试论乡村治理的有效性及其与村民自治的关系
——基于陇东Q村低保分配的田野调查

赵 安

（中国社会科学院大学农村发展系，北京 102488）

一、问题的提出

2018年5月中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018～2022）》（下文简称《规划》）中首次提出“现代乡村治理体系”的概念，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”对乡村振兴战略作出阶段性谋划，其中“治理有效”被视为乡村振兴的基础。但什么样的治理能称得上“有效”，如何度量政策的“有效性”，如果某项治理政策存在“微效”、“无效”的可能性，那么“无效”的表征有哪些？采取什么措施可以提高治理的“有效性”？要回答这些宏观层面的问题，最好能选择某一项治理政策在某一个区域内展开动态研究。2019年中央一号文件提出要“发挥群众参与治理主体作用”，来“创建乡村治理示范村镇”，并“保持农村社会和谐稳定”。本文基于在陇东地区Q村长期的田野调查，从这个微观视角，观察一个村内农村最低生活保障的分配问题，并以村民对该政策的满意度作为度量标准，从这个角度来判断该项治理政策的有效性。本文认为，村民自治发育的成熟程度，往往是影响治理政策的有效性的重要原因之一。

二、治理与自治

关于“治理”与“自治”之间的区别和联系，或许可以有多个角度的解答，本文只以《规划》精神为依据，对二者的辩证关系作以区分：

（一）乡村治理中的“治理”：治理通常被认为是自上而下、由外到内的推动力量，尤其是国家整合多种资源强有力的高位推动，并在多种社会力量的共同参与下，形成对乡村社会共治局面，如《规划》提出：“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，推动乡村组织振兴，打造充满活力、和谐有序的善治乡村。……