边民帮扶政策与边境治理现代化*
——以云南省X县为例

方盛举，朱海威

（云南大学 政府管理学院，云南 昆明，650500）

边民是一个复合身份，不仅是指居住在边境地带的居民，而且也是法律上权利平等保护的公民，还是构成国家要素的国民。党的十九届四中全会提出“加快边疆治理，推进兴边富民。”我国边境地区是最具有典型性的边疆区域，其治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。习近平总书记说“治国必治边”，没有边境治理现代化，就不可能有国家治理的现代化。边民是党政军警民合力强边固防的主要力量，是边境治理现代化的重要主体，缺少边民的参与和主体性的发挥，边境治理现代化就会变成无源之水、无本之木。由于历史和现实诸多原因的制约，边民作为边境治理主体的地位还比较薄弱，为有效开发边民在边境治理中的功能，提高边民参与边境治理的主体性，建立健全边民帮扶政策，就成为推进边境治理现代化最紧迫的任务。

一、边民帮扶政策在边境治理中的重要作用

边民帮扶政策是党和政府为了改善边境地区民众的生产生活条件，增强边民“抵边居住”意愿、激发边民参与边境管控的积极主动性，维护边境地区的安全和稳定，进而加快边境发展，实现边境治理现代化而对边民群体采取的一系列帮扶政策的总和。边民帮扶政策是党和政府治边、安边、固边政策体系的重要组成部分，它对边境治理发挥着独特的作用。

（一）促进边境稳定

稳定指的是稳固和安定。边境稳定主要包括边境政治稳定和边境社会稳定，其中社会稳定是根本性的。边民帮扶政策促进边境稳定体现在改善边民生活条件和生产条件两方面。一方面，边民帮扶政策改善边民生活条件，促进边境政治稳定。边境地区的政治稳定离不开党的领导，党委政府代表最广大人民群众的根本利益，通过发挥边民帮扶政策优势，给予边民生活补助，使其获得最低生活保障水平。另外通过政策富民，采取对口支援、兴建基础设施和产业扶持等形式开展脱贫攻坚活动，为边民生活条件的改善营造良好的发展环境。这不仅增加了边民收入，也使得政府的公信力得到强化、合法性基础得到夯实，进而边民的政治认同得到提高，党和政府在边境地区的基层政权体系避免遭到渗透和破坏，边境地区才能实现政治稳定。另一方面，边民帮扶政策改善边民生产条件，促进边境社会稳定。党委政府通过发展社会生产力，不断完善边境地区的公共服务体系，力求以发展来促稳定。“如果没有一个稳定的环境，中国什么事情也干不成”①邓小平文选（第三卷）[M].北京:人民出版社,2001:348。。边民帮扶政策的实施，完善了边境地区公共服务体系，为边境地区的发展创造了稳定的政策环境。这使得边民政治认同的心理基础得到巩固，边境社会处于一种有序的状态，进而边境社会稳定得到实现。

边民帮扶政策通过改善边民生产生活条件，满足边民物质和精神层面的双重需求，使得边民的人民主体性得到提升，利益“相对剥夺感”进一步降低，边境稳定的内生性风险便会被政策优势无形削弱。以此为基础，边民帮扶政策可以化解诸多社会矛盾，消解社会不稳定因素，从而促进边境稳定。

（二）维护边境安全

安全意味着平安、有序之义。维护边境安全的核心就是以边民为根本，最大限度地保护边民的生命安全和财产安全。目前，随着边境安全由传统安全向非传统安全的转向，边民帮扶政策对于边境安全的维护也要转向治理层面，这也是维护总体国家安全观的现实需要，表现在经济安全、国土安全、军事安全、政治安全、文化安全、生态安全、资源安全等方面。一是改善边民所处客观环境，边民帮扶政策中的经济政策，以发放边民补助和修建基础设施为代表的“硬帮扶”助力解决边民的贫困问题和失业问题，使得边民所处的客观环境不再受到威胁，边境经济安全得到维护。二是在边民获得相应经济收入的时候，边民的国民自豪感得到提升，边民有意愿也有能力去巡边护边，这保证国土不被侵蚀，增强了民防体系的群众性，补齐军防体系的短板，边境国土安全和军事安全得到维护。三是边民帮扶政策通过党委政府的实施，边境基层政权的稳定性和合法性得到强化，边境政治安全得到维护。四是边民帮扶政策中的文化政策，以投资文化设施建设和继承传播边境文化为代表的“软帮扶”推动边境地区文化事业发展，让边民自身感到处于安全状态，这增强了边民群体的“五个认同”意识，进而铸牢边民的中华民族共同体意识，边境文化安全得到维护。五是边民帮扶政策在边境地区实施过程中，进行资源开发的同时也注重生态的保护，通过边境资源开发补偿机制，边境生态和资源安全得到维护。

边民帮扶政策将边民安全和边境安全有效连接起来，政策综合治理效果明显。这减轻了边境地区传统安全问题和非传统安全问题的交织威胁，增强了边境地缘场域的安全性，为国家在边境地区构建起一个安全边界。这不仅起到“平安边境”的助力作用，符合习近平总书记坚持总体国家安全观的指导要求，政策也做到以民为本，维护边民安全，彰显了打造“人类安全共同体”建设的价值要求。

（三）加快边境发展

边境地区的发展是全面、协调和可持续的。维稳只是作为一个技术性手段，而非国家政策的终极目标②关凯.发展与稳定:边疆中国的话语政治[J].学术月刊,2014（08）:53-60。。国家在进行边境治理的过程中，边民帮扶政策也在向发展的导向进行调适。党的十九大提出“增进民生福祉是发展的根本目的”，边民帮扶政策在加快边境发展的过程中实现边民福祉。一是加快边境地区经济发展，边民帮扶政策顺应新时代的发展潮流，借助国内经济内循环的大势，融入国家发展战略，夯实边境地区内生发展动力，推动边境地区实现跨越式发展。二是加快边境地区社会事业发展。对于边民来说，经济上的跨越相对思想上的跨越更为容易。在满足边民基本生存层面的需求基础上，党委政府通过边民帮扶政策，一方面，引进内地人才，教给边民脱贫技术知识，同时重视起边民的教育问题，通过靶向治理，转变边民的思想观念，斩断代际贫困的“穷根”，实现边境地区从人才洼地到人才高地的转变。另一方面，兴建基础设施，进行产业扶持，以及加大公共服务供给力度，推动边境地区社会事业发展，实现边民在更高层面的社会福利要求。

如今中国处在经济实行国内国际双循环并以内循环为主体的时代, 边境地区地位更加凸显出来，此时推动边境发展显得正当其时。边民帮扶政策将边民作为加快边境发展的根本，彰显边民的政策主体地位，这和党坚持以人民为中心的发展思想不谋而合。同时，边民帮扶政策让边民能够充分参与到边境地区发展的过程中来，做到边境发展为了边民同时依靠边民，双向加快推动边境发展。

（四）推进边境治理现代化

边境治理现代化的推进需要国家合力治边方略的有效实施，边民帮扶政策作为推进边境治理现代化的政策安排，是国家合力治边方略的重要组成部分。党委政府通过推动边民帮扶政策下倾，实现边境治理的高效化、协同化和民主化。

实现边境治理的高效化，主要体现在边民帮扶政策的治理效果上。一方面，党委政府把改善边民生活、凝聚边民人心作为边境地区经济社会发展的出发点和落脚点，通过发放边民生活补助等帮扶措施来保障边民群体的物质生活水平。另一方面，推进边境地区公共服务体系建设，对边民的住房、教育、医疗卫生等民生问题加以解决，以政策为纽带进一步强化边民守土固边的责任感。

实现边境治理的协同化，主要包括两方面：一是实现政策主体之间的协同化，边民帮扶政策的目的就在于补齐边境地区发展的短板，其中最大短板就是其异质性问题。边民帮扶政策通过协调边境基层政府、企业、社会组织和边民等多主体之间的关系，进一步缩小边境地区贫富差距这个最明显的发展短板。二是实现政策种类之间的协同化，边民帮扶政策的实施为边民营造发展的环境，边民可以抓住政策机遇，参与到边境旅游等项目中去，这对其他边境政策的推动起到了协同作用。

实现边境治理的民主化，就是使得边民的自主性得到发挥，主体性得到提升。一方面，党委政府通过政策机制，激发出边民守边护边固边的积极性、主动性和创造性，更好地履行作为国民的义务和职责。另一方面，在边境地区兴建现代化的基础设施，让边民享受到政策实惠的同时，切实参与到边境治理过程中去，边民的主体性得到提升。

边民帮扶政策是动态存在的，随着时代的变化和发展，政策内容本身也要适时调整。在新时代背景下，在实现促进边境稳定、维护边境安全、加快边境发展的边境治理善治目标上，边民帮扶政策的实施有效推动了边境治理现代化，并为实现国家治理现代化创造了良好的局面。

二、对边民帮扶政策的满意度评价

本文研究将X 县选为个案研究点，原因包括以下几方面：一是X 县作为云南省25 个边境县之一，与缅甸接壤，边境线有150 公里，拥有国家级口岸和多个对外通道。作为中缅贸易的前沿，交通网络发达，对外开放区位优势明显；二是X 县脱贫攻坚成果突出，其边民帮扶政策效果明显，便于政策评价的开展；三是有当地政府工作人员的支持和协调，便于边民帮扶政策满意度量表问卷的发放和回收，增强问卷数据的有效性。

我们在边疆治理理论和公共政策评估理论基础上，建立边民帮扶政策评价体系，对边民帮扶政策的满意度进行评价。按照边疆治理理论，边民帮扶政策主要解决边境安全、稳定和发展三方面出现的问题。因此，在设计边民帮扶政策满意度指标的过程中，必然参照边境安全问题、边境稳定问题和边境发展问题。依据公共政策评估理论，政策实施的好坏离不开对政策效果的评价，政策效果的优劣当以政策绩效高低为评价标准，而政策绩效必然是以公众满意度为目标导向。

（一）政策评价主体

我们的研究基于公共政策评估理论，选择满意度测评方法进行边民帮扶政策相关效果进行评价。主要对边境县级政府工作人员、边境乡镇政府工作人员、边境自然村村干部和民众进行评价。其中，边境乡镇政府驻地直接靠近边境一线，不仅对边民的社会生活状况更为了解，加之他们熟悉政策的评价方法，经常做类似的边民满意度问卷调查，也能更为直观地评价边民帮扶政策，使得评价结果更为客观公正。除此之外，边民群体作为边民帮扶政策的直接受益者，对本政策评价有导向性的意义。

（二）政策评价客体

评价客体就是政策评价的对象,所要评价的具体政策①谢明.公共政策分析概论（修订版）[M].北京：中国人民大学出版社,2011:252。。本文政策评价客体指的就是边民帮扶政策。具体而言，评价客体包括关于国家对边疆和边境地区制定的相关边民帮扶政策的文件和方案。此外，也应当包括因边民帮扶政策实施而受到帮扶的边民这一受益群体，以及在边民帮扶政策实施过程中的其他政府部门工作人员，比如驻村工作队等。评价客体还应该包括边民帮扶政策实施后的效果和满意度评价等。

（三）评价方法：满意度测评法

对政策进行评价是保持政策生命力的关键所在，尤其是当我们要判断某个或者某类政策是否符合政策制定者的要求时，就必须要对政策进行专业评价。一个政策的制定和执行必然有其特定的受益对象，因此受益对象表现出来的满意度高低将是政策评价的最佳参照标准。1989年，瑞典率先建立了世界上第一个国家层级意义上的顾客满意度晴雨表指数模型（SCSB）后，发展至今，具有代表性的还有德国的DK 测评模型、美国的ACSI 测评模型、韩国的KCSI 测评模型等。我国政府也在1999年出台文件，开启了我国公众对党政机关的满意度指数测评工作。

本文中政策满意度测评法指的是政策受益群体以政策受益之前对政策的质量和政策执行者的服务态度作为标准，并在实际受益后在政策质量和政策执行者的服务态度与受益之前进行对比后得出心理认知差异，从而形成了对该政策的满意程度。公众心理认知对比和出现的认知差异正是由于公众对公共服务有一种主观上的心理感知，其心理状态在比较前后存在波动。由于公众满意度存在主观性、模糊性、可测性等特点，因此，其作为评价工具运用到边民帮扶政策上，进行相应的量化操作，同样可以使得边民帮扶政策满意度的测评取得科学成效。

（四）评价标准：边民帮扶政策满意度测评效果

本研究通过SPSS 软件对回收的问卷进行数据处理和分析。在运用SPSS 软件的基础上，首先对调查问卷进行基本数据统计分析，然后找出和分析问题，最后按照显露的问题探究对应的政策优化路径。

1.问卷设计

本研究采用的《边民帮扶政策满意度调查问卷》以顾客满意度量表作为基础，该调查问卷具体分为两部分，第一部分是边民帮扶政策受益群体的基本情况，在这一部分中，问卷呈现有9 个问题，具体分为：“性别”“年龄”“政治面貌”“民族”“受教育程度”“从事职业”“家庭人口数量”“家庭主要经济来源”“家庭月平均收入”；第二部分是满意度测评量表，调查问卷采用李克特五级量表评分法，该部分问卷设置了22 个问题，受访者按照问卷提问项目和个人实际状况之间的契合程度进行答案的选择。在量表中，题目选项设置为5 种评价类型：非常不满意、不满意、一般、满意、非常满意，对应的分值依次为1 分、2 分、3 分、4 分、5 分。题目选项中选择的分值越高，则代表满意程度越高。本研究在对调查问卷进行设计时，按照对应的5 个分值段进行边民帮扶政策满意度效果评分统计。分值在“0-1”之间定义为“非常不满意”，分值在“1-2”之间定义为“不满意”，分值在“2-3”之间定义为“一般”，分值在“3-4”之间定义为“满意”，分值在“4-5”之间定义为“非常满意”。并结合边民帮扶政策满意度指数模型，加之前文边民帮扶政策内容的归纳总结，边民帮扶政策满意度量表问卷调查指标如表1所示：

2.数据收集分析

（1）问卷基本情况分析

针对边境具体情况和问卷回收难度，笔者共发放了100 份问卷。对回收的问卷统计结果进行分析，调查问卷的第一部分基本资料情况如下：性别方面：100 份问卷中，男性有55 人，女性有45 人；年龄方面：20 岁以下有4 人，20 岁-30 岁的有37 人，30 岁-40 岁的有30 人，40 岁-50 岁的有19 人,50 岁以上的有10 人。根据调查结果，其中20 岁-30 岁的人最多；政治面貌方面：中共党员有25 人，共青团员有21 人，无党派人士有1 人，群众有53 人；民族方面：汉族有65 人，少数民族有35 人；受教育水平方面：初中及以下有43 人，高中/中专/技校有20 人，大专/本科有35 人，硕士研究生及以上有2 人；从事职业方面：农民有48 人，个体/私企人员有10 人，国企/政府/事业单位人员有18 人，其他有24 人；家庭人口数量方面：五口之家的最多，有38 人，其次是四口之家，有37 人，一口之家的最少，有1 人，该人为贫困户；家庭主要经济来源方面：农业收入为主的有36 人，养殖业收入为主的有4 人，手工业收入为主的有6 人，工资收入为主的有20 人，种植业收入为主的有11 人，打工收入为主的有21 人，其他收入为主的有2 人；家庭月平均收入方面：2000 元以下的有40 人，2000-5000 元的有47 人，5000-8000 元的有8 人，8000-10000 元的有1人，10000 元以上的有4 人。边民帮扶政策满意度调查问卷的第一部分基本资料具体情况如表2所示：

表1 边民帮扶政策满意度量表问卷调查指标

（2）边民帮扶政策满意度评价效果阐述

边民帮扶政策满意度评价效果分析就是建立在事前对资料搜集和研究的前提下，对边民帮扶政策满意度成效进行分析。根据边民帮扶政策的作用逻辑，分别将居民收入情况、基础设施建设、教育文化、医疗卫生、农业林业、就业情况、边境安全、边境贸易、生态建设等9 个方面作为二级指标体系。在边疆治理理论、公共政策评估理论的指导下，利用满意度测评法作为政策评价工具对边民帮扶政策实施效果进行评价。根据评价结果的各方面分析情况，据此对边民帮扶政策满意度进行判断。边民帮扶政策满意度问卷统计结果如表3所示：

根据上表的统计结果分析，被调查的边民普遍对自己的月平均收入不太满意。边民补助发放金可以说是边民帮扶政策中最为直观的物质帮扶，通过整理X 县访谈资料后得到以下一些边民帮扶情况。

居民收入。根据问卷结果和访谈内容，边民普遍对自身收入不是很满意，2019年，X 县一线抵边自然村，即距离边境线3 公里之内居住的边民，每人发放1250 元边民，补助金额只发放到50%的比例。

基础设施。水：大多数访谈者对此感到满意，基本不存在缺水和水质不达标问题。但是某些村寨的边民还是反映某些月份用水困难。路：“路窄弯多坑坑洼洼”，比较形象地反映了当地边境路况问题。电：电力供应不足，有时出现停电现象，尤其是年前年后和每年3、4月份断电情况尤为突出。网：网络信号一般，在某些区域，断网情况严重。原因在于信号站点过多和部分集中，政府部门周边网络较好，边境农村地区网络信号一般。

教育文化。教育方面，边境地区实行“三免一补”，其中专门寄宿学校给寄宿生发放补助。小学每人每年1000 元，中学每人每年1250 元。“控辍保学”工作开展得不错。师资引进采用招考制度，一般8年期限，提供住宿，但是教师“只出不进”的情况普遍存在。原因在于工资待遇低和家庭居住地距离较远等问题。民俗文化方面，当地为傈僳族寨子，每年二月初八的“刀杆节”热闹非凡。寨子中心有一个民俗文化广场，寨子的活动都会在那里举行。

医疗卫生。虽然大多数人对当地医疗水平表示满意，对新农合也是满意度较高。但是笔者在访谈中发现，一些边民对新农合的报销程序表示不满。除此之外，在走访一些边境村寨时发现，有些卫生所的医护人员态度并不是很好，一定程度上左右了访谈对象对当地医疗水平的评价。

表2 边民帮扶政策满意度基本资料统计情况

表3 边民帮扶政策满意度问题统计情况（%）

林业补贴。天然林补贴和省级公益林10 元一亩，陡坡地补贴分批分年，1500 元。中央造林项目补贴200 元一亩，低效林（核桃项目）改造采取政府招标形式由中标企业进行管理。此外森林抚育补贴90 元一亩，退耕还林补贴（2002—2018），125 元一亩。异地植被恢复补贴250 元一亩，还有当地护林员补贴每月2000 元左右，多聘任建档立卡户。

就业培训。每年都会有培训，但是时间不固定，主要是市县和村里对接项目。比如2017年举办的茶艺师培训，为期一月，分为早晚两班。当地多种植乌龙茶，因此报名参加培训的人较多。

边境治安。治安情况总体良好，“稳定”取向还是当地边境主流趋势。比如村干部下去扶贫时，每次都要经过边检站，检查程序极为繁琐，虽然上级领导要求逐步改进，但是现状依然不容乐观。可见维护边境的稳定是边疆治理重要的方面。

边境贸易。边境口岸和通道众多，当地政府支持边境贸易的发展，边民对当地边境贸易持满意态度。

生态治理。总体治理状况良好，但是由于当地出产铁矿，路面经常尘土飞扬。铁矿开采和运输的过程中，不仅影响当地的生态环境，也对当地交通拥堵和路面损坏产生作用。

（五）评价结论

政策“造血”能力偏弱。“造血”与“输血”等词汇多见于扶贫攻坚的相关文件中。边民所生活的边境地区，多数是集中贫困区域。X 县作为云南省贫困县之一，本着2020年底完成脱贫攻坚的重大任务，满足贫困边民“输血”的物质需求，在水路电网等基础设施建设方面加大投入。不过边民所在边境地区情况复杂，问题呈现多样性。之所以边民帮扶政策的“造血”能力偏弱，主要是因为以下几方面原因：首先，边境地区“地广人稀”特点明显，贫困面广，“输血”单向性的帮扶成了无可奈何的做法。其次，边境地区财政多数依靠中央财政“输血”，其财政收入和财政支出不成正比。最后，边民帮扶政策之所以是“输血”式的，也是由于边境地区的吸引力不够。除了国家的优惠性政策吸引人才前往边境服务之外，落户的人却很少。比如X县边民教育这块，边民普遍对当地教育质量不满意，就是因为在师资方面的短缺情况明显。

政策内卷化趋势明显。我国边境地区的治理远比内地核心区的治理复杂得多，边境地区和内地核心区的发展差距有扩大的趋势。政治上，边民帮扶政策的连续性不明显，边民的发展诉求和国家的稳定目标存在不一致的状况。X 县上百公里的边境线上，除了汉族外，还分布有阿昌族、佤族、白族、回族、傈僳族、傣族等6 个世居少数民族。边民的社会关系中存在着极其复杂的民族关系。经济上，边境地区长期经济发展落后，发展不平衡和非持续问题并没有得到有效治理，使得边境地区的民生改善缓慢。文化上，边境地区多是少数民族聚居区，边民帮扶政策的民族性十分明显。本来一样的治理的问题，内地核心区和边境地区的处理方式就会不同。例如X 县边境对面的缅甸僧人经常受邀前往中国讲习济世礼法，这吸引了一些少数民族的群众去境外接受培训。加上西方某些国家将我国边境地区作为其分化和遏制我国的突破口，一旦出现社会问题和社会矛盾，处理不当极易引发外溢效应，有损我国的国家安全。

政策系统性不足。从严格意义上来说，边民帮扶政策并没有作为一个独立的政策出现，只是国家针对边境治理的一系列国家政策的综合。截至目前，国家的区域发展政策很多，比如“西部大开发”政策、“兴边富民”行动、沿边开放政策等，都是针对我国边疆治理需要提出和设计的。这些区域性政策并不能涵盖所有的边境地区，或者只是作为民族政策的一部分来开展，并没有上升到国家战略的层面。要实现对边民的有效帮扶，必然要将边民的方方面面都考虑到，这样的边民帮扶政策才能有效改善边民的生产生活条件，促进边境地区的经济社会发展。纵观边民帮扶政策的演进过程，政策政治性和区域性明显，相关的配套政策并没有及时跟上。这样的政策虽然在一定时期起到一些作用，但边民物质上和精神上的“贫穷”依然没有得到解决，由此现行的边民帮扶政策并不能真正实现其效果。

政策落实不到位。一项政策的落实不外乎政策内容制定、政策推行部门、政策落实群体等环节。任何一个环节出错，政策的成效将会大打折扣。一是边境地区的特殊性。由于受到边境地区客观条件的限制，在政策资金发放、产业技术发展、基础设施建设等方面出现弱化情况。二是边民市场意识不强。X 县边民以种植烤烟和茶叶为主，小农意识浓厚。甚至有些边民受到“温饱即安”的想法影响，安逸和贫困相伴。精准扶贫在边境地区的推行，便是边民帮扶政策的彰显。但这并不能真正落实到位，政策“排斥”现象时有发生。三是政策推行人员的能力有待提高。以精准扶贫政策为例，本来有些人不应该被认定为建档立卡户，但是个别工作人员并不能有效识别，建档立卡户的流动认定没有有效推行。加上这类工作人员作风散漫，政策落实不到位，边民的帮扶作用失去了应有的成效。

三、完善边民帮扶政策的建议

尽管边民帮扶政策对于边境治理有重要作用，但现行边民帮扶政策依然存在“造血”能力偏弱、内卷化趋势明显、系统性不足、政策落实不到位等问题。解决这些问题不可能一蹴而就，需要一个长期的持续努力过程。

（一）提高边民帮扶政策的实效性

“输血”式帮扶继续推进。“输血”式帮扶实际是一种情感型治理方式①方盛举.当代中国陆地边疆治理[M].北京:中央编译出版社,2017:211。。边境治理形势的严峻、边民群体的特殊需求和边境治理理论的构建都体现出“输血”式帮扶方式的必要性。我国边境地区贫困、民族和宗教等问题错综复杂且交织密切，边民帮扶政策在实施过程中自然问题不少。X 县将在2020年，对于一线抵边自然村（距离国境线3 公里以内）居住的农村居民给予每年每人2500 元的边民补助。其中建档立卡贫困户每年每人补助不低于3000 元，抵边行政村居住的农村居民每年每人补助不低于1000 元，抵边乡镇居住的农村居民每年每人补助不低于500 元。这种以中央财政补贴和相关物质援助为特点的“输血”式帮扶，会有效实现边境情感治理的价值最大化。这将不仅满足边民群体的现实物质需求，减少边境社会矛盾的发生，也有利于蓄积边民群体的积极情感正能量，即增强边民群体的国家认同情感，实现“各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起”的大好局面。

“造血”式帮扶全面推行。“造血”式帮扶实际是一种规制型治理方式②方盛举.当代中国陆地边疆治理[M].北京:中央编译出版社,2017:211。。要是说“输血”式帮扶体现以人为本的“共享”理念，那么“造血”式帮扶则是遵循着可持续发展的价值取向。坚持短期帮扶和长期发展、局部帮扶和全面发展有机结合的原则。在国家中长期的政策规划中，综合考虑边民群体的实际需求、边境发展的现实情况以及边境治理的问题取向等因素，将边民帮扶政策置于国家发展的战略框架下。大力兴建各种基础设施、培育边境特色产业，配合宽松的产业政策，推动边民群体和边境地区的自我发展。

根据X 县的区位优势，关于基础设施方面，积极争取国家层面的财税等政策支持，完善相应进出口管理体制。不仅可以为边民提供更多就业务工机会,也使得边民生产生活得到较快改善。而且依托口岸发展，扶持发展有一定规模和竞争力的小微企业,促进农产品加工业发展，最终将会实现产业增效、农民增收。比如针对X 县对缅贸易这一块，可以推动口岸建设，在水果、粮食等生活类用品开辟指定口岸。关于产业政策方面，比如开发边境经济合作区建设，推动园区经济的发展，这可以部分解决当地边民的就业问题。另外在笔者去的边境一线，当地乌龙茶种植,黄牛、水牛、白羊、山羊、小耳朵猪等特色产业发展条件充足，群众积极性高，项目建设条件好，当地政策应该向该类优势产业进行倾斜。

（二）提高边民帮扶政策的系统性

优化政策执行环境。政策执行需要一个长时间的过程，政策执行过程中，一系列的政策活动伴随其中。一是建立健全相关法律法规。边民帮扶政策要在国家治理和边境治理的框架下规范运行，适应法治轨道的运行规范。既没有缺位也没有越位，在合理范围内实现政策的高效运行。X 县在边境治理过程中，其政策实施就有法治要求蕴涵其中。在边境小集镇项目实施过程中，由于其边境地区少数民族众多，因此X县民族宗教事务局和财政局，根据上级文件要求，联合下发文件。要求加强完善项目建设管理，尽快启动项目，确保项目如期完成。在此基础上，项目录入国办系统的工作有序开展，绩效评价也定期开展。这是明显的运用法治方式解决边境社会问题，进而实现政策法治化基础上的政策高效化。二是相关配套资源及时跟进。边境地区社会资源匮乏，人才资源作为第一创造力，必然受到重视。X 县在对边境治理的过程中，对人才极为重视。例如在扶贫的过程中，政府部门会设置公益性岗位。这些公益性岗位会优先给贫困人员。例如在X 县M 镇扶贫工作室，就设置有公益性岗位。这类公益性岗位的设置，使得扶贫效益就地消化，扶贫效果直接显现，在岗的贫困人员，在年底考核表现优异，可以转为正式事业编制。

加强政策执行队伍建设。一是建立健全激励机制。边民帮扶政策的执行效果终究离不了政策执行人员的具体执行，而要想提高政策执行人员的执行效果，必然要对他们进行激励。笔者在X 县边境进行走访调研的过程中发现，X 县会选派县级政府人员驻村工作。和这些驻村人员交谈过程中，了解到在以后岗位考核和职位晋升过程中，其驻村业绩将作为重要的考核依据。这样人才的有效擢升和任用，将在政策执行过程中形成一种勇于变革、积极负责的政策执行氛围；二是加强对政策执行人员的培训。激励机制只是一种宏观性的政策执行纠正措施，人的责任性还是需要具体落实，这离不开对政策执行人员的相关培训。在X 县M 镇，镇政府在镇扶贫办公室设置的公益性岗位，通过考试选聘相关人员。在参与扶贫期间，各种考核同时进行。考核合格者，在镇政府有空余的事业编制时，其编制问题将被优先考虑。因此，落实政策推行人员的编制问题，增强他们的积极性，不仅可以满足政策执行人员数量的需求，其政策执行人员的能力也将会得到质的提升。

（三）提高边民帮扶政策的规范性

政策体系设置标准化。边民帮扶政策体系的设置标准化，指的是边民帮扶政策结构的设置、不同具体政策结构之间的权力和职能配置实现标准化。在对政策设置制度化过程中，政策制定是基础准备和核心环节，贯穿于整个政策过程的始终。政策体系设置标准化，要满足或者要重视以下问题：即边民帮扶政策要解决哪些问题。在制定具体边民帮扶政策的时候，要从边境地区的客观实际情况出发。根据边疆治理理论，按照边民的具体需求办事，制定出符合边民利益的政策。基于此，对边民帮扶政策的具体内容、实施方式和效果监督等环节进行标准化的规定，对不同边民帮扶政策之间的交叉问题和职能分配也做出说明。这不仅可以避免政策重叠带来的资金、资源浪费问题，也能保证政策的科学化和法治化。

政策体系运行制度化。边民帮扶政策体系的运行制度化，指的是边民帮扶政策运行过程程序化和运行方式规范化。在边境地区，因其农业特征明显，经济相对而言落后于中东部地区。加之民族聚居特性，使得任何制度化建设不得不滞后于内地核心区。在市场经济为主的现代工业社会，制度化建设不能缺席，边民帮扶政策要想在边境地区有效运行，同样需要制度化建设。根据边境地区的总体发展情况的差异性，边民帮扶政策体系运行程序化必不可少。因此，运行过程程序化要求边民帮扶政策运行过程中，政策执行人员要协调其中的利益矛盾，实现政策效益的共同利益最大化。运行方式规范化强调边民帮扶政策标准的明确性，一切按照规章制度办事。边民帮扶政策运行过程程序化和运行方式规范化共同构成边民帮扶政策体系的运行制度化。

政策体系监督具体化。边民帮扶政策体系的监督具体化，指的是对边民帮扶政策的制定、运行和落实等环节除了一般监督之外，还要进行具体化的监督。完善的监督制度离不开监督主客体、监督方式和监督目标的明确。在边民帮扶政策实施过程中，监督主客体的监督指边民帮扶政策的相关监督部门代表边民群体对边民帮扶政策这一监督客体进行监督，或者边民群体借助相关监督部门对边民帮扶政策这一客体进行监督。监督方式可以分为纵向和横向的监督，纵向监督包括上下级别部门之间的监督和互相监督，横向监督包括党委、政府、人大、政协等相关部门之间的监督。除了纵向监督和横向监督之外，还有舆论监督、专业部门评价监督和边民群体的监督等。通过对边民帮扶政策的制定、运行和落实等环节进行全方面监督，使监督体系变得健全。

政策体系支持多元化。边民帮扶政策体系的支持多元化，指的是边民帮扶政策需要各种外部力量的多元支持。这种外部支持，除政策制定部门之外，需要其他社会组织和个人多元参与到边民帮扶政策当中，在如何参与，参与哪些方面、提供哪些支持等实现制度规范。在边境治理中，虽然政府的主导地位要始终如一地坚持，但只是政府来推动边民帮扶政策实施是远远不够的。随着改革开放的持续推进和社会主义市场经济的有效运行，边民帮扶政策需要企业等社会组织和个人参与进来。比如在边境地区要培育一定数量的社会组织，这样可以在边民和政府之间创造一个矛盾调解中介，成为连接边民和政府之间的纽带。此外，一些新乡贤也应该被纳入进来。一般而言，新乡贤是当地的政治、经济、文化等领域的优秀代表，本身也是边民，其一言一行影响着周边民众的心理感知。让这些优秀人物参与到边境治理当中，使其成为边民帮扶政策具体落实的参与者和行动者。如此这般，边民帮扶政策的合理性和公平性更加彰显出来。

（四）提升边民家庭发展能力

建立产业发展的长效机制。边境治理过程中，虽然政府的核心主导地位不会改变，但是边境地区的特殊性也离不开其他社会组织的支持和参与。因此，边民帮扶政策在完善过程中，国家在侧重边民家庭政策的制定时，应重视边民自身的发展。一方面，创新产业帮扶模式。归根到底，产业帮扶也是对边民自身的帮扶。X 县在对边民的帮扶政策中，出台了自主创业扶持政策和小额信贷政策。其中，自主创业扶持政策主要是指“贷免扶补”和创业担保贷款及贴息，对具备贷款条件的借款人发放15 万元以内全额贴息贷款。小额信贷政策中贷款用于建档立卡贫困户发展生产或能有效带动建档立卡贫困户脱贫致富的特色优势产业。贷款额度为5 万元以下，贷款期限为3年期以内。另一方面，注重对市场主体的培育。在X 县M 镇开展的抵边小集镇项目建设，正是为了当地边民的发展。具体到边民家庭方面，当地乌龙茶种植比较有优势。笔者在走访过程中，和当地的企业家进行交谈，了解到他们就是因为优惠的招商引资政策而在边境地区建设企业，并在当地招募村民种植。这样，无论是边民群体，还是企业家，以及当地经济发展都是受益的，最终形成了互惠互利的大好局面。

培育边民的市场意识和市场思维。“边民意识”的转变对于边民家庭的发展具有基础性作用，成为影响边民家庭发展的重要因素。政策上升到制度高度，其合理性基础离不开公民意识的支撑。因此边民帮扶政策向制度化发展的过程中，边民群体的公民意识即边民意识作为关键因素，对其政策优化发挥着本原性作用。要注意的是，边民在边境治理现代化进程中，只有发挥边民政策主体意识和守土固边的家国责任意识，强化其国民认同意识，边民帮扶政策的推行才能更有效。与此同时，一方面，其政策执行的民意基础才能不断巩固。另一方面，政策的有效推行则为边民意识的进一步觉醒提供更加适宜的培育土壤。而在此基础上，在推进边境治理现代化的过程中，边民家庭应该也必然是意识先进的家庭。在当前的边民家庭意识中，小农意识依然占据主导地位，市场化的观念并不是那么深入人心。因此，边民家庭发展能力要想提升，其市场化意识必须实现大众化。只有在此基础上，才能实现对边民家庭学习能力和社会交往能力的重塑。一是做好政策宣传工作。首先X 县边境地区开展的扶贫工作比较有成效，工作人员在进行帮扶的时候，更多地是让贫困人员明白，只要是个人不甘于贫穷，政府的政策是会让他们实现脱贫的愿望。其次要让边民了解帮扶政策的目的是让他们永久地过上自食其力的日子，并非简单的物质帮扶。物质帮扶只是解决燃眉之急，更多地是靠着自己的努力。最后要多形式多途径地宣传，要用通俗易懂的方式让边民明白边民帮扶政策的好处。可以通过发放宣传手册、张贴宣传标语以及鼓励边民参与政策扶持的具体项目中来。二是做好技能培训工作。一方面，X 县充分发挥精准帮扶的“造血”作用，指导边民开展培训活动，逐步扩大边民生存空间和发展空间，提高边民的生活质量。比如美容美发、果树种植、美食烹饪等等项目，只要是边民的实际需求，完全可以通过村里向上级政府部门反映，以更好地满足自身的发展。另一方面，继续加大财政经费的专项投入，根据边民实际技能需要专款专用，并确保该类资金能及时单位，实现资金合理分布，真正用到边民的技能培训工作上来。

提高边民家庭保障水平。在边境地区，边民家庭发展能力提升离不开具体家庭保障体系的建设。对于边民家庭来说，如果说产业项目扶持是重视边民现在的生活需求，那么家庭保障体系的建设更多是为了边民以后的安康。即边民家庭对于对养老、医疗和教育等社会保障的重视。在健全边民家庭保障体系的基础上，边民家庭保障支持能力的重塑才能有效实现。从政策帮扶角度来看，关于养老方面，X 县完善农村低保制度,符合条件人口全部纳入低保范围,收入稳定超过脱贫标准。关于医疗方面，X 县将“医疗救助”与“兜底保障”整合为“医疗救助”，实行基本医保、大病保险和医疗救助三重保障形式。关于教育方面，X 县实施了教育扶贫政策。这些保障措施的出台和实施，有效解决了边民“老有所养、病有所医、幼有所扶”的基础生存和保障问题。

总之，目前进行边民家庭发展能力建设，不仅是改善边民生产生活条件、增强沿边各族群众凝聚力和向心力的重要举措，也是推进边境治理现代化的具体措施。同时，通过提升边民家庭发展能力,不但可以增强群众获得感、幸福感、安全感，使边民留得住、能致富，而且在新时代背景下，通过推动边民家庭发展能力的建设，边民帮扶政策的效能也将能最大程度地显现出来。