村民委员会的反思与重构
——以城乡社区建设实践经验为基础

冯乐坤

在借鉴城镇地区设立居民委员会的立法经验基础上，我国农村地区就普遍强制设立了村民委员会，如此，村民委员会与居民委员会本质上具有一致性，理应相互借鉴各自的有益经验。然而，随着城市在经济、社会、文化等方面的深入改革，居民委员会遂出现了诸多弊端，最初的立法设计基础已经发生了变化，国家逐步以居民委员会为基础开始进行城市社区建设，在全国各地普遍构建了城市社区后，居民委员会存废也就被人们所论及。实际上，村民委员会也长期存在诸多弊端，因已经构建的城市社区有效地应对了居民委员会存在的诸多弊端，为了有效地应对村民委员会的弊端，在借鉴城市社区建设经验的基础上，部分农村地区随之开始进行农村社区建设。尽管部分实践经验有利化解了村民委员会之弊端，但却动摇了村民委员会的立法基础，随之出现了对村民委员会继续存在的质疑！基于为将来立法提供建议，本文特以社区建设的实践经验为依据而研讨了村民委员会的未来改制设想。

一、村民委员会实践之反思

上世纪70年代末期，随着我国逐渐实行对人民公社体制政社分离的改革，恢复后的乡人民政府仅承担行政事务，人民公社、生产大队、生产队仅为集体经济组织，同时，随着全国开始实施农村家庭联产承包责任制，农村集体经济事务逐渐减少，农村集体经济组织实际处于涣散状态，治安、计划生育、环境保护、修路、水利、封山育林、办小学、办养老院等等农村公共事务遂无人管理，为此，部分农村地区开始出现了农民自发设立而管理此类农村公共事务的村民组织①如村民自治会、村民自治组、治安领导小组、村民委员会等组织形态，典型的就是广西宜山、罗城等地方的部分农村于1979年底至1980年初开始出现了通过召集由各户派代表参加且以无记名投票的方式选举产生的村民委员会。参见白益华：《亲历村民委员组织法制定（上）》，载《中国人大》2004年第4期，第47页。。在受到中央肯定的前提下，1982年《宪法》遂明确统一规定为村民委员会，且将其定性为群众性自治组织，以后制定的《村民委员会组织法》亦延续此规定。当然，尽管经过将近30年实践，村民委员会在农村公共事务管理中发挥了主要作用，但实践中的村民委员会存有诸多弊端，本部分特结合实践与立法而对其进行了如下反思。

（一）村民委员会定性之争议

1.村民委员会的行政化

就农村公共事务而言，1982年《宪法》第111条采纳了“公共事务和公益事业”术语，但并没有将其明确化，历次制定修改的《村民委员会组织法》也遵循了此种立法模式，即第2条将村民委员会所管理事务明确规定为“本村的公益事业和公共利益”，并且，从立法授权村民委员会应设“人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会”规定可以推知，调解、治安保卫、公共卫生等事务理应属于农村公共事务的范畴①参见1987年《村民委员会组织法（试行）》第2条、第14条之规定。。当然，农村公共事务包括了所有涉及到村民利益的共同事务，受当时的社会、经济等各方面发展程度不足的影响，立法仅将调解、治安保卫、公共卫生等等事务列举为农村公共事务。随着国家与社会对农村公共事务的各自管理责任界限日益明确化，以前由村民委员会直接管理的部分农村公共事务逐渐开始由国家承担，即医疗卫生、计划生育、环保、优抚、救灾救济、扶贫、养老保险、义务教育、治安等事务均被纳入到了国家职能范畴，村民委员会直接管理的农村公共事务范围呈现为不断缩小趋势。据此，表面上村民委员会管理了所有农村公共事务，但大部分农村公共事务并不是村民委员会的管理职能，而是国家的管理职能。

然而，自我国在农村地区将行政机关设至于乡镇以后，应当由国家承担的农村公共事务管理职能就应该由乡镇级行政机关承担。因我国农村地区面积较大，人们往往分散居住，交通极为不便，同时，乡镇行政机关工作人员又较少，由乡镇行政机关亲自管理事务也不太现实，效率也极低，但扩充行政工作人员势必又增加财政负担，随之就委托村民委员会代为行使，形成了村民委员会代为行政，再者，为了便于代为行政，近年来的实务中又出现了乡镇行政机关用财政支付村民委员会组成人员的工资以及分配大学生担当“村官”的现实②刘松山：《民主为什么不能只从基层开始》，载《法学》2007年第3期，第49页。。如此，既然村民委员会具体承担的大部分农村公共事务并不是其本身应承担的管理职能，而是乡镇机关委托村民委员会代为行使的管理职能，村民委员会代为行政却致使其出现了行政化特性，其实处于行政机关地位③刘紧跟：《村民自治的困境分析》，载《中山大学学报》2001年第5期，第131页。，人们也就将其视为行政机关，此种现实必然与立法将其定位为群众性自治组织的属性相悖。

2.村民委员会的设立强制性

为了全面地对国家进行管理，任何国家建立后，首要任务就是要构建一套从上到下的行政管理机构，但在我国明确将农村基层行政机关设至于乡镇后，广大农村地区的行政事务由何种组织承担就成为了立法者首要考量的因素，但上世纪70年代末的由农民自发设立的村民委员会恰好符合了此种需求。据此，农村公共事务管理需求其实就是设立村民委员会的表面理由，深层次理由却是国家逐步退出对农村地区行政管理后予以应对行政管理缺失的措施④吴思红：《论村民自治与农村社会控制》，载《中国农村观察》2000年第6期，第72～77页。，即要通过村民委员会的代为行政而实现对农村地区的行政管理。为了便于实现此目的，国家遂强制性在全国设立了村民委员会，农民被强制性成为了某一村民委员会成员，却并不享有选择权，更没有自由退出权，农民一经出生就理所当然地成为村民委员会成员，村民委员会其实就是国家将村民组织起来的共同体⑤唐鸣、陈荣卓：《论探索不同情况下村民自治的有效实现形式》，载《当代世界社会主义问题》2014年第2期，第39页。，国家强制性设立的村民委员会并没有考虑到农民的意愿，但基于农村地区有效行政管理之需，村民委员会必然必不可少，此种实际需求其实也就影响到了对村民委员会定性。

实际上，村民委员会形成雏形是农民自发设立的结果，但在全国普遍设立却是国家强制性推行的结果，立法也就没有禁止基层行政机关委托村民委员会代为行政，现实中的村民委员会遂大量代为行政，也就引发对村民委员会定性的争议。当然，自村民委员会生成之初，一直就存有其是否为行政机关的争议①彭真同志在《关于农村人民公社政府分开设立乡政权试点工作的通知（代拟稿）》上批注时明确指出：“村民委员会要按宪法的规定，坚持基层群众性自治性，自己办自己的事，不要成为政权的分支机构”。参见北京市人大常委会政法委员会编：《关于村民委员会建设问题参考资料》，第3页。，部分地方一度曾经将村民委员会改制为行政机关②参见邓敏杰：《广西试行村公所的现实定势》，载《乡镇论坛》1989年第2期，第24～26页；申闽生：《设置乡村“中间层次”的思考——霞浦县设置乡村行政工作站的调查研究》，载《福建论坛》1990年第10期，第55页。，受此种争议的影响，1987年制定的《村民委员会组织法》遂附加了“试行”条件，直至1998年才制定了正式的《村民委员会组织法》。据此，尽管立法已经将其明确定性为群众性自治组织，但自村民委员会生成乃至《村民委员会组织法》出台到历次修改往往对其定性存有争议，而且，此种争议解决往往又影响到国家行政机关重新设立以及村民委员会存废，有必要予以厘清。

（二）村民自治组织的单一性抑曰多样性

1.村民自治组织的多样化

在上世纪80年代初期的政社分离的背景下，我国农村社会的实际发展水平较低，农民自发设立社会组织的意识相对较弱，除了村民委员会组织以及农村集体经济组织以外，绝大多数农村地区并无其他类型的农村组织，只不过，尽管国家再三要求设立农村集体经济组织，但部分农村地区并没有设立农村集体经济组织，往往由村民委员会同时兼任。在立法明确将村民委员会规定为全国唯一普遍存在的农村组织前提下，村民委员会往往为农村地区的主要农村组织，部分农村地区甚至成为了唯一的农村组织，加之，当时的国家极力倡导在农村地区推行由农民自己管理自己事务的村民自治，如此，村民委员会就成为了村民自治的代名词，村民自治就以村民委员会为核心进行研究。

然而，随着农村社会各方面事业的进一步发展，农民利益需求遂表现为多样化，为了维护各个农民的同一利益需求，农民又自发设立了诸多的组织形式，农村组织就表现为多元化形态，不仅包括营利性组织，也包括非营利性组织，如农村集体经济组织、农村专业合作社、农村物业管理组织、养花协会、秧歌会、老年人协会、红白理事会、禁赌会、上访协会、慈善基金会、村庙组织、农民利益表达组织等③涂富秀：《阶层分化背景下农民利益表达机制研究综述》，载《海峡法学》2015年第2期，第95～96页。。当然，各类农村组织的内部管理均实行由全体成员共同决定的管理制度④尽管农村集体组织并没有统一的中央立法，因农村集体经济组织成员为各个农村集体成员，农村集体经济组织理应进行内部管理，部分地方已经对农村集体经济组织进行专门立法也坚持此种规定，同时，我国的农村专业合作社内部管理其实就彰显了全体成员的自我管理，再者，各类非营利性农村组织均彰显了全体成员的共同利益需求，因此类农村组织财产大多数来源成员捐助，内部管理大多数实行了成员一人一票的决议制度，尤其是村庙组织、农村环保组织等等农村组织更是如此。，尽管现实中的部分农村组织成员已经出现了突破了本村庄农民的情况⑤参见黄红华、潘起造：《双峰老年人教育基金会——一个自治农村的社会组织》，载《浙江学刊》2002年第6期，第29页；仝志辉等著：《农村民间组织与中国农村发展——来自个案的经验》，社会科学文献出版社2005年版，第61页；卢福营：《村民自治背景下的基层组织重构与创新——以改革以来的浙江省为例》，载《社会科学》2010年第2期，第50页。，但各农村组织成员主要为同一农村村庄内的农民，各个农村组织的内部民主管理形式也就被称谓村民自治。所以，村民自治就不仅仅通过村民委员会实践，也通过其他类型的农村组织实践⑥张恩韶、陈朋：《我国基层民主建设：回顾、反思与前瞻——以村民自治为分析视角》，载《湖北社会科学》2009年第6期，第31页。，但部分在基层行政机关主导下设立的农村组织内部管理往往受到了基层行政机关以及村民委员会干预⑦刘永东、刘明兴等：《中国农民组织发展：治理结构与组织功能——基于6省调查的分析》，载《经济社会体制比较》2008年第1期，第113、114页。，此类农村组织的村民自治遂受到了影响，理应注意纠正。

2.村民委员会与其他农村组织之关系

依据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会其实由一系列组织所构成，村民小组、村民会议、村民代表会议、村民委员会及其下属的各专门委员会均属于村民委员会组织的范畴，从而，也就形成了具有封闭性的村民自治组织体系，以村民委员会为唯一典型代表的单一形态村民自治理念就正式形成。然而，既然现实中存在各类农村组织且均实践村民自治，各类社会组织也就属于村民自治组织，村民自治组织形态也就表现为多样化①杨爱民：《村民自治与中国农村政治体制改革》，载《河北学刊》1995年第5期，第38页。，村民自治组织体系并不是一成不变，往往随着农村社会的不断变迁而形成新的村民自治组织体系，但村民自治体系范围不能以立法规定为限②徐勇：《在社会主义新农村建设中推进农村社区建设》，载《江汉论坛》2007年第3期，第14～15页；刘宁：《村民自治组织体系的重构：组织培育与体系重构——论村民自治组织体系的生长逻辑、发展限度与建构路径》，载《晋阳学刊》2013年第4期，第122页。。

就村民自治组织体系的内部关系而言，一种见解认为，各种社会组织应当以村民委员会为核心，与各个农村组织之间是非平等关系，应将各个农村组织体系均设立在村民委员会内而成为职能组织③杨爱民：《村民自治与中国农村政治体制改革》，载《河北学刊》1995年第5期，第38页；徐经泽、李绍光等：《村级社区组织的现状与趋势——关于中国北方一个典型村级社区》，载《文史哲》1996年第4期，第41页。，一种见解认为，各个农村组织职能并不相同，人格必然会独立存在，必然处于平等地位④张祝平：《村庙组织成长与农村社区治理》，载《甘肃社会科学》2012年第5期，第67页。。只不过，视为非平等关系往往与立法将村民委员会定性为群众性自治组织以及部分农村组织成员已经为非本村村民事实相悖，视为平等关系则与农民已经将村民委员会视为行政机关以及诸多农村组织均离不开村民委员会支持的现实相悖，尤其是又违背了国家通过村民委员会而达到对农村社会直接管理之目的。所以，不论采纳何种见解，均出现了立法设计与现实的相互冲突。

实际上，部分农村组织就是在村民委员会主导下而设立，并且，农民自发设立的农村组织的各种工作开展也离不开村民委员会的支持与指导，由此也就形成了村民委员会过多地干涉各类农村组织的内部事务管理的现实，同时，随着农村社会、经济、文化等各方面的进一步发展，部分农村组织又承担村民委员会所管理的农村公共事务职能，村民委员会所管理的农村公共事务仅剩为行政事务，对农村公共事务管理职能已经处于空壳化状态⑤张恩韶、陈朋：《我国基层民主建设：回顾、反思与前瞻——以村民自治为分析视角》，载《湖北社会科学》2009年第6期，第31页。，至此，此种现实必然为准确理解二者关系增加了难度。进而言之，尽管现实中存在实践村民自治的各类农村组织，但村民委员会处于委托行政的角色并没有实质变化，短期内的任何一种具有职能多元或者单一的农村组织都无法替代村民委员会，农村组织无法脱离其而独立存在⑥张丽琴：《农村民间组织与村委会的角色划分与衔接——以村民自治为背景的理论分析与实践考察》，载《武汉理工大学学报》2013年第4期，第436页。。

总之，准确确定农村组织与村民委员会之间关系，不仅要考量村民委员会代为行政职能，也要考量村民委员会承担的农村公共事务管理职能之剥离。当然，既然村民委员会相关职能已经由不同农村组织承担，立法仍然赋予其全面唯一管理农村公共事务也就不太现实，继续存在的正当性也就被人们所质疑，有必要重新审视村民委员会设立基础。究其实质，无非是与农村基层行政事务具体由何种组织承担相关，只要不对农村基层行政机关重新进行设立，上述关于二者关系的争议就一直会存在。

（三）村民自治主体：村民个人抑或村民组织

1.村民自治主体范围

以前述，村民委员会是由全体村民选举产生的团体组织常设机构，但村民委员会的管理农村公共事务权利来源并非国家授权或委托，而是村民通过村规民约形式将自己固有的部分权利让与整合后，由全体村民集体行使⑦广西宜山县屏南乡合寨村果地屯成立的村民委员会正是基于85户农民的契约，村民们集体选举产生了村民委员会，并且授权村民委员会管理村里的治安、社会秩序、调解等各种农村公共事务，而各位在契约上签名的村民都有义务服从村民委员会的管理。，即村民委员会对农村公共事务的管理权源于村民的委托授权，而非其他主体的授权，村民委员会本身并不享有自治权，自治权基础在于村民都有处分自己权利的自由权。据此，村民自治权其实是以村民个人权利为基础的自治权，实质上就是对村民个体所享有的自治权重组和整合，而不是以村为基础的村民集体自治权，村民委员会仅仅是彰显村民个人自治权的组织形式而已，进而，村民自治主体其实就是村民个人①参见周安平：《社会自治与国家公权》，载《法学》2002年第10期，第16页；潘嘉伟、周贤日著：《村民自治与行政权的冲突》，中国人民大学出版社2004年版，第179页；于建嵘：《村民自治：价值和困境——兼论<中华人民共和国村民委员会组织法>的修改》，载《学习与探索》2010年第4期，第73页。。当然，关于村民自治中的村民范围，1987年制定的《村民委员会组织法（试行）》并没有明确加以规定，仅在第10条关于村民会议组成方面采纳了“本村”术语，1998年正式制定的《村民委员会组织法》第17条亦如此。

2.农村组织是否为村民自治主体范围？

在国家和社会各自管理事务日益明确的前提下，应由国家承担的事务范围就不属于社会管理事务范围，理应由社会自己承担，但所有社会管理的事务往往为与其主体利益相关的公共事务。然而，社会是由无数个人和由个人所构成的团体组织组成，社会主体范围就由个人和社会组织所构成，只不过，因个人的力量有限，为了实现对自己利益的保护，个人往往通过设立或者参与大量的社会组织而进行应对，社会组织遂在社会中占据的地位越来越重要，且在社会事务管理过程中处于决定性地位。

就农村公共事务管理组织而言，因不同农村公共事务涉及到了不同村民利益，理应由不同农村组织予以管理，但村民委员会设立之初的农村社会组织化程度较低，并没有构建起来相应农村组织，也就出现了村民委员会全面管理农村公共事务的现实。尽管村民委员会以村民个人为基础进行立法设计，农村组织并没有成为主体，但农村组织在现实中大量的存在已经成为了不争事实，且在农村公共事务管理过程中发挥了主要作用，部分农村组织甚至提供了经济支持，村民委员会已经与各类农村组织密不可分，仅将村民个人定位为村民自治主体其实具有局限性，已经无法有效应对此种现实，理应将农村组织视为自治主体。

二、城市社区建设经验之总结

村民委员会设立与城市居民委员会的影响密不可分，早在上世纪50年代初期，在城市废除保甲制度后，部分城市相继自发建立了居民委员会、冬防队、居民组等居民自治组织，此种组织除了承办政府交办的工作以外，又能办理自己的事情，为此，在中央同意下，各城市相继统一建立了居民委员会，1954年12月遂制定了《居民委员会组织条例》，中央曾想将其推广农村，但当时的农村地区先后历经互助组、合作社乃至最后形成了政社合一的人民公社体制，此种设想也就无疾而终②白益华：《彭真与<村民委员会组织法>的制定》，载《百年潮》2006年第1期，第44页。，直至上世纪80年代初期，农民自发设立了村民委员会后，才正式借鉴了居民委员会设立经验，在农村地区普遍强制设立了村民委员会。当然，尽管立法明确将居民委员会定性为群众性自治组织，但长期实践中亦存在诸多弊端，城镇地区遂又开始进行了社区建设，且总结出了诸多有益经验，因此种经验对村民委员会改制有所帮助，本部分特对其予以详细阐述。

（一）居民委员会的行政化困境与独立承担事务机构之设立

1.居民委员会的行政化困境

自居民委员会设立以来，随着国家对社会承担的管理职能日益增多，急需庞大的公务人员具体实施，但扩大公务人员必然增加了财政负担，现实中也就出现了居民委员会代为行政，且《城市居民委员会组织法》第3条遂明确规定。随着社会、经济、文化等各方面事业的快速发展，居民委员会所承担行政事务又大量增加，现实中的人大代表选举、人口普查、管制刑事罪犯、民政、社保、老龄、再就业、档案、外来人口等事务均由居民委员会代为行使③卢汉龙、李骏：《中国城市居民委员会工作的比较研究：上海与沈阳》，载《社会科学战线》2007年第6期，第191页。。同时，为了便于居民委员会代为行政，基层行政机关往往变相干预居民委员会组成人员的选举，部分地方由街道办事处事先内定，部分地方甚至完全不通过选举而直接指定④陈文新：《中国城市社区居委会直接选举发展历程与现实困境》，载《学习与实践》2008年第3期，第81页。。再次，为了解决居民委员会的日常办公经费短缺困难，《城市居民委员会组织法》第9条、第16条就明确规定了居民委员会的工作经费及其组成人员的生活补贴费由相应行政机关拨付、办公用房由当地人民政府统筹解决，且部分地方又出现了居民委员会工作人员生活补助费演变为工资的事实。最后，近年来的居民委员会工作成员又出现了公职化现象，即部分地方将街道精简下来的人员派往居民委员会任职和将招录的大学生安排到社区居民委员会工作，居民委员会又成为了政府安置就业的途径。据此，自居民委员会设立以来，居民委员会的行政化特性比较突出，其实就处于基层行政机关地位①郭圣莉、高民政：《1958-1966：居民委员会功能的变异与恢复——以上海市为例的历史考察与分析》，载《上海社会科学院学术季刊》2002年第3期，第192页；邱晓霞：《论社区居委会组织体系及其职责的完善》，载《四川师范大学学报》2011年第5期，第60页；石东坡、魏悠然：《论城市社区治理中居民委员会角色的立法重塑——以<居民委员会自组织法>的修改为指向》，载《浙江工业大学学报》2015年第4期，第367页。。

实际上，自立法明确将居民委员会定性为群众性自治组织后，居民委员会理应具有独立的法律地位，与基层行政机关没有隶属关系，在全国各地普遍设立却是国家强制性的产物，《城市居民委员会组织法》第2条将其与国家机关的关系界定为指导关系，但随着基层行政机关承担的行政事务日益繁多，行政管理体制改革并没有同时跟进，大量行政事务遂委托居民委员会代为行使，居民委员会的行政化特性并没有消除，反而愈加严重，现实中的二者关系又演变为领导关系②卢汉龙、李骏：《中国城市居民委员会工作的比较研究：上海与沈阳》，载《社会科学战线》2007年第6期，第194页。。由此，居民委员会其实就变成了街道办事处的办事机构，与居民发生联系完全是因办理与其相关的行政事务之需，居民参与居民委员会的积极性就不高，且参与者多为老、弱、病者且能力、知识结构均严重不足③邱晓霞：《论社区居委会组织体系及其职责的完善》，载《四川师范大学学报》2011年第5期，第60页。，作为群众性自治组织已经形同虚设，并没有充分彰显居民组织自治性。究其缘由，无非是国家设立居民委员会的初衷在于直接管理城镇基层社会，但城镇基层行政机关设止于街道办事处，具体由何种组织承担城镇基层社会事务也就成为了立法者的首要困惑，借助居民委员会而实现对城镇基层社会管理也就成为一条有效的捷径，此种后果无疑与其为群众性自治组织的属性相悖，有必要予以反思。

2.独立承担城镇基层事务机构之设立

随着国家对社会所承担的管理责任越来越多，城镇基层社会中的各种行政事务越来越庞杂，但居民委员会代为行政的行政管理效率并不理想，在借鉴域外社区建设经验基础上，自上世纪80年代中期开始，我国遂进行城市社区建设。在城市社区建设过程中，基于避免居民委员会所存在的前述弊端，不断有人主张对《城市居民委员会组织法》进行修改，但居民委员会在社区处于何种地位？却一直备受争议，诸多争议无非分为两种截然相反的见解，前者认为，应当界定基层行政机关与居民委员会各自的权利义务，将居民委员会的行政化特性予以剔除，明确其为居民自治组织④参见汤艳红：《论我国城市社区居民自治的完善——以城市居民自治发展新要求为视角》，载《政治与法律》2012年第12期，第112页；白雪娇：《规模适度：居民自治有效实现形式的组织基础》，载《东南学术》2014年第5期，第56页。，后者则认为，在目前居民委员会处于代为行政的前提下，应将居民委员会确定为基层行政机关的派出机构⑤邱晓霞：《论社区居委会组织体系及其职责的完善》，载《四川师范大学学报》2011年第5期，第61页。，只不过，前者没有考虑到如何设计承担基层行政事务的机构，后者却与其为群众性自治组织的定性相悖，究其实质，无非是忽视了城镇基层行政事务应该由何种组织承担问题！换言之，消除居民委员会行政化特性问题的关键在于具体承担基层行政事务机构的如何设计⑥姚华、王亚南：《社区自治：自主性空间的缺失与居民参与的困境——以上海市J居委会“仪行分设”的实践过程为个案》，载《社会科学战线》2010年第8期，第193页。。

在总结居民委员会承担行政事务的弊端基础上，为了便于行政事务承担，部分城市社区建设试点工作中又设立了承担基层行政事务的社区工作站⑦社区工作站设置主要分为分设、隶属两种模式，分设模式是指社区工作站与社区自治组织分别设立，各自为独立的机构，社区工作站由街道办事处设立并由其领导，隶属模式是指单独设立的社区工作站隶属于社区委员会，具体承担社区自治组织担负的具体工作。因隶属模式并没有改变居民委员会的行政化特性，反而又加重了此特性，此种模式并不值得推广，本文也就不赞同此种模式。。具体而言，社区工作站与社区自治组织分别设立，各自独立，社区内行政事务由社区工作站承担，自治事务仍由社区自治组织承担，同时，社区工作站由街道办事处设立并由其领导，日常办公经费由国家承担。此种设立社区工作站模式首创于2005年的《深圳市社区工作站管理试行办法》，该办法明确规定社区工作站是社区行政事务的执行主体，场地、经费、人员均由街道办事处统一解决，具体承担计生卫生、民政事务、劳动保障、文体科教、残疾人服务等城镇基层行政机关应承担的具体行政事务。至此，社区工作站就成为街道办事处的派出机构，具体承担了原由居民委员会承担的各项行政事务，实现了行政事务由独立机构承担，最终剔除了社区自治组织的行政化特性①徐道稳：《我国城市社区管理体制的改革和发展》，载《海南大学学报》2009年第3期，第268页。。尽管实务中又出现了社区工作站负责人由居委会主任兼任以及所有工作人员均承担双重角色的现象②参见2012年6月12日的重庆市巴南区民政局《关于开展2012年社区工作站设置试点工作的通知》的通知。，但并没有理顺与居民委员会的关系，亟待以后完善，但并不妨碍具有的对居民委员会改制的借鉴作用。

（二）居民组织的多样化与社区委员会之构建

1.居民自治主体困境：居民个人或者居民组织？

上世纪50年代中期，居民委员会形成之初，因有工作单位的居民积极主动地参加了本单位的各种社会活动，当时参加居民委员会主要为少数无就业能力以及没有工作单位的人所组成，尽管现实生活中一直存在着各种团体组织，但立法并不允许机关、团体、部队、企事业单位参加所在地的居民委员会，仅允许支持居民委员会的工作，只有居民委员会讨论与其相关问题时，才可以派代表参加③参见1954年的《城市居民委员会组织条例》第5条、1989年的《城市居民委员会组织法》第19条之规定。，所以，居民委员会成员为居民个人，团体组织并不能成为成员，居民委员会所实践的自治就被称谓居民自治。

随着我国逐步从计划体制向市场体制转型，国家遂开始逐步向社会放权，人们往往设立了类型多样化的团体组织，城镇基层中所存在的团体组织就呈现为多样化状态，不仅包括营利为目的的经济类组织，如公司、合伙、独资企业等，亦包括以非营利性为目的社会、文化、体育、科技等类型团体组织，如志愿者组织、老年人协会、残疾人协会、敬老院、书法绘画协会。当然，无论各类团体组织设立基于何种目的，设立人往往为本地居民，且任何团体组织的内外事务均由其自主决定，所实践自治其实就是居民自治。由此，实践居民自治的组织形式也就并不限于居民委员会，亦通过其他团体组织实践。

在城镇基层社会中已经存有大量团体组织的前提下，因居民委员会的各种经费有限，诸多公共事务却均与各类团体组织相关，居民委员会遂主动向团体组织寻求财产支持，加之，居民委员会决定执行又离不开各类团体组织的支持，各类团体组织其实已经参与了社区公共事务的管理，部分团体组织甚至在社区决策过程中起着决定作用④孙玉刚：《议行分离：社区自治组织性质回归的体制探索——昆明市盘龙区拓东办事处“一委一站制”社区管理模式调查分析》，载《云南行政学院学报》2011年第3期，第52页。。至此，居民委员会已经与各类团体组织密切相连，且形成了没有各类团体组织支持而社区各项公共事务就无法正常管理的局面，重视各类团体组织在社区建设中的法律地位就相当重要，以居民个人为基础的居民委员会立法设计就应予以反思。

既然各类团体组织为居民自治组织，居民自治组织表现为多样化，各类团体组织往往就构成了一个完备的居民组织体系，但立法明确规定了居民委员会，如何确定各类团体组织与其之间的关系就比较困惑，且现实中一直存在平等与非平等关系之说⑤黄娟：《保守抑或激进？——从居委会与业委会的关系看居委会的未来变革》，载《河北法学》2010年第2期，第159页。。实际上，居民委员会与其他团体组织均属于居民自治组织，所有团体组织均享有独立人格，理应处于平等关系，除了居民委员会对其内设的团体组织可以作为设立人进行指导、监督以外，对其他团体组织不应进行指导和监督。但将二者关系视为平等关系后，却又出现了城镇基层行政事务应由何种组织具体承担的困境？准确定位其与各类团体组织的关系就处于两难境地，唯有办法就是要检讨居民委员会的立法设计基础以及是否应当继续存在的正当性！

2.社区委员会之构建

既然城市社区公共事务管理已经与城市社区内的各类团体组织密不可分，理应将各类团体组织视为社区自治主体，正因如此，有人主张应将本居住区域内的各类团体组织纳入到社区自治组织之内①舒晓虎、张婷婷等：《行政与自治衔接——对我国城市基层治理模式的探讨》，载《学习与实践》2013年第2期，第56页。，实务中亦有部分地方采纳了允许社区内各类团体组织参与决定本社区的公共事务管理，即将团体组织视为了社区成员②任远、章志刚：《中国城市社区发展典型实践模式的比较与分析》，载《社会科学研究》2003年第6期，第99页。。由此，在城市社区建设中，社区自治主体就不应以居民个人为限，无视各类团体组织存在也就显得不合时宜，理性作法就是应将团体组织视为自治主体，社区主体也就相应由居民个人与团体组织共同构成③夏学銮：《中国社区建设的理论架构探讨》，载《北京大学学报》2002年第1期，第131页；陈伟东著：《社会自治：自组织网络与制度设置》，中国社会科学出版社2004年版，第160页。。只不过，为了有效管理社区公共事务，必然要成立相应地协调议事的社区自治组织，该社区自治组织理应由居民个人和团体组织所构成，将其称谓社区居民委员会或居民委员会就与现实相悖，无法真正彰显社区自治主体应包括团体组织的现实，有必要重新设立社区自治组织。

实际上，社区内的各类团体组织包括机关、社会团体、企事业单位、部队等等，部分地方遂就将各类团体组织代表纳入到社区委员会组成人员之中，因实践中的社区委员会仍然为一个常设机构，且居民个人为社区自治主体的主体部分，为了与现行居民委员会立法相协调，社区委员会组成人员就采纳了通过居民或居民代表选举产生④杨寅：《城市社区行政体制改革：方向、要点与法律修改》，载《中国行政管理》2005年第3期，第35页。，但往往预留了驻区团体组织代表的名额，社区委员会组成人员就由居民代表和驻区团体组织代表两部分构成。由此，社区自治组织改制倾向于建立一个足以涵盖辖区内所有党政机关、企事业单位、社会团体、物业管理部门以及社区精英的机构⑤胡位钧：《20世纪90年代后期以来城市基层自治制度的变革与反思》，载《武汉大学学报》2005年第3期，第354页。，部分地方甚至相应进行了地方立法实践⑥2006年的《上海市社区代表会议实施办法》第3条规定了社区代表会议由（街道）党工委、街道办事处、区职能部门派出机构推荐的代表、居民区党组织和居委会推荐的代表、社区内各级人大代表和政协委员、社区内各类法人组织推荐的代表、社区居民及其他特殊群体推荐的代表等人员组成。同时，2006年的《上海市社区委员会章程》第4条规定社区委员会委员一般由社区（街道）党政领导、人大代表、政协委员、居民代表、驻区单位代表等组成。，加之，社区内各项事务往往由各方协商决定⑦任路：《协商民主：居民自治有效实现形式的运转机制》，载《东南学术》2014年第5期，第59页。，也就有效地协调了各方面的利益，此种城市社区建设试点遂受到了欢迎。

总之，部分社区建设实践中的社区委员会其实已经有效地避免了居民委员会长期存在的弊端，未来立法有必要借鉴，2010年《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》明确要求的“党政机关、企事业单位在职或退休党员干部、社会知名人士以及社区专职工作人员经过民主选举担任社区居民委员会成员”就是采纳此种实践经验的反映。由此，居民委员会是否应当继续存在就值得检讨，有必要反思居民委员会的立法设计基础，待未来条件成熟之际，应适时启动对《城市居民委员会组织法》的修改⑧冯乐坤：《居民委员会制度的反思与重构》，载《海峡法学》2018第4期，第72页。。

三、村民委员会改制经验之梳理

自上世纪90年代开始，在征地安置过程中以及城中村改制过程中，出现了将村民委员会改为居民委员会⑨宋月红：《城市化与村民自治的变迁》，载《北京行政学院学报》2002年第1期，第5页。，且近年来的农村地区又开始进行城镇化建设以及户籍制度的改革，农村遂向城镇化转型，农村与城市出现了融合趋势，城乡一体化开始出现，此种现实进一步促进了村民委员会向居民委员会的改制。同时，为了应对此种急速变化的复杂的农村现实，部分农村地区以及村改居过程中设立了独立的农村集体经济组织，且在借鉴城市社区建设经验的基础上，部分农村地区又开始进行社区建设。因此种实践经验往往对村民委员会的未来改制有所裨益，本部分特予以详述。

（一）农村集体经济组织之独立设立

1.经济发达地区的农村集体经济组织独立设立

受上世纪60年代开始进行的农村集体所有制的影响，各个村庄内遂形成了不同的农村集体经济组织形式，但当时的农村经济并不发达，设立独立的农村集体经济组织也就被人们所忽视。上世纪70年代末期，随着农村家庭联产承包责任制开始实行，农村集体经济逐渐被分散的农村家庭经济所替代，各个村庄内的农村集体经济组织逐渐处于名存实亡的境地，为此，随着村民委员会在全国各地普遍强制设立，农村集体经济组织职能也就由村民委员会代为行使，设立独立的农村集体经济组织反而又增加了农民的负担，现实中也就没有必要设立独立的农村集体经济组织，立法遂明确加以了规定①参见1986年制定的《民法通则》第74条、《土地管理法》第8条、1990年修改后的《村民委员会组织法》第19条、2010年修改后《村民委员会组织法》第24条。，但因农村集体经济组织表现形式较为复杂，《村民委员会组织法》立法设计又考量到了此种现实情况②在借鉴城市居民委员会内设居民小组的立法经验的基础上，1987年制定《村民委员会组织法（试行）》就内设了村民小组，但我国广大农村地区的村民委员会、村民小组是在原生产大队、生产队的基础上分别予以设计，因原生产队中农村社员已经长期形成了利益共同体，即使村民小组替代了原生产队，其利益共同体的本质属性并没有发生变化，村民小组的法律地位就应当予以重视，2010年修订后的《村民委员会组织法》在采纳相关立法建议的情形下，完善了村民小组的相关制度。。

既然村民委员会实际充当了农村集体经济组织的角色，村民委员会成员就是农村集体经济组织成员，但随着农村地区的人口流动以及农村住宅流转，居住在同一村庄内的人们却不一定为农村集体经济组织成员，村民委员会代为行使农村集体经济组织职能无疑致使非农村集体成员参与到了农村集体经济事务之管理，此种模式其实并不是最佳选择。同时，随着农村经济的快速发展，部分经济发达地区的农村集体经济势力愈加强大，且设立了独立的农村集体经济组织。所以，由村民委员会代为行使农村集体经济职能就不合时宜，现实中一直有人主张应该单独设立的农村集体经济组织，部分地方甚至进行了相关立法。

总之，除了部分经济较为发达的农村地区以外，大多数农村地区并没有单独设立农村集体经济组织，是否设立独立的农村集体经济组织往往与当地的农村集体经济发达程度相关。但部分地区所独立设立的农村集体经济组织已经替代行使了村民委员会的大部分功能，村民委员会往往形同虚设，同时，为了争夺经济资源控制权，农村集体经济组织与村民委员会的二者关系处于紧张状态③主要文献参见刘紧跟：《村民自治的困境分析》，载《中山大学学报》2001年第5期，第132页；孔有利、王荣：《农村集体经济组织产权结构分析》，载《财经问题研究》2004年第4期，第52～56页。，再者，农村集体经济组织是以追求利益最大化为目的，必然要承担市场风险，但村民委员会是以追求公益事务为目的，并不承担市场风险。据此，在肯定设立独立农村集体经济组织的实践经验基础上，有必要考量应将村民委员会代为行使的农村集体经济组织职能予以剥离。

2.村改居过程中的农村集体经济组织独立设立

随着城市的不断扩张，各地往往将城郊附近的农村地区进行了城市化，为了与城市管理制度相协调，部分地方遂开始进行了村改居的改制。然而，部分地方在改制过程中，并没有及时设立独立的农村集体经济组织，此职能却由改制后的居民委员会代为行使，因《城市居民委员会组织法》没有赋予居民委员会代为行使农村集体经济组织职能，此种现实必然欠缺立法依据。另一方面，居民委员会成员以居民的实际居住状况为准进行判断，改制后的同一居住区域内居民往往为多个农村集体经济组织成员，且同一居住区域内又居住着城镇居民，如此，居民委员会成员与农村集体经济组织成员并不相同④刘金海：《城中村改造的四大转变及相关问题探讨》，载《东南学术》2007年第6期，第17页。，居民委员会代为行使农村集体经济组织就侵犯了其他集体成员的财产权利。进而言之，应对此种尴尬困境的唯一途径就是设立独立的农村集体经济组织⑤杜国明：《“村改居”后农村集体经济组织面临的新问题探讨——基于广东省的调研分析》，载《农村经济》2011年第8期，第13页。。

实际上，随着城乡一体化的进程加快，城乡居民在各方面享有的权益已经日趋平等，农民仅仅是身份方面的变化而已，已经成为一种职业，村改居成为必然趋势。但单独设立农村集体经济组织致使原村民委员会仅剩管理农村公共事务的职能，此种现实必然与居民委员会的职能相当，如此，居民委员会与村民委员会已经没有任何实质区别，均由居民共同参与管理本居住区域的公共事务，村民自治其实就是居民自治①崔智友：《中国村民自治的法学思考》，载《中国社会科学》2001年第3期，第129页。，但村民自治成为居民自治的必要条件就是设立独立的农村集体经济组织。当然，随着农村集体经济组织改制的顺利进行，村民委员会代为行使的农村集体经济组织职能终将会被剥离，村民委员会遂会采纳以农村居民状况为标准而进行设立，有人遂主张应建立城乡统一的居民自治制度②唐鸣、陈荣卓：《论探索不同情况下村民自治的有效实现形式》，载《当代世界社会主义问题》2014年第2期，第43页。。

需要注意的是，在村改居的过程中，因农民对农村集体经济组织具有直接的财产利益，农民更多地注重对农村集体经济组织改制，是否成为居民委员会成员并不是农民关注的焦点，在居民委员会代为行使农村集体经济组织职能并不适当的前提下，设立独立的农村集体经济组织也就理所当然。但现实中不乏存在部分居民委员会完全由同一农村集体成员构成，此种情形下所设立的农村集体经济组织又具体承担了应由居民委员会承担的部分社会职能，且居民委员会所需经费往往由农村集体经济组织具体提供③主要文献参见黄静晗：《城中村集体经济组织转型中双重职能的矛盾与出路》，载《福建论坛》2013年第12期，第129页。，尽管此种情形能够解决居民委员会日常经费短缺的困难，却与二者应为不同的性质相悖，理应注意区别④项继权：《农村社区建设：社会融合与治理转型》，载《社会主义研究》2008年第2期，第61～65页。。据此，设立农村集体财产管理组织有效避免了村民委员会代为行使的诸多弊端，此种实践经验确实值得在全国推广，未来的立法修改应当予以借鉴。

（二）农村社区建设的实践经验之总结

依前述，居民委员会其实与村民委员会面临了同样的弊端，在进行城市社区建设的同时，为了有效地避免村民委员会所存在的诸多弊端，农村地区也意识到了应该进行社区建设⑤徐勇：《村民自治的深化：权利保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展的走向》，载《学习与探索》2005年第4期，第65～66页。。在参照借鉴城市社区建设经验的基础上，自2007年开始，部分地方遂开始进行农村社区建设的试点工作。尽管经过10多年的实践，农村社区建设中仍然存有诸多问题，亟待需要进一步完善，但仍然取得了许多成功的经验，其中最为重要就是构建了社区工作站和社区自治组织。因此种作法恰好有力化解了村民委员会的行政化特性，也协调了各方面的利益关系，真正地实现了社会自治，值得未来立法予以考量，故有必要予以总结。

1.农村社区工作站之构建

在农村社区建设中，各地方往往依据本地方实际情形而采纳了不同的农村社区设立模式，实践中主要出现了一村一社区、多村一社区、一村多社区等模式⑥许远旺：《当前农村社区的试验模式及组织定位——对湖北农村社区建设试点的调查与思考》，载《社会主义研究》2008年第2期，第79～80页。，一村一社区是在现行村民委员会基础上而设立一个社区，多村一社区是以相邻的两个以上村民委员会为基础而设立一个农村社区，一村多社区是在一个村民委员会之内而设立两个以上的社区。尽管如此，不同农村社区模式均设立了具体承担事务的社区工作站，即主要承担了基层行政机关应承担的行政事务，即村民委员会代为行使的行政事务，具体包括低保优抚、救济救助、劳动就业及社会保障、人口计生、治安、卫生、文体、法律、环境、科教、人武、老龄等基层行政机关以及上级行政机关交办的各项行政事务⑦参见2013年6月8日的《上海市松江区村（居）社区工作站职责》。，当然，社区工作站不仅设立在村民委员会所辖地域，同时，也设立在村改居后的居民委员会所辖地域⑧如深圳宝安区从2007年开始在全区的村改居的社区开展了“居站分设”的社区管理体制改革，即政府在社区设立了社区工作站，承担原来行政事务。参见黄立敏：《社会资本视域下的“村改居”社区治理》，载《江西社会科学》2009年第9期，第217页。。

就农村社区工作站设立方式而言，主要表现为三种方式，一为设立独立的社区工作站且由基层行政机关具体领导，与村民委员会没有任何关系，二为社区工作站与村民委员会组织机构重合且形成了村社合一，三为社区工作站设立在村民委员会之内而属于村民委员会的内设机构①卢爱国：《农村社区体制改革模式：比较与进路》，载《理论与改革》2009年第5期，第40页。。实际上，第一种方式中的社区工作站日常办公经费以及工作人员的工资报酬均由基层行政机关承担，与基层行政机关是领导关系，其实就是基层行政机关的派出机构，进而言之，将社区工作站视为基层行政机关，不仅有利于行政事务的具体承担，且又有利于村民委员会集中管理与村民利益相关的各种农村公共事务，相反，第二种、第三种方式设立的社区工作站其实由村民委员会具体负责，行政事务也就仍由村民委员会承担，并没有消除村民委员会所具有的行政化特性。由此，三种设立方式中，唯有第一种方式最优，换言之，应当设立独立行政机关而予以承担农村行政事务，非农村行政事务应当由社会自己承担，未来立法应当借鉴②王一：《农村社区建设与基层之需重建——关于农村社会管理创新的探索》，载《山东社会科学》2013年第11期，第70页。。

2.农村社区自治组织之重建

在农村现实中出现了各类农村组织的前提下，各类农村组织往往就是将部分农村公共事务视为了自己的管理职能，尤其是部分公益性农村组织更是如此，因农村公共事务往往属于村民委员会的管理职能，但村民委员会仍然继续存在，此种现实必然与村民委员会的管理职能相互冲突。加之，部分农村地区不仅设立了承担行政事务的社区工作站，又设立了独立的农村集体经济组织，村民委员会不再继续承担行政事务，所承担的农村公共事务范围必然大量减少。至此，现实中的农村公共事务其实已经由各类农村组织予以管理，仅依赖村民委员会其实无法进行有效管理农村公共事务，农村公共事务已经与各类农村组织密不可分，农村组织理应被视为自治主体。只不过，村民委员会立法基础以村民个人为基本前提，无法将农村组织予以纳入，为了便于协调各类农村组织之间的关系，亟待需要重新构建一个协调组织。

在亟待需要构建新的自治组织的背景下，我国一直存有重新构建由农村居民个人和团体组织共同组成的自治组织的见解③主要文献参见李增元：《农村社区建设：治理转型与共同体构建》，载《东南学术》2009年第3期，第30页；袁方成、李增元：《农村社区自治村治制度的继替与转型》，载《华中师范大学学报》2011年第1期，第35页；陈又中、李增元：《农村社区管理体制：在变迁中重建》，载《江汉论坛》2011年第5期，第19页。，且部分地方所进行的农村社区建设往往实践了此种建议④张恩韶、陈朋：《我国基层民主建设：回顾、反思与前瞻——以村民自治为分析视角》，载《湖北社会科学》2009年第6期，第31页。。由此，农村社区自治主体其实包括农村居民个人和农村组织，驻村人大代表和政协委员、驻村企业社团、自然村、联户组、业主委员会均应在社区自治组织有相应代表表达意见⑤王圣诵：《“城中村”土地开发、“村改居”和社区民主治理中的农民权益保护研究》，载《法学论坛》2010年第6期，第102页。，此种现实必然对现行村民委员会有所冲击，为了协调诸多农村组织之间关系，实有必要以村民委员会为基础而重新构建农村自治组织。不过，因各地实际情况并不相同，所构建农村社区名称并不一致，部分称谓社区议事会，部分称谓社区管理委员会，为了与城市社区建设中所构建的社区委员会相一致，称谓社区委员会较为妥当，如此，村民委员会是否应继续存在就值得重新反思。需要注意的是，尽管2015年《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》鼓励“驻村机关、团体、部队、企事业单位支持、参与农村社区建设”，却并没有将此类团体组织确定为农村社区主体，有必要予以纠正。

四、村民委员会的立法修改要旨

目前，城镇社区建设试点工作业已形成了诸多较为成熟的有益经验，已经有效应对了居民委员会所存在的诸多弊端，且已经开始在全国范围内得以逐步普遍推广，相反，农村社区建设试点工作仅在部分经济较为发达的部分地方进行，并没有在全国普遍推广，农村社区建设中诸多有益经验也没有得到普遍认可。然而，为了促使城市与农村在各方面达到一致性，近年来遂一直倡导城乡一体化，既然要进行社区建设，城乡社区理应具有一致性，就应进行统一的社区建设⑥主要文献参见项继权：《农村社区建设：社会融合与治理转型》，载《社会主义研究》2008年第2期，第65页；李增元：《农村社区建设：治理转型与共同体构建》，载《东南学术》2009年第3期，第29页；陈建胜：《城乡一体化事业下的农村社区建设》，载《浙江学刊》2011年第5期，第44页。，但现实中的农村社区建设并没有借鉴城市社区建设的有益经验，城乡一体化目标实现遂受到了阻碍①腾玉成、牟维伟：《农村社区建设和治理研究述评》，载《东南学术》2010年第6期，第92页。。基于有效地推进农村社区建设，本部分特结合城市社区建设经验以及农村实际情形而对村民委员会的未来立法修改提出如下建议：

（一）基层行政事务承担机构之重构

因我国城乡基层行政机关人员有限，城乡基层行政事务就长期以来委托相关社会组织代为行使，尤其在城乡分别设立了居民委员会和村民委员会后更是如此，二者遂具有了行政化特性。随着国家对社会承担的责任越来越多，基层行政机关承担的行政事务日益繁重，但此种行政事务又继续转由居民委员会和村民委员会承担，二者行政化特性更加明显，也就与立法将其定性为群众自治组织的属性相悖。究其缘由，无非是国家要有效地具体落实行政事务的承担，城乡基层行政管理体制却并没有及时跟进，如何设计承担城乡基层行政事务的组织就成为了国家的困惑，由居民委员会和村民委员会承担基层行政事务其实就是无奈之策，所以，消除居民委员会与村民委员会行政化的最主要措施就是重新构建相应的行政机构。

早在村民委员会设立之初，因村民委员会日常经费往往由村民自己承担，此种事实无疑致使村民委员会代为行政的效率极低，为了便于提高农村基层行政事务的管理效率，人们也就对村民委员会属性有所争议，有人主张应将其改为行政机关②蔡定剑：《推进农村的民主建设——关于〈村民委员会组织法〉的实施评述》，载《政治与法律》1989年第4期，第15～19页。，有人又主张应在村内设立乡镇级行政机关派出机构而承担行政事务③汤晋苏、董成美：《<村民委员会组织法（试行）>贯彻实施情况调查报告》，载《中国法学》1992年第2期，第7页；沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》1998年第6期，第25～29页；潘嘉伟著：《村民自治与行政权的冲突》，中国人民大学出版社2004年版，第200～201页；李勇华：《农村社区管委会：对村民自治的除弊补缺——公共服务下沉背景下农村社区管委会体制的实证研究》，载《学习与探索》2009年第2期，第80页。，部分地方甚至在实践中设立了相关机构，如广西、四川、江西、福建等省设立了村公所或者乡村工作站④邓敏杰：《广西试行村公所的现实定势》，载《乡镇论坛》1989年第2期，第24～26页；申闽生：《设置乡村“中间层次”的思考——霞浦县设置乡村行政工作站的调查研究》，载《福建论坛》1990年第10期，第55页。，但随着1988年《村民委员会组织法（试行）》颁布实施，国家遂又明令禁止。由此，村民委员会代为行政就一直存在，尽管部分地方多年以来又采取了派驻村官、财政负担村民委员会工作人员工资报酬等方式进行纠正，效果却并不理想，反而又加重了村民委员会的行政化等弊端。不过，为了有效管理农村基层行政事务，相关部门其实已经意识到了应构建独立承担农村基层行政事务的机构，且一直试图构建。

当然，在城市进行的社区建设试点中，部分地方设立了具体承担基层行政事务的社区工作站，在借鉴了此种城市社区建设经验的基础上，部分地方的农村社区建设试点工作中就设立了具体承担行政事务的社区工作站。就社区工作站而言，不仅所需相关费用由财政承担，包括日常经费以及工作人员的报酬⑤关于农村社区工作站工作人员与乡镇机关的关系，部分地方采纳了将其纳入到事业单位，部分地方采纳了聘用制，但无论采纳何种方式，均由国家财政负担，也就有效地保障了行政事务具体实施。参见沈承诚、金太军：《基层行政管理权与社区自治权良性互动的路径研究》，载《江苏社会科学》2010年第5期，第137页。，而且，又与村民委员会等等组织没有任何隶属关系，实际上处于乡镇行政机关的派出机构地位。更为重要的是，社区工作站不仅承担了村民委员会代为行使的大量行政事务，提高了农村基层行政事务的效率，而且恢复了村民委员会的自治组织本性，村民委员会的行政化特性必然消除，最终，理顺了农村基层行政机关与村民委员会二者之间的关系。所以，此种农村社区工作站构建必然对未来的《村民委员会组织法》修改有所借鉴，立法者理应予以采纳。

（二）主要农村组织之重构

依前述，部分农村社区设立的具体承担行政事务的社区工作站，恰好彻底解决了村民委员会长期具有行政化特性的弊端，同时，农村现实中已经出现了各类农村组织，且具体承担了本村庄内的部分农村公共事务管理职能，此种现实无疑与村民委员会所承担的农村公共事务管理职能相重复。据此，在将村民委员会代为行政职能予以剥离以及肯定现实中存在各类农村组织的前提下，仍然将村民委员会视为唯一的村民自治组织就不尽合理，村民委员会是否应当继续存在就值得反思，理性做法就要以区分各类农村公共事务为基础而重构以下相关农村组织：

首先，受农村集体所有的影响，农村集体经济为我国农村经济的主要表现形式，如此，只要农村集体所有一直存在，农村集体经济组织就一直会存在，但目前我国仅在部分农村经济较为发达的地方设立了农村集体经济组织形式，绝大多数地方仍由村民委员会代为行使。因农村集体经济组织与村民委员会在职能定位方面存有实质区别，有必要将二者独立构建。实际上，农村集体往往为村民委员会的立法设计基础，农村集体成员资格标准其实就是村民资格标准，农村集体成员范围与村民成员范围具有一致性，村民委员会与农村集体经济组织基本上具有同构性①程同顺著：《中国农民组织化研究初探》，天津人民出版社2003年版，第260页。，部分地方立法设计的农村集体经济组织内部管理机构其实就是复制了村民委员会的内部管理机构②参见1996年的《湖北省农村集体经济组织管理办法》第15-13条之规定。，同时，自上世纪80年代开始，大多数村民委员会一直代行农村集体经济组织管理职能，不仅管理经验丰富，且又熟悉本村庄内的农村集体经济。由此，由村民委员会代为行使农村集体经济组织职能就理所当然，已经设立农村集体经济组织的农村地区的村民委员会遂形同虚设。进而言之，在将村民委员会废除后而重构农村自治组织的前提下，基于节俭成本之考量，没有设立独立农村集体经济组织的农村地区，理应将村民委员会改制为农村集体经济组织③自2011年以后，温州是已经开始启动了实行“政经分开”“资地分开”“户产分开”的农村基层社会体制的改革，农村社区往往数个村为基础进行设计，其结果就是村已经成为了经济合作社和土地合作社的主体，不再为自治组织（参见项继权、李增元：《经社分开、城乡一体化与社区融合——温州的社区重建与社会管理创新》，载《华中师范大学学报》2012年6期，第3页），此种实践经验值得立法者予以注意。。

其次，城镇居民居住区域内所存在的物业也在农村地区大量存在，但受农村经济不发达的影响，农村物业长期以来一直处于自我管理状态，并没有委托专业物业管理组织进行管理，只有涉及到大多数或者全体村民利益的农村物业才由村民委员会具体管理，实务中也就将此类物业管理事务纳入到了农村公共事务范畴，村民委员会又处于农村物业管理组织的角色。然而，与村民委员会设计基础为居民个人相比，农村物业管理组织主体为享有农村房屋所有权的业主，随着农村房屋所有权买卖、继承等事实的出现，本村以外的居民也成为了农村房屋所有权人，村民委员会成员并不一定为农村物业管理的主体，加之，为了提高农村生活质量和秩序，部分经济发达的农村地区近年来遂借鉴城镇物业管理经验，开始委托专业物业管理组织对农村物业进行管理④杨洁：《浙江慈溪九成农村引入物业管理》，载《经济日报》2006年3月11日，第14版；袁万茂：《强化村民卫生习惯 村容村风大为改观》，载《湖南科技报》2007年12月18日，第4版。。据此，由村民委员会管理农村物业就不合理，应借鉴城镇物业管理经验而设立独立的农村物业管理组织。

最后，上世纪80年代，农村地区的各方面发展较为落后，村民委员会遂成为了最主要的农村组织，但随着农村地区各方面的快速发展，农村组织已经表现为多样化，且承担了原由村民委员会承担的农村公共事务，此种现实必然冲击了村民委员会继续存在的正当性。加之，农村公共事务其实涉及到了农村居民个人和各类农村组织，农村亟待需要一个协调各个主体的自治组织，但村民委员会是以居民个人为基础，村民委员会已经无法适应此种现实需求。为此，在借鉴了城市社区建设的有益经验后，农村社区建设试点工作中往往构建了包括了社区居民和社区内所有组织代表（即驻区单位代表）的社区委员会，且替代了村民委员会职能，因此种实践经验有力避免了村民委员会多年来所存在的弊端，未来立法应当予以采纳。