南省应当加快出台相关实施细则，为创新性保险服务业务的开展提供政策支撑。应当充分利用保险资金的长期投资优势，在遵守法律法规，保证保险资金安全性、收益性的原则下，创新保险资金运作模式，鼓励保险资金利用股权投资、债权投资等方式参与航空港区投资建设，提高保险资金的配置利用效率。同时，在保险监管机构依法管控的基础上，鼓励保险公司通过投资企业股权、债权、基金等多种形式，为新兴产业的发展提供资金支持，充分做活保险资金并引导保险公司在航空港区内开展进出口保险业务以及航空保险业务等新型业务，促进企业之间经济往来［4］。此外，鼓励航空港实验区内银行或信托公司发行面向保险资金的专项理财产品和信托投资产品，支持航空港实验区内大型企业设立面向保险资金的债券融资计划。

二、合理制定产业政策，优化港区产业发展新格局

产业政策是国家为实现特定的经济和社会目的，通过对全国各类产业的保护、扶植、调整和完善，积极或消极地参与某一产业的生产、经营、交易活动，以直接或间接的方式干预商品、服务、金融等的市场形成和市场机制的政策[5]。产业政策的目的在于引导社会资源在各产业部门之间及每一产业部门内部的优化配置，实现产业结构合理化和高级化，促进国民经济的快速、健康发展，增强国家产业的国际竞争力[6]。航空港区的持续健康发展也需要良好稳健的产业支持政策作为支撑。航空港区产业政策的制定，更应当着重考虑以下方面。

（一）优先发展基础设施产业，为港区持续发展奠定基础

基础设施是为社会生产和人民生活提供一般条件的公共设施，是每一个城市赖以生存和发展的基础性条件，基础设施产业在整个地区经济发展过程中居于基础性产业的地位，是经济可否实现持续快速健康发展的关键。当一个区域内部基础设施改善时，该区域内的贸易成本将显著降低；当区际基础设施投资增加时，区际贸易就会变得更加自由，区际贸易成本就会降低，使得产业向基础设施发达地区转移，从而提高产业的空间集聚程度，并能带来整体经济增长率的提高[7]。因此，必须加强航空港区内基础设施产业的发展，争取中央预算内投资对航空港实验区基础设施项目建设给予支持，优先支持航空港实验区利用国外政府贷款和国际金融组织贷款发展基础设施产业，同时，对港区内从事基础设施建设的企业，通过一定的财政支持政策和税收优惠政策促使其优先发展，为港区的持续发展打下坚实的基础。

（二）重点发展高新技术产业，提升技术创新能力

促进高新技术产业发展、依靠科技进步推动产业结构调整与产业转型升级是我国在“十二五”时期的重要任务，科技水平的高低决定了一个地区的经济发展前景，因此，必须提高港区的科学技术基础，在航空港区内大力发展知识密集型和技术密集型产业，通过布局一批国家科技重大专项、863计划、973计划、科技支撑计划、国际科技合作专项、科技惠民计划、人才培养联合基金等国家科技计划和科技专项项目，提升港区科技发展的动力。同时，大力加强港区内科技研发平台的建立，通过建设国家重点实验室、工程技术研究中心、工程实验室、工程研究中心、企业技术中心、质量监测中心等，引进技术以及高端人才，建立国家产业技术创新示范区，创建国家高新技术产业化基地、国家国际科技合作基地、国家可持续发展实验区、国家级新型工业化产业示范基地。此外，还要在港区内培植一批高技术服务业，建立以高新技术企业为核心，以高技术服务业为保障的完善的高新技术产业链，以保证高新技术产业的长足发展。

（三）积极发展航空产业，促进港区辐射能力和国际化水平

航空港区正是依托航空业发展起来的，在现代社会追求运输效率与产品时效的背景下，大力发展航空产业能够有力地发挥航空港区的辐射带动作用，更有助于依托于航空港区的中原经济区对外开放的深化。首先，发挥新郑机场的区位优势，优先在航空港区布局与航空业相关的重点项目，鼓励和引导国内外航空企业在航空港实验区布局航材加工、飞机制造、航空器维修等相关项目，建立完整的航空产业链，以保证航空产业的长足发展；其次，大力促使在郑州举办国际性航空展会，设立国家级航空领域专业展会项目，争取将在郑州举办的航空类展会优先纳入国家年度引导支持展会，在进行航空展示交流的过程中，吸纳国内外知名航空企业入驻航空港区，扩展港区航空企业的范围，带动郑州乃至整个中原经济区航空产业的建立和发展壮大。

（四）大力引进外资，促进企业多元化发展

航空港区的对外开放最为重要的是要引进外资，增加港区企业的多元化和外资利用效率。在引进外资的过程中可以通过简化程序和提供优惠等方法增强航空港区对外国投资者的吸引力，如对住所在航空港区并在郑州市工商局郑州机场分局登记的企业，免收注册登记费，遵守新《公司法》规定取消公司注册资本最低限额，实行注册资本认缴登记制度和实收资本备案制度，将企业年检制度改为企业年报备案制度等。对于应当由国家工商总局登记注册的、住所地在航空港区的外商投资企业及其分支机构，经国家工商总局授权，依企业申请，航空港区工商部门可以依法行使登记和监督管理权。此外，鼓励引进外资企业总部企业，对经认定为总部企业的，企业及所属企业的工商、年检等事项，工商、税务部门实行绿色通道制度，实施集中办理、限时办结，为企业提供优质高效的服务，同时，对于引进的外资企业总部企业，工商部门可以适当实行行政事业性零收费，以提高外资引进的效益。

三、强化竞争政策，激活企业竞争力，带动产业发展

竞争政策是竞争法的核心政策，以规范市场行为、保障市场机制为己任，其目标在于维护自由、公平的市场竞争机制，促进经济生产，提高资源配置效率，最终增加消费者福利。在郑州航空港区的建设发展中，产业结构的升级和企业核心竞争力的提升必须依靠市场机制来完成。通过竞争政策，营造公平的竞争秩序和自由的市场环境，使港区内企业都能平等地参与市场竞争，在市场机制作用下实现企业的优胜劣汰是市场经济的根本要求。因此，政府需要采取一定措施，对相关经济行为进行严格规制，以保障航空港区企业和消费者的合法利益。在航空港经济发展过程中，必须着眼于以下几个方面。

（一）禁止垄断行为，尤其是行政垄断，保障自由竞争

在航空港产业政策指导下，在相关产业的建立过程中，必须严格依照我国《反垄断法》的相关规定，禁止市场主体破坏市场竞争秩序、损害消费者福利的垄断行为，同时，针对《反垄断法》中的特殊规定，为促进市场经济完善和消费者福利考虑，对某些行为予以一定的例外。首先，在企业设立及引进外资过程中，避免竞争主体之间达成排除、限制竞争的协议，防止反竞争性垄断协议的达成，保护自由竞争的市场环境，使经营者可以自由进入某一行业参与竞争；其次，对于涉及技术创新、标准化生产、中小企业效率经营以及保护环境等目的的经营者之间达成的协议，依照《反垄断法》的规定，允许其在不危机市场竞争秩序的前提下在一定范围内存在；最后，政府不能过多进行干预，对于应当由市场进行调节的环节，政府调节必须退居次席，避免行政机关滥用行政权力排除、限制竞争，造成地区封锁和市场分割，同时，在港区企业设立中，工商行政管理机关对不同地区投资人或者不同注册地的企业要一视同仁，禁止出现地域性歧视等违法现象。

（二）促进企业正当竞争，保障消费者福利

企业的正当竞争是市场经济的活力之源，市场主体的竞争能够促使企业改进技术、提高生产效率，进而促进整个社会或某一地区经济的发展。这就要求航空港区内市场主体之间的竞争必须严格遵守我国《反不正当竞争法》等相关法律规定，严格合法经营。在企业经营过程中，工商行政管理机关应当进行必要有效的监管，避免企业为获取经济效益破坏竞争秩序，损害消费者福利。对于港区内企业正当经营规则而言，在引进外资以及高新技术产业的建立中，要尤其注重对知识产权的保护，通过我国《商标法》《专利法》以及《著作权法》等相关法律法规的指导，禁止企业假冒、仿冒注册商标行为，对港区内企业侵犯他人知识产权与商业秘密的行为予以严厉打击。同时，对于企业的经营行为要适时进行监督，禁止港区内企业进行虚假宣传等违法行为，保障消费者的知情权，严格禁止企业的搭售行为，以防止港区内出现某些利用自己优势产品搭售其滞销产品，损害消费者福利与整个航空港区投资信誉。

（三）保障安全生产，构建港区安全生产环境

安全生产的宗旨就是安全促进生产。安全生产是关系企业存亡的首要因素，如果一个企业不能严格依照法律法规的规定进行安全生产，不仅可能造成员工的身体健康损害，还会导致企业信誉降低，进而危及企业的存续。港区内企业必须搞好安全工作，做好生产安全设施的建设和检查维护工作，改善劳动条件，调动企业职工的生产积极性。在生产过程中，必须做到“一手抓安全、一手抓生产”，处理好生产与安全的关系，当出现安全与生产之间的矛盾时，必须在“以人为本”原则的指导下，以安全为先，以安全为重，生产让位于安全。同时，在企业正常生产过程中要建立安全生产责任人制度，全面履行安全生产责任，安排专门人员做好安全防控工作，预测和评价生产经营过程中可能出现的安全隐患并制定相应的安全预警和紧急处理机制，将安全隐患消灭在萌芽状态。此外，政府相关部门应当适时对港区内企业进行安全检查，建立长效安全检查机制，形成政府检查和企业自查的协同机制，保障每一个入驻企业的安全生产环境，以构建整个航空港区的安全生产环境，提升港区进一步招商引资的吸引力。

（四）竞争政策与产业政策协调，共同保障港区经济发展

产业政策与竞争政策因其不同的价值追求在一定程度上是相互对立的，但二者在某种程度上也是相互依存的，通过合理的制度设计可以协调二者之间的矛盾，共同促进经济的良性运行。一方面，要依靠竞争政策推进产业政策的实施。竞争政策的设置结构一般都是在考量国家经济发展状况和企业效益状况的前提下，在禁止性规定之外设置适用除外规定对特定行业或者企业进行扶持。我国《反垄断法》规定关系到国家经济命脉和安全的行业以及涉及知识产权、环境保护、中小企业、经济不景气等垄断都可豁免适用。因此，在航空港区的经济建设中应该以竞争政策为主导，通过竞争政策推进产业政策的实施。具体而言，应坚持执行《反垄断法》，规制垄断保护竞争，激励企业通过自主创新提高核心竞争力，同时充分利用适用除外制度，促进薄弱产业和重要产业的发展，以实现产业政策的目标和任务。另一方面，积极发挥竞争政策的作用，同时注重产业政策的合理运用。政府要深入贯彻落实《反垄断法》和《反不正当竞争法》，禁止垄断行为，打破地区封锁和市场分割，形成各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制环境，使竞争政策的积极作用得到充分发挥。同时，为避免航空港区建设中出现重复建设、产能过剩以及污染环境和竞相压价出口等问题，政府应注重通过产业政策的引导使企业能够做出合理的经营决定和投资方向。综合运用法律、经济手段及环保、技术标准，加快淘汰落后产能，为规范市场秩序和发展先进产能创造条件[8]。

四、加大税收优惠政策支持力度，激励港区经济快速发展

航空港区致力于建立以航空产业、高端制造业和现代服务业为主导的产业体系，但由于新兴产业和高新技术产业的社会效益大于企业收益，投资具有高风险性和收益不确定性，具有明显的正外部性特征[9]，因此，大多企业往往对之望而却步，这就需要通过政府优惠的财税政策来推进其发展。根据内生经济增长理论，经济的长期增长率依赖于政府的行动，具体而言，在经济发展过程中，政府的税收政策、法律制度、基础设施建设以及对知识产权的保护程度等能够影响企业决策的方向，促使企业生产要素向税收政策优惠、法律制度健全、基础设施完善的区域流动。税收优惠政策是航空港区吸引域外投资、提升港区国际竞争力、保障港区持续快速发展的“王牌条件”，为此，应当在航空港区实施优惠的税收政策，以激励航空港区经济快速发展。

（一）制定港区税收优惠目录，建立港区税收优惠动态管理体系

税收优惠政策对产业发展的促进作用依赖于明确的税收优惠目录，因此，应当建立明确的税收优惠目录，确定对哪些行业适用税收优惠政策以及每一行业优惠的幅度大小。具体到航空港区，可以请求中央对航空港区内企业进行一定的税收减免，即在国家整体税收优惠政策的基础上，对航空港区内的部分企业，加大税收优惠的力度，以激励相关产业的建立和完善。如对于航空港区内从事航空物流、高端制造以及从事现代服务的企业，给予企业所得税的减免，根据明确的税收优惠目录合理引导航空港区内产业结构调整和升级。此外，由于税收优惠政策是为了实现国家的阶段性政策目标而适用的短期政策，是国家为实现一定的社会政治或经济目的，通过制定倾斜性的税收法规政策来豁免或减少税收负担从而调控经济的重要手段[10]，具有较强的暂时性和动态性，在航空港区发展的每一阶段应当进行税收优惠的领域也有所区别，因此，应当建立航空港区税收优惠动态管理体系，制定完善的税收优惠政策废、改、立计划，定期对航空港区内税收优惠政策的准确度和透明度进行评估测算，对没有达到预期效果和目的的税收优惠政策予以取消或缩减，对过时优惠政策进行清理，提高税收优惠政策的效率[11]，从而建立起规范的税收优惠政策体系。

（二）增强高新技术产业税收优惠支持力度，激励港区技术创新

进入21世纪以来，科学技术作为国家核心竞争力引起世界各国的高度重视，各国纷纷将其作为国家发展战略予以扶持。技术进步是经济增长的原动力，高新技术产业更成为各国经济增长的重要增长点。近年来，借助税收优惠政策推动高新技术产业的发展成为各国政府经济支持政策的重要组成部分，适宜的税收政策是高新技术产业得以发展的必要条件。因此，应当增强港区高新技术产业的税收优惠力度，促进航空港区技术创新，增强港区企业核心竞争力。具体来说，要将高新技术企业作为税收减免的对象列入税收优惠目录，扩大高新技术企业中加计扣除的研发费用的范围，适当将科技人员的“五险一金”列入研发费用以鼓励科技人才落户港区。同时，为促进港区科学技术的发展，对于符合现行优惠政策的企业与科研机构，在合理范围内进口境内不能生产或者性能不能满足需要的科研、教学物品时，可以予以免征或者减征进口关税及进口环节增值税、消费税。此外，对于航空港区海关特殊监管区域内的科技创新企业，可以实施自主选择应税货物状态的优惠政策，即对区内企业保税加工货物销往境内区外时，调整现行按出区货物实际报验状态征税的政策，试行由区内企业自主选择按其对应进口料件或按实际报验状态征收关税的政策，以促进航空港区高新技术产业的建立和发展。

（三）加大投资税收优惠力度，增强港区企业吸引力

在经济全球化加速发展的过程中，为增强本国在国际竞争中的比较优势，通过各种投资激励措施吸引跨国公司的直接投资成为世界各国在引进国际直接投资中普遍采用的宏观经济政策，而投资税收优惠则成为众多宏观经济政策中成效最为显著的惯常做法。研究表明，在影响国际资本流动的其他因素保持不变的情形下，一国的税收负担越轻，对投资的引力则越大[12]，因此，为增强航空港区对企业的吸引力，运用税收激励方式将区外投资主体吸引到航空港区内，通过跨界资源的流动与经营来提升航空港区发展的“原动力”［13］成为港区税收优惠政策的重要一环。首先，对于航空港区中优先发展的内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业以及优势产业的投资项目，在投资总额内进口的自用设备，参照我国西部大开发的优惠支持政策，在政策规定范围内免征关税，同时在企业运行过程中可以适当减征或者免征增值税。其次，为促进港区内保险业务对投资的良性影响以及航空保险产业的建立和发展，对于注册地在航空港区并主要向航空港区内企业提供国际航空运输保险业务的保险类企业设立和运行中进行税收优惠政策支持，可对其在提供航空保险业务中取得的收入在合理范围内免征或者减征营业税。此外，为提高航空港区引进外资的效率和规模，对于航空港区内的中国投资者，在引进外资过程中，以其自有房产作价与外国投资者合资、合作兴办航空港区内支持性企业项目时，在办理房产过户时给予一定的契税减免。

（四）税收优惠政策与产业政策相一致，促进航空港区产业结构调整

税收优惠政策实际上是将本应该收取的一部分税款转让给了某一个或者是某一类市场主体，是政府为实现特定社会和经济目标在税收方面给予的特定优惠，体现了明显的政府政策倾向性，其目的在于鼓励和促进某些地区、行业的发展。而产业政策是国家根据经济社会发展需要制定的中长期发展政策，其目的在于通过政策倾斜引导企业的生产经营活动，促使社会生产要素在产业间分配的变化，从而促进产业结构转换和产业升级［14］。由此可见，税收政策的鼓励性支持作用是为产业政策的实现配套服务的，其意义在于向企业发出产业导向的信息，促使企业在国家或地区产业政策框架下作出自己的投资经营行为，在此意义上，税收优惠政策是产业政策得以实现的手段和工具。因此，在航空港区税收优惠政策制定和实施过程中，要时刻把握港区内产业政策的导向性。税收优惠政策的方向应当时刻与产业结构调整和产业发展方向相一致，在国家重点建设航空港区内基础产业、航空运输业、高端制造业以及现代服务业等新兴产业，促进航空港区内产业结构升级和产业技术水平提高的背景下，税收优惠政策应当以产业政策为导向，及时向这些产业倾斜，对从事这些产业的企业进行税收减免政策支持。同时，对不同的产业分别给予一定的税收优惠，以引导投资者向重点支持产业转移，从而保证航空港区产业政策的实现，促进港区产业结构调整和产业升级。