人民银行后勤服务社会化管理研究

李威 卢艳龙 胡余平

摘   要：一直以来，央行后勤服务社会化是后勤管理改革的重点，经过多年的改革探索，取得了一定的效果。调研发现，央行后勤服务社会化还存在改革不彻底、服务效能低、人员素质低、管路模式落后等问题。本文对比国内外后勤服务社会化的先进经验和做法，认为央行后勤服务走向社会化应该集中管理、统筹推进、加强队伍建设、引入市场机制等，使后勤管理服务顺利走向社会化。

关键词：央行;后勤;服务;社会化

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.12.011

中图分类号：D630                文献标识码：A        文章編号：1003-9031（2021）12-0081-07

一、央行后勤服务社会化管理的内涵、特点及必要性

（一）后勤服务社会化管理的内涵

后勤服务社会化是指后勤服务在社会主义市场经济下，要适应市场经济的特点和要求，按等价交换的原则，根据服务质量和市场价格，合理确定后勤服务价格和核算标准，与客户逐步建立起有偿服务核算关系，打破以往的后勤服务模式，建立面向社会的有偿服务竞争机制，从而提升服务水平，满足机关高效运转的后勤需求。

（二）央行后勤服务工作的基本特点

一是政治性。为了确保央行机关能够完美的运转，后勤管理也必须提高质量。同时，央行后勤部门要增强自身的责任感和使命感。后勤工作完成的好坏直接影响到央行工作人员能否履职尽责。

二是广泛性。央行后勤工作涵盖面较广，包括食堂管理、水电管理、通讯管理、车辆管理、来宾接待、会议管理、办公用品管理、办公楼卫生、维护维修及其他日常性事务。业务项目繁杂，涉及范围广，与全行各项工作及每位职工的工作、生活都息息相关。

三是服务性。后勤工作的本质是服务，工作内容是为本单位的正常运行提供协助，是保障央行履行职能的基础。因此，后勤工作人员不仅需要工作热情，还需要专业的工作能力，两者的完美结合，才能做好后勤工作，得到被服务者的认可。

四是协调性。后勤管理工作涉及面很广，既要处理人际关系，又要处理好人与物之间的关系，而人与物的关系处理不当，又会影响到人与人之间的关系。央行工作所需的交通出行、通讯、防疫等物资保障都需统筹规划，一旦疏忽大意，就会影响全行工作的开展。其次是纵向关系的处理，央行后勤既要统筹好行内各部门的关系，又要协调好本行与外部的诸多方面的关系。

五是时效性。后勤管理工作是动态的活动，每一项服务都有紧迫性，所有的工作都是在规定时间内完成的，任何工作的开始和结束都有合理的时效性，办事必须快速高效、及时、合理、科学。

（三）人民银行后勤服务社会化的必要性

一是降低政府开支，创建节约型政府。《机关事务管理条例》的制定就是为了强化机关事务的管理，规范事务工作，减少开支，创建节约型政府。各级国家单位都可以参考此条例，遵循公开透明、节约高效的原则，简化接待礼仪，严格执行相应的公务接待制度和标准。机关后勤服务社会化能有效降低机关的运行成本，同时强化了社会监督，提高了后勤的服务能力。

二是充分展示后勤管理职能。央行后勤管理的主要职责是为机关行政事务如重大会议、活动、物业管理、工作用车等提供后勤保障，同时还负责领导接待服务、环境卫生、安保消防、食堂管理等等多个方面的工作，工作内容繁杂，进一步推进后勤服务社会化能够更好发挥后勤机关作用，提高后勤服务效能。

三是更好地发挥市场的调控作用。后勤服务社会化的创新之一就是将市场机制引入，充分发挥市场对资源配置的调控作用。熟悉市场经济规律，完善制度体系建设，使政府的宏观调控能力和市场的微观调控能力完美结合，促进经济社会的发展。后勤服务社会化使服务的各个环节面向市场，通过竞争发展壮大，同时能强化后勤对市场机制的微观调控能力。

二、央行后勤服务社会化管理的存在的问题和原因分析

（一）当前后勤服务社会化管理存在的问题

1.改革缺乏系统性和整体性

目前，央行的后勤服务社会化改革没有统一的组织领导机构，缺乏总体规划和顶层设计，尚未制定明确的改革方案、改革路径、时间表和任务图，没有建立科学的激励和约束机制，改革具有一定的随意性和主观性。改革主体往往局限于本部门的利益和实际需要，后勤资源并未在全省范围内进行有效的整合，从而实现规模效益带来降低行政运行成本的目的。全省各分支行后勤服务社会化改革进程不统一、不平衡的问题突出。在社会化改革的具体环节中，如资金安排、人员管理、需求编制、外包采购、合同设计、考核评价机制的建立等方面都是依靠本部门的力量进行推进，缺乏必要的分工协作，横向对比交流不充分，好的经验做法没有及时复制推广，制约了央行后勤服务社会化改革的成效。

2.服务效能不高的问题仍然突出

一是对服务对象的需求响应不够及时有效。央行后勤服务由于政治性、时效性、复杂性和综合性的特点，需要服务人员具有较强的责任意识、大局观、沟通能力及专业技能，一些社会机构对服务对象提出的问题响应不够及时有效，甚至敷衍了事，如部分在旧楼办公的单位时常遇到漏水、车位不足、办公设备老化故障的问题，虽然采取了一定的措施，使问题得到了缓解，但由于专业能力不强，不熟悉情况，缺乏责任心和积极性，导致了许多问题长期存在并没有从根本上解决。

二是社会机构片面追求节约成本，服务保障不到位、质量不高的问题时有发生。社会机构受到经济利益驱动，在与机关事务管理局签约固定金额合同的情况下，寻求降低成本以扩大利润，将后勤服务资源的配置维持在保障基本服务需求的水平，但机关后勤服务现实情况复杂多变，一旦遇到突发情况时难以应对，产生服务保障不到位的问题，甚至带来安全隐患。

3.人员素质不适应现代后勤要求

虽然央行后勤部门近年来通过招聘吸纳了一些年纪轻、学历高的干部职工，但总体上人员队伍青黄不接、年龄结构老化、整体学历偏低、专业不对口普遍、一线工作人员流失率偏高、中高级技能人才缺乏的问题还是普遍存在，现有后勤队伍的人员素质不能很好适应社会化改革后现代后勤的要求。同时，后勤部门出业绩难、行政级别较低、人员流动相对闭塞的问题，也导致干部晋升慢、社会资源有限的现实囧境，造成了高素质的人才引进困难，人员队伍思想不稳定。此外，长期封闭、自给自足的后勤服务，对“铁饭碗”认识的影响，造成一些人安于现状，缺乏竞争意识、专业技能和创新意识。现有的机关后勤队伍无法满足新时代机关后勤服务保障专业化、科学化、精细化的要求，需要通过管理体制改革和深化机关后勤服务社会化改革来改变现状，实现机关后勤服务团队的瘦身、精干、專业化。

4.管理模式不符合经济发展现状

央行后勤自服务社会化改革以来，有了很大的改进，但由于央行的体量太大，改革未触其根本，总体上还是原来的模式，各部门工作分工未变，这种模式竞争性小、监督低下、浪费严重，与当前市场经济下的高效企业管理模式不一致。同时，在目前的管理体制下，由于不能合理划分自己的后勤管理服务职能，在工作中往往既是后勤服务的有效管理者，同时又是后勤服务的有效提供者，这种服务和管理互不分离的实际情况也致使管理部门很大部分的精力主要用于提供繁杂的日常性后勤服务管理工作，不能完全跳出管理者的身份，更多地从事服务工作。

（二）原因分析

1.缺乏筹划和管理

央行由于其特殊性，机构分布比较分散，同时央行独立办公，与当地其他机关单位接触相对较少，这种分散的机构设置造成了全国各分支机构的后勤管理和后勤服务社会化改革缺乏统一的组织领导机构，各后勤部门以服务保障所在分支行为目标，后勤资源分散管理，各自为政，难以在全省范围内进行有效的资源整合，无法推进各部门之间的分工协作、形成改革合力，同时也阻碍了后勤部门之间的交流学习。

2.市场机制发挥不充分

通常我们认为只有自由的、存在竞争的市场才能提供高效的服务。央行后勤服务社会化改革当中，这种优胜劣汰的市场竞争机制并未得到充分发挥。首先，在选取社会机构方面，由于机关后勤管理人员获取社会资源的局限性，一些优秀的社会机构未被及时吸纳进机关后勤服务市场;其次，考核评价机制发挥不充分，在对社会机构的考核评价方面，虽然建立了绩效考核评价制度，也定期对合同履约情况进行打分，但由于指标权重设置不合理，实施评价的经办人员存在应付的思想，造成了评价客观性不足、流于形式的问题，无法真正有效衡量社会机构的优略。

3.队伍偏大、素质不高、机制老化

目前，央行后勤服务模式仍是“大而全”“小而全”，且点多、面广、线长，存在不少历史遗留问题，造成了机关后勤队伍规模偏大，人员闲置和资源严重浪费。而与此形成鲜明对比的是，专业型、创新型人才相对欠缺。管理人员中，多数没有经过专业培训，缺乏现代管理知识基础，甚至有一部分是从别的岗位分流而来，对后勤服务工作一知半解。此外，岗位交流等机制缺失，后勤工作人员轮岗机会少、职业发展慢，也抑制了他们工作的热情和激情。

4.目标缺乏激励机制

一是职位固化阻碍了后勤人员晋升的通道。央行后勤市场化改革以前，职工的工作压力很小，职位的晋升在很大程度上并不取决于工作或服务的好坏，而是工作时间的长短以及领导的喜好等，这使得在职的员工对于工作的态度普遍比较随意，缺乏工作热情，即使应届生进入单位后，没有工作压力，工资收入和工作情况没有太大关系，也会慢慢习惯这种安逸的工作环境。久而久之，导致整个单位无视外界激烈的市场竞争，不能参与到市场竞争中。

二是行政人员的晋升机会较小。单位的工资构成和任职的时间长短虽然有一定的关系，但关系很小，平均每几年才会有小的调整额。虽然有年终业绩考核，但由于单位用人制度难以升降，导致这一科目实际没有起到激励的作用，失去了激励员工的意义。

三、国内外机关后勤服务社会化管理的经验

（一）国外经验

以美国为例，美国作为发达资本主义国家，经济的市场化程度较高，较早形成了以自由竞争为主的经济格局。在这种大背景下，美国地方政府机关后勤服务具有较高的市场化程度，社会机构参与机关后勤服务的领域较为广泛，服务供应种类较为丰富，政策法规较为完善，监督管理比较到位。美国地方政府的机关后勤服务社会化改革主要有两种方式：一是政府将机关后勤服务项目整体打包，通过招投标的方式外包给社会机构，与中标单位签订服务合同，详细约定机关后勤服务的内容和要求，政府不再直接提供后勤服务，而只是提供资金和做好监督管理，这种后勤服务模式可以明显提升机关后勤服务的效率和专业化程度。二是政府与承接的社会机构共同提供机关后勤服务，在机关后勤服务内容中，一部分由政府直接提供，另一部分由承接的社会机构提供，政府与社会机构进行分工协作，形成合作模式，这种方式可以防止社会机构垄断机关后勤服务市场，保障服务质量。

为了规范机关后勤服务社会化改革，美国地方政府注重出台与改革配套的相关法律法规，其中详细规定了政府购买服务过程当中的各个环节，为改革提供了法律保障。一是对承接机关后勤服务的社会机构进行税收减免，降低其生产经营成本，支持其做大做强后勤服务市场，提高其参与机关后勤服务的积极性，以便地方政府能够获得长期高质量的后勤服务。二是将政府机关后勤服务外包项目纳入年度预算，有效保障后勤服务社会化改革中的资金支出。三是强调发挥地方政府的主导作用。随着美国经济的快速发展，早先的机关后勤服务社会化改革中，地方政府一味追求效率而忽视了质量提升的重要作用，经历较长时间的运作后，他们意识到了质量问题，在此后的机关后勤服务社会化改革中，地方政府强调要做到服务质量与效率的并重，以获得更好的后勤服务体验。美国地方政府在推进机关后勤服务社会化的同时，注重构建系统完善的监管体系。地方政府从购买服务生效开始，就采用多种方式加强监管，以确保承接的社会机构能够提供高质量的后勤服务。政府用于购买服务的经费都需纳入年度预算管理，经过地方议会批准同意后方可使用，每笔支出都有详细的记录，且向社会公开政府购买服务的项目内容和购买过程，保障购买过程的公平公正，杜绝权力寻租和腐败现象的发生，使得承接机构能够平等竞争。

（二）国内经验

以宁波为例，宁波市机关后勤服务社会化改革起步较早，始于20世纪90 年代，经过不断探索总结，经历了从零星引入第三方参与后勤服务到大范围引入优质资源方后勤保障的过程。2015年，宁波市将机关后勤服务社会化改革列入经济体制改革的重要内容，实现了保洁、绿化、工程、安保、会务、餐饮六大服务事项的社会化改革，机关后勤服务模式和内容取得了长足进展。

一是劳务服务实行人工外包，机关后勤服务部门根据实际用工需求定岗定人，编制详细的采购需求进行招标，中标的第三方公司按照合同约定的标准提供劳务服务人员，机关后勤服务部门每年向第三方公司支付劳务服务费，并定期根据市场用工价格对费用进行调整。劳务服务所需的耗材和物资则由机关后勤服务部门统一采购提供。

二是经营类服务实行委托经营，将餐饮服务、安保、日常维修、卫生保洁、会务保障等业务进行打包整体外包，通过招标方式委托专业公司进行经营，按照企业化的方式运作，采用绩效工作标准，收入分配更多向一线员工倾斜，激发员工的工作积极性，基本做到与社会接轨。由于宁波市行政中心规模大，后勤服务种类多、要求标准高，很难由一家公司独立完成全部后勤服务内容，因此，决定通过招标引入联合体两家公司共同负责市级行政中心的后勤服务，按照业务类别划分工作界限，实现了合理竞争和优势互补。

三是特殊服务实行专业外包，宁波市机关事务管理局聘请专业公司承接公共机构节能平台建设、公务用车管理平台开发、财务管理软件研发、监控系统安装等方面的后勤服务项目，在机关大院内建设了“一站式受理”“一卡经办”“一个系统支撑”“两网协管”的现代化后勤服务运管体系。解放了机关的人力资源，突破了技术性、专业性的难题，实现了机关后勤从具体做服务到统筹管服务的转变提升。

四是在監管上下功夫，通过完善项目成本核算制度、绩效评价体系、关键岗位坚持自主抓好等措施，对食材购买方面进行严格把关，对机关后勤社会化团队进行了有效的监管，解决了因追求经济利益而降低服务质量的问题，有效控制了成本，提升了服务保障能力，改善了政府形象。

四、央行后勤服务社会化管理的政策建议

（一）加强对全市各部门后勤业务的集中统一管理

借鉴发达国家和国内先进地区经验，按照“一级政府、一级公共预算、一级公共后勤”的管理原则，整合同市各机关后勤业务部门，设立市级机关事务管理局管理全市各部门的机关事务，其性质为行政机关，可根据后勤服务的业务种类下设若干个二级单位：如安全保卫中心、设备管理中心、物业管理中心、会务服务中心、膳食服务中心和综合服务中心等，负责不同类别机关后勤业务的具体工作，实现专业化管理。除有特殊保障需求外一般不再设立机关服务中心，统一由市级机关事务管理局或本单位的后勤处室组织社会机构提供具体后勤服务。同时加强以省为单位的央行联动，吸取先进的经验，加强学习，资源互补。

（二）统筹推进后勤服务社会化改革

摸清单位后勤资源和服务对象需求，按照后勤服务的业务种类实现需求整合，对央行的办公用房物业管理状况、设施设备的种类数量、公务用车的型号数量、后勤服务临聘人员情况、后勤服务的外包状况、合同签订情况、特殊后勤服务需求等内容进行系统、全面的统计，动态掌握后勤服务需求，同时按照同类合并的思路编制采购需求，有效推动后勤服务保障需求的整合。

做好进一步社会化改革前的评估，加大购买服务力度，坚持有所为有所不为。后勤要对拟外包的项目进行评估，从安全、保密、投入产出效率、服务对象需求等方面分析具体项目社会化改革的必要性和可行性，对比采取不同外包方式的优劣，选择最合适的外包方式。要充分利用市场供给充足的优势，加大对机关后勤服务外包的购买力度，对于基建工程、专业工程、设施设备维修保障、信息化系统运维等专业化较强的服务内容，通过单独招标签订合同进行专业外包;对于安保、水电维修、保洁、会务保障等以劳务服务为主的项目，要定人定岗，编制预算，进行劳务外包;对于涉及安全、保密的后勤服务，如公文交换、文印工作、重点区域的安保、保洁等后勤服务，以及原材料采购供应、经费核算、考核评价等关键岗位，要保留自办。

（三）加强后勤队伍建设

加强集中培训，提高业务素质。开设政策法规专题培训、合同管理培训、工程管理培训等课程，通过系统培训，提升后勤队伍的专业能力。营造浓厚向上的学习氛围，订阅《中国机关后勤》《中国行政管理》等专业期刊杂志，组织专题研讨班和兴趣小组，定期交流分享读书心得体会。加强与兄弟省市的沟通交流，增加机关事务系统内部纵向和横向的交流，多走访国内机关事务管理的先进单位学习经验，开拓视野，吸收借鉴好的优良做法，努力锤炼自身本领。

（四）引入市场机制，完善后勤管理体制

促进社会化保障机制建设，转变内部服务的封闭式、自我服务的不良模式，抓住社会化运作带来的分工调整机遇，发挥自身优势，提高市场竞争力，壮大自身实力。在后勤的管理探索中，积极纳入市场化方式，实现对资源的优化。在机关与社会之间建立完备的商品关系和商品活动，有效推动机关后勤服务商品化经营管理，提升机关与社会之间的关系，更好地把握机关与社会的默契能力，为全社会的和谐流动与运行打下坚实基础。

（责任编辑：张恩娟）

参考文献：

[1]朱睿.基层央行采购流程优化建议[J].金融经济，2019（22）.

[2]王河.新时期人民银行事务保障体系研究[J].海南金融，2019（12）.

[3]郭强.基层央行后勤服务转型与提升[J].青海金融，2017（5）.

收稿日期：2021-11-22

基金项目：李   威（1990-），女，河北石家庄人;卢艳龙（1997-），男，河南安阳人;胡余平（1977-），男，海南海口人;以上作者均供职于中国人民银行海口中心支行。