政府层级协作视域下公共危机的应对与决策机制的优化*

贾秀飞，王 芳

（1.中共无锡市委党校，江苏 无锡，214000；2.华东理工大学，上海，200237）

一、文献回顾与问题提出

世界面临百年未有之大变局，全球治理资源的不足吁求着多样化的国家治理实践与经验共享。国家治理体系与治理能力不仅仅体现在常规性的治理活动中，更加彰显于遭遇重大公共危机时的回应水平。重大公共危机是验证国家治理体系与治理能力的“试金石”，脆弱的缺乏充分韧性的治理体系必然也不具有足够的治理能力，从常态治理到非常态公共危机事件的应对，治理体系与治理能力在时间序列上发生着过程进化，特别在重大公共危机事件中治理体系与治理能力可以得到充分的“高压力”锻造，覆盖且更新旧有的治理弊端认知，加快推进国家治理体系与治理能力的现代化。公共危机作为具备威胁性的情境，并非经常发生，尤其是重大公共危机，虽是如此，由于公共危机的突发性、不确定以及对于社会肌体的多方面侵蚀，使得应对公共危机又成为了一种常态，或者说是人类生存方式的必备内容之一。罗森塔尔与皮恩伯格就认为，公共危机对社会系统的基本价值、行为构架产生严重威胁，并且是在时间性和不确定性的双重条件下必须做出关键性决策的一种状态。①Rosenthal Uriel＆Charles Michael T.Coping with Crisis:The Management of Disaster，Riots and Terrorism [M].Springfield: Charles C.Thomas，1989:10。可见在新时代研究公共危机的应对与决策机制的优化是值得关注的实践性问题，对于进一步防范和化解社会风险具有重要积极的作用。

公共危机属于公共管理研究领域的重要模块，当下关于涉及公共危机的研究聚集于多个关键词组，“应急管理”“公共决策”“网络舆情”以及“突发事件”等，2003 中国遭遇了新世纪第一场现代公共危机，即非典的肆虐，公共危机的文献在2003年后开始大量显现。公共危机的研究具有极大的延展性，涉及到多元主体与多方面的内容文本，呈现出“百花齐放”的局面，研究者们从多个角度拓展了公共危机的研究范畴。在高被引文献中童星，张海波聚焦了公共危机中的群体性突发事件及其治理，借助重庆钉子户等多个案例，提出了一系列群体性事件治理的新理念。①童星,张海波.群体性突发事件及其治理——社会风险与公共危机综合分析框架下的再考量[J].学术界,2008（02）:35-45。史波则研究了公共危机事件中网络舆情的内在演变机理，主要从形成机理、发展机理、变异机理、作用机理和终结机理五个方面，分析了网络舆情整个生命周期中的演变。②史波.公共危机事件网络舆情内在演变机理研究[J].情报杂志,2010（04）:41-45。赖诗攀基于97 个公共危机案例数据，通过系统的定量研究为公共危机事件中地方政府信息公开问题提供理论解释，结果表明问责和惯性是地方政府危机信息公开与否的主要激励来源，地方政府隐瞒危机事件信息的制度逻辑在于在上下分治的宏观治理结构中。③赖诗攀.问责、惯性与公开：基于97 个公共危机事件的地方政府行为研究[J].公共管理学报, 2013（02）:18-27。

公共危机的研究主题多元，研究方法呈现出公共管理中定量研究与定性研究的混合，而其中关乎政府间协作的文献较少，且多集中于社会治理的主题，在逻辑上倾向于将政府协作捆做整体，视为合作治理的构成元素，缺乏深层次的探究。在公共危机中，政府层级协作至关重要，特别在面临重大公共危机时，政府层级的协作往往决定着公共危机的波及范围、发生频度以及治理效果，可以说重大公共危机对于政府层级的协作是一场“大考”。新时代的公共危机呈现新的特点，重大公共卫生危机，如当下依然在蔓延的新冠肺炎疫情已经在全球泛滥，除去南极洲外的六大洲均出现疫情，全球政府间的协作仍然在路上，可能出现的阻遏与政治、经济以及文化等因素相勾连。回顾国内的新冠肺炎疫情防控与政府层级的协作过程，有利于公共危机的应对与决策机制的优化。

二、公共危机的新特征与治理困境归因的再审视

（一）公共危机的新特征

根据我国《国家突发公共卫生事件应急预案》的界定，公共卫生事件是指突然发生的，造成或者可能造成社会公众身心健康严重损害的重大传染病、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，以及因自然灾害、事故灾难或社会安全等事件引起的严重影响公众身心健康的事件。④雷霆,李志杰.浅析我国公共卫生事件中信息沟通的完善对策——以“MERS 事件”为视角[J].新疆大学学报（哲学·人文社会科学版）,2016（03）:53-56。后工业社会在网络要素的席卷之下，社会结构也逐步趋向于网络化，互联网技术既促进了信息互动与交流的便利化，同时又以此作为思维场景，极大的提升了人类社会的耦合水平，公共危机的风险遍布于世界的神经末梢，彼此相连，牵一发而动全身。新时代公共危机折叠了旧有的特征，强化了特征的属性强度，公共危机呈现出突出的系统性、跨界性、衍生性与不确定性。

一是系统性。当今社会愈发凝聚为一个系统结构，虽然系统由多个部分组成，但是内部具有高度的关联性。系统结构的复杂化一方面增强了专业性与适应性，另外一方面也间接的放大了风险，主要体现于系统内微小的扰动粒子就可能引发一场“海啸”般的灾难，造成系统的震荡甚至间歇性的运转中止，而一旦扰动因素扩散且超越了系统的临界点，则会造成系统的崩溃。美国学者约翰·D.莫泰福认为系统性的危机造成系列风险后果，“造成健康影响或群死群伤，堪比大规模杀伤性武器的后果；损害联邦部门和机构履行重要职能或确保公共健康与安全的能力；破坏州与地方政府维持秩序、提供最基本公共服务的能力；损害私人部门确保经济有序运行的能力；对其他关键基础设施产生级联式的扰动，并对经济产生影响；打击公众士气及其对国家经济和政治制度的信心。”⑤MCCORB K H.Critical Infrastructure[M].New York: No－va Science Publishers, Inc., 2011:3。二是跨界性。在全球的发展尚未聚拢为系统结构时期，公共危机的影响可能更多的局限于地理疆域的限制，治理具有一定的范围性或者国别性，而在当下世界已然逐步幻化为一个整体，人员、信息以及资源的流动加速的条件下风险也随之盛行，公共危机的风险波及范围已然突破了地理的界限。此外公共危机跨界性的特征使得其影响越过了传统类别划分的阻碍，影响到经济、政治、文化等多个行业部门。三是衍生性与不确定性。公共危机的风险灌注于社会多个层面，危机的背后有着复杂的机理，极易引起连锁性反应，衍生出多类风险，容易分散治理的资源，而多头的风险源也极其容易互相传导作用，增加了公共危机治理的难度。而公共危机自始至终的不确定性使得人类的治理工具体现的理性难以时刻匹配风险过程，一旦治理理性某刻失守，则会可能诱发公共危机新的不确定性，因此只有国家治理体系与治理能力的日常养成才可以真正做到所谓的“以不变应万变”。

（二）公共危机治理困境一般归因与再审视

公共危机的发生可以划分为自然原因与人为原因，而大多数公共危机则是人为原因和自然原因共同作用的过程，例如我们所认知的地震、水灾、火灾、爆炸、气象灾害、地质灾害、重大交通事故、恐怖袭击、传染病灾害等，虽然某些类的危机发生一开始与人为因素关联度甚小，但是最终人为原因要参与其中，并且由于人类的理性思维的局限，人为原因或多或少在发挥着作用。因此公共危机的治理一方面要符合危机的自然本质规律，另外一方面也要从人类的治理理性中发掘治理规律与经验。而我们对于公共危机治理的困境进行了一般性的归因，首先是治理主体的单一，传统的治理框架中，“无论机构设置采取何种典型模式，都坚持‘全能型’的应急管理，政府在危机状态下担当主力、主导、主角”①唐钧.应急管理与危机公关[M].北京：中国人民大学出版社,2012:96。，政府长期被视作危机治理的唯一主体，主体的固化导致了危机治理的活力不足，权力自上而下的单向运行影响了治理的效能。其次是危机治理能力的欠缺，特别在网络化时代，危机治理中的监督机制、政府媒介管理素养、地方利益的分割、社会动员等都影响着危机治理能力，而一般性归因也聚焦于多个方面阐释危机治理能力对于公共危机治理的影响。此外，公共危机的治理困境还关注了政府与社会间的联通机制的不畅通以及社会参与度的不足，政府与媒体信息的沟通不畅导致的信息延宕，政府对于社会组织的双面情感（既想利用又担忧壮大），政府与企业如何解决企业作为理性经济人的合作梗阻，激发企业的社会责任。社会参与度不足则关系着NGO，公众的安全意识、公众的心理行为等众多因子，社会力量的参与在公共危机中并未形成联动性的协作应对体系。

可以说公共危机治理困境的一般归因有助于危机治理体系的完善与治理能力的提升，然而一般归因将治理困境浓缩在块状的分析结构之中，学界的归因多有重叠冗余之嫌，虽有借助案例的点睛分析，归因的文本却仍然逃不脱这一逻辑理路。公共危机治理困境的一般归因，强调多元主体的共同参与，强调沟通的重要性，其在一定程度上消解了公共危机管理主体中政府角色的“中心性”，且将危机管理中的多个主体，包括媒体、社区、公众以及企业等众多利益关联者放置于一个呈现平等态势（实际并不平等）的结构中，其想象中的理想模式是通过多元主体互动、互助来治理风险，与政府共同分散危机风险。然而突发公共危机本身却不一定会对公众的风险认知给予显著的影响，公众与其他主体更多的情形下是在旁观危机过程，在信任中夹带着怀疑的眼神观察公共危机的治理技术与政府层级是如何协作的，公共危机只是社会过程的一个结构点。再审视公共危机的治理困境，应当避免一般性治理困境归因的结构漩涡，找寻不一样的分析思路，政府层级协作要显现，政府层级协作作为一个单独的样本，小范围的作政治逻辑层面的假设分析，辅助真实的案例可以察观公共危机的应对与决策机制的优化。

三、公共危机的治理模式与政府层级协作案例循迹

（一）公共危机治理的基本模式：“一案三制”

中国的公共危机治理涉及到应急管理体系的建设，在2003 即非典之前，针对突发事件及重大灾害引致的公共危机，应急管理机制主要职能分散于多个部门，经常依托非常设机构来协同部门职责，例如成立临时性应急指挥部，呈现出单一化、分散化的特征，且目标指向于单一的公共危机属类。2003年非典之后，为了解决应急管理体制、职能的碎片化问题，中国开始构建突发公共卫生事件反应机制。2003年启动应急管理工作，国务院常务会议审议通过《突发公共卫生事件应急条例》，2004年进行应急管理体制建设，省级总体应急预案相继发布，2006年进行了应急管理机制建设，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，2007年则是应急管理法制建设，通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，并于当年11月1日起实施，至此以“一案三制”为基本框架的应急管理体系在中国逐步建立起来，“一案三制”中，“一案”指应急预案，“三制”分别指应急管理体制、机制和法制。①薛澜,刘冰.应急管理体系新挑战及其顶层设计[J].国家行政学院学报,2013（01）:10-14。截至2007年底，各省（自治区、直辖市）都制定了自己的总体预案，此外97.9%的市（地）、92.8%的县（市）制定了总体预案，基本建立“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制，基本建立应急管理法制体系，以《突发事件应对法》为核心、以中央各部门及地方制定的涉及应急管理领域和社会安全管理领域60 多部法律法规为配套，保障了应急管理的全过程有章可循、有法可依。②吴波鸿,张振宇,等.中国应急管理体系70年建设及展望[J].科技导报,2019（16）:12-20。公共危机治理的“一案三制”基本模式一定程度解决了危机应急管理中的混乱、无序状态，且这一治理模式在2008年南方特大雪灾、2010年青海玉树地震、2011年甬温线特别重大铁路交通事故等公共危机中经受了考验，虽然也暴露了一些问题，如事前预警机制的不灵敏等，但是“一案三制”却在危机事件管理与应对中逐步得到了完善。

公共危机与国家安全危机密切相连，国家安全危机在政治位阶上高于公共危机，两者虽然不是等量齐观的概念，但是公共安全危机在突发重大公共事件的触发下，如果处理不当，容易演变为国家安全危机。因此，我们要把公共危机管理放在总体国家安全观的框架下思考、把握，并自觉运用总体国家安全观的整体性思维来看待公共安全与国家安全的关系。③王宏伟.总体国家安全观视角下公共危机管理模式的变革[J].行政论坛,2018（04）:18-24。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“坚持总体国家安全观。必须坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设，坚决维护国家主权、安全、发展利益。④本报评论员.坚持总体国家安全观[N].光明日报,2017-11-07。

（二）新冠肺炎疫情防控过程关键片段回溯

中国的公共危机治理模式，即“一案三制”从本质上来讲遵循的是激发——反应的链条式规律。从社会的内在结构看，改革开放以来中国现代化建设的一个基本图景是“混合结构”，即由市场经济取向的改革引发的“领域分离”和“结构转型”⑤韩庆祥,张健.中国特色社会主义建设实践的内在逻辑与发展趋向[J].中国社会科学,2012（03）:4-26。此图景下的公民社会发育缺乏自主性的萌发，往往借助市场的力量来释放自身的活力，与之相对的是技术化的治理与压力型政治体制的融合，社会的多元主体的自主性较为孱弱，对于权力的依附性不仅仅体现在自身的发展之上，还体现在心理上的依赖与期望相伴随的特征。从行政风范上讲，由社会结构和经济状况存在的许多过渡色彩所决定的棱柱型行政范式，主导着当下国内的常态治理和非常态治理。⑥金太军,糜皛.网络时代中国政府应对公共危机的基本模式与核心逻辑[J].行政论坛,2014（04）:16-24。

激发——反应的链条式规律意味着公共危机的发生到应对治理中间并不是无缝转换的，以“一案三制”等为基准的危机应对模式需要公共危机事件去激发，一般意义上重大公共危机给予的激发程度与应激反应之间的时间差应该更狭窄，尽可能的缩短激发——反应的链条长度，使得公共危机的发生与治理几乎同步应当是公共危机治理最理性的状态，而决定着激发——反应时间距离的最大影响因素并非自然原因，而是人为因素。国内来看，在2020年，新冠肺炎疫情必然是无法抹去的阴影事件，虽然其发生可以追溯到2019年年底，但是历经中国传统春节前的人口迁徙与春节后的国人主观意识与行动的自主固封（防止疫情传染），春节的喜庆在新冠肺炎疫情的笼罩下几乎丧失殆尽。国外的情况也不容乐观，2020年2月11日，世界卫生组织将新型冠状病毒感染的肺炎命名为“COVID-19”，2020年2月28日，世卫组织新冠肺炎情况每日报告，地区及全球风险级别均提升为最高级别“非常高”，与中国一致，此前地区及全球风险级别为“高”，新冠肺炎疫情已然演变为全球公共卫生危机。回顾国内的新冠肺炎疫情，从2020年1月21日，钟南山院士肯定了新冠肺炎疫情的人传人，中国进行了积极的应对。

中国的新冠肺炎疫情治理集中于2020年的1月与2月，此两个月可以说是与疫情面对面的战争，当然其中也上演了一出出的“罗生门”，舆论导向与理性逻辑导引着人们关注当地政府在新冠肺炎疫情中的反应是否足够及时，新冠肺炎疫情作为全球重大公共卫生事件已然成为事实，其从2019年12月出现与地方政府的治理应对，比如信息发布等，事件过程的激发——反应的链条是否太长了？因此，摘取出新冠肺炎疫情防控过程关键片段进行了梳理，如图1所示，从2019年的12月31日到2020年1月2日，出现了新冠肺炎疫情的网络舆情（后被证明L 等医生的预警并非全部是谣言），1月4日至1月10日已然出现了新冠肺炎疫情的人传人现象（实际发生时间更早），1月1日到1月11日之间，武汉有7 位医务人员感染肺炎，医务人员感染是病毒“人传人”的重要指标，然而却没有任何官方信息通报，这其中市政府两会开幕并闭幕，1月11日省政府两会开幕，1月18日甚至举行了四万多户家庭参与的“万家宴”。当这些人员集聚的事件在发生时，新冠肺炎疫情的人传人现象早已存在，可以说当地省市政府的处置存在重大问题，而之后中央对湖北省和武汉市的一把手调整的政治安排，虽然也有治理经验、知识背景等方面的考量，但是也间接佐证了当地政府在新冠肺炎疫情处置中存在不足，最根本的就是在公共危机事件激发——反应的链条中，反应迟钝直至预警失效。新冠肺炎疫情发生后，当地省市多名官员公开表示了“内疚”与“自责”，时任省委书记提及了此次疫情暴露了地方治理体系和治理能力的不足，要在这次大考中认真吸取教训。

图1 根据地方政府疫情发布等信息（作者自制）

（三）政府应对危机的协作暂时断裂及原因探求

突发重大公共危机的紧急性、衍生性以及不确定性等特征意味着反应越快，效率越高，而这一反应的主体应当是政府。因为公共危机从触发到结束，形成了一个场域，在这一场域中政府居于头等地位，政府的行为与选择决定着公共危机的走向，政府的优势体现在统一的权威、充分的协作、信息的占有和控制，这是其他非政府主体无法比拟的。在中国政治结构中，首先权威的集聚与统一主要来源于党的迅速反应，政府是政策的输出与转化器，统一的高权威性意味着危机治理的核心结构可以动用的资源的能力。其次政府在集聚了高权威性的同时要有科学合理且高效的协作，而评判政府协助的核心指标是速度，毕竟精密的官僚制决定着协作内含最低的基准水平，而政府的反应速度决定着政府的协作砝码是否可以在激发——反应的链条中获得前置的机会。此外政府对于公共危机场域之内的信息的占有和控制至关重要，不仅仅体现在舆论的引导上，还体现在公开、透明的信息分享，毕竟公共危机场域不是封闭式的空间，自始至终都是开放的。危机信息的场域内外的互动与分享至关重要，任何试图阻止信息场域内外的交流都是徒劳的，结果只能是加剧场域内公共危机的风险等级，且在场域外形成信息压力对公共危机场域空间造成挤压，公共危机的治理弹性也将受到影响。

回顾新冠肺炎疫情防控过程关键片段可见，在公共危机事件激发——反应的链条中，预警失败，地方政府的表现导引了全国的目光，殊不知背后则是政府层级协作的暂时性断裂。在公共卫生危机的场域中，虽然政府的优势体现在集聚统一的权威、充分的协作、信息的占有和控制等方面，但是政府集聚统一的权威往往发现发生在公共危机事件具体的治理之中，而政府的协作与信息的占有和控制则在危机的前置预警阶段已然出现。在中国的治理结构中，公共危机的治理是纵向的自上而下的决策机制，本应当自下而上的全方位的信息汇集与传递却出现了选择性的渗漏，新冠肺炎疫情在爆发前几周已经被发现，然而各级官僚机构没有发挥作用，有关部门也没有引起高度警觉。中国治理结构中自上而下的决策机制必然与权力的集中相匹配，虽然权力的集中具有集中力量办大事的优势，但是却与地方治理的有效性、自主性构成不协调关系，政府决策执行机制的流动自上而下，进而向横向的政府层级扩展，在重大公共危机中纵向的政府层级合作是政府合作的中枢。权力的集中与地方治理的自主性、有效性构成的矛盾、不协调关系成为了政府纵向层级合作的根本性障碍。地方政府拥有着此次新冠肺炎疫情最全面、最真实的信息，却远离了与之获得的信息相对等的决策与执行能力层级，“强中央——弱地方”的治理结构造成了政府层级上下的信息不对称、权责不对等，而重大公共危机要求央地政府高效、迅捷的协作与联动，留给两级政府合作的时间非常有限，而新冠肺炎疫情的危机预警失败，错过黄金防控期，意味着政府层级的协作已然发生了暂时性的断裂，例如时任武汉市市长声称没有经过授权，其无法向社会公布疫情，从某种程度上显现出中国治理结构中权力集中与地方有效治理之间的不协调关系。在面对重大公共危机中，政府层级的纵向协作是主题，政府层级的协作还涉及到地方政府之间的横向协作，比如正面的案例苏锡常通泰五市联合发出《关于苏锡常通泰五市交通管控（防控）组道路物资运输保畅保通工作的通知》、长三角率先实现健康码全覆盖等举措，负面的案例在这次新冠肺炎疫情时有出现。而地方政府部门的协作也是政府层级合作的内容之一，如在全国严格人员管控，严防疫情向外输出的阶段，武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部的第18 号通告在一天之内宣布其17 号通告，即《关于加强进出武汉市车辆和人员管理的通告》无效，并称17 号通告系市指挥部下设的交通防控组未经指挥部研究和主要领导同志同意发布的，因此在重大公共危机中地方政府部门的协作也是至关重要的。

四、公共危机的应对与决策机制的优化建议

公共危机的应对与决策优化关涉众多内容，以此次重大公共卫生危机新冠肺炎疫情的防控为例，疫情防控体系的优化、应急管理能力的加强、地方决策者的专业背景、公共卫生与医疗机构的联通环节不畅通、公共卫生人才流失严重、医疗供给与战略储备不足等系列问题都与公共危机的应对与决策机制密切相关。因此，公共危机的应对与决策机制的优化可以说包罗万象，而从政府层级的协作角度来讲，则主要考量中国的治理结构与政府的信息占有、控制，因为政府层级（特别是纵向的央地关系）协作在公共危机的治理结构中的运转与信息的传输、分享是同步的，政府的层级协作一旦发生信息的渗漏则会影响治理结构的良性运行，而不同政府层级的高效协作与政府的信息占有、控制并共享将有助于公共危机的应对与决策机制的优化。此外，在公共危机发生后形成的危机场域，更应注重秩序价值，混乱的危机应对秩序是效率低下的治理形式，最终会影响到危机发生场景载体的韧性建设。

首先应理性看待中国的治理结构中权力的集中与地方有效治理之间的不协调关系，一方面不能损害当下治理格局中高超的全局把控能力与务实高效的决策能力，另外一方面则要在央地两者之间构筑具备弹性的张力网络，提升政府层级纵向的协作水平。央地纵向权力两端的不对称需要关注权力的合理分配与流动，在重大公共危机事件中权力的主动释放与下移，可以让地方政府在公共危机的爆发前期拥有充分的应急处置能力，凭借邻近危机的优势做到及时的应对，而权力的纵向分配的相对平衡也可以使得央地两者间在协作时的权责关系进一步清晰化、科学化，当然权力的集中与地方有效治理之间的不协调关系需要在过程中去舒缓，特别是重大公共危机与先行试验区域的经验累积，有助于两者间张力网络的构建，而央地两者之间并非非此即彼的关系，而是“你中有我，我中有你”。因此，在主动赋权赋能的同时，一要构建应对危机的责任共担机制，形成统一决策，分工负责，运行有序的治理网络；二要依据权责一致的基本原则来划分责任，地方党委负责组织领导，各级政府负责协调配合，各类社会组织充分发挥自身联系群众的优势，公司企业和公众人物积极承担社会责任，普通群众也应成为积极的参与者和贡献者。①方雷.如何破解疫情防控与应对中的四个“不对称”[J].国家治理,2020（04）:21-24。

其次政府信息的占有、控制的前提是信息的公开与共享，政府的层级协作无论横向还是纵向都应将公共危机的相关信息进行全程的有效的公开与分享。公共危机的发生构成的危机场域是一个开放的空间，政府层级中特别是离危机事件最近的地方政府，将危机信息占有和控制机械化的操作，选择性的过滤信息，会严重影响与中央政府的互动协作。由于公共危机发生场域的开放性，使得危机信息传播四溢，公众接触到四溢的信息，特别是有别于地方政府的信息内容披露时，便会对地方政府的公信力产生广泛的怀疑，而政府与公众之间信任的流失会削弱本来存在或者已然积蓄好准备释出的合作潜能。在公共危机爆发前的预警阶段，信息的有效共享至关重要，既可以促成政府横纵向层级的快速协作，同时也可以警示社会，提高公众的风险防护意识，动员社会组织、个人，在线上线下空间构建起临时性的公共权力执行的“云端——地端”监督机制，唤醒公共危机应对体系中休眠的力量，及时促成信息传递、协商、决策的协同共治格局。此外，信息的有效共享还有助于公众提前进行心理预期建设，平复社会泛起的危机恐慌情绪，防止盲目的情绪引致的非理性行为损害公共危机治理的大局，修复公共危机导致的过程性心理创伤。

公共危机的出现以及后续的治理构成的危机场域应注重秩序的核心价值。公共危机的诸多特征使得场域内的主体以及治理过程容易出现混乱的局面，但是对于秩序的追求应是自始至终的价值目标。中国的治理结构的弹性、韧性与秩序不可分离，在公共危机的应对中快速的构建秩序过程，从简易秩序要素的组建到秩序网络的初步构建再到秩序结构的最终形成，秩序的建构如果积木一般，及时地搭建起公共危机的治理秩序，并根据公共危机应对环境的变化进行秩序结构的调整，这其中又考验着政府的层级协作与信息的控制与分享，所以秩序治理结构的构建与快速的控制危机应放到危机评价谱系的高位。一方面，从中央政府的角度看，危机现状得到果断控制和危机地区秩序得到快速恢复成为首要的关注，这从国家治理的需要看，自然是首要选择。②张国清.公共危机管理和政府责任——以SARS 疫情治理为例[J].管理世界,2003（12）:42-50.另一方面关注秩序价值也是容纳式韧性治理的要求，公共危机的“空间场域”内涵着紧张、压力、共谋及单极主体推动，社会观赏的特征，因此化解这一困境的想象则要摆脱高度紧张的“空间场域”，即通过容纳式韧性治理来尝试缓解传统治理结构趋向中可能出现的央地治理结构的紧张，信息、权责的不对称等问题。容纳式治理强调在固定的空间时间范围内接受的（人或事物），不同主体间、事物间可以互相兼容，相较于传统治理结构高度紧张的“空间场域”，容纳式治理是更具弹性的张力的结构，而借助容纳式治理分割公共危机治理的“空间场域”，可以使得公共危机治理的整个过程在重视效率的同时更加顾及民主、公平等内涵。

余论

全面践行总体国家安全观，公共危机的管理模式的变革正在行进的路上。虽然中国公共危机的应对基本模式“一案三制”历经多年的发展与完善，但是其本质依然是激发——反应的链条式行为，激发——反应本身存在着客观时间差，而公共危机的应对致力于缩短激发——反应的链条距离，特别是在公共危机爆发的预警阶段。回溯中国的新冠肺炎疫情，在疫情的发展过程中，权力的集中与地方有效治理之间紧张关系使得政府的协作暂时断裂，造成了疫情预警阶段的失效进而直接迈入爆发期，这其中也掺杂着地方政府对于疫情信息的处理问题，在压力型政治体制之下，地方政府的系列公共卫生危机应对行为给予了我们对于中国治理结构原初本因的研究。当然，权力的集中也带来了高权威性的凝聚，成立高级别的临时性指挥部、领导小组等，地方政府层级再复制此类行为，比如此次的疫情中，成立了中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组，在中央政治局常委会领导下开展工作，加强对全国疫情防控的统一领导，统一指挥，有利于资源、人力等跨系统、全方位的动员，形成了压倒疫情的巨大能量，有利于公共危机的应对。中国的公共危机治理结构在不断调适之中，得益于社会主义市场经济的发展、市民社会的壮大、社会组织的兴起，治理结构中的要素在不断更新，总体趋向于吻合中国国情的需要，而历次重大公共危机事件也间接成为推动中国治理结构变革的重要力量，而我们的良好变革初衷到底是否可以落地，落地后又可以持续多久？我们期待着此次重大公共卫生危机进一步给予我们答案，而这一答案也应是世界公共危机应对的答案，在这一过程中我们应当永远谨记以人民为中心才是最大的政治。