社会组织在边境地区中的耦合性研究*
——以云南省沧源佤族自治县为例

刘 冶，马国芳

（云南财经大学 财政与公共管理学院，云南 昆明，650221）

一、研究背景

社会组织具有自发、民间、跨区域性的特征，在国家安全维护中是一把双刃剑。我国西南边境有漫长的边境线，与缅甸、越南、老挝等东南亚国家相接壤，全球化引发的非传统安全风险严峻，给我国边境带来极大安全隐患。边境的稳定是国之根本，云南特有的地理位置和民族情况使得边境稳定和民族团结成为云南发展的重中之重，只有维护了云南边境的稳定，才会有云南的发展。随着边境地区社会组织发展逐渐庞大，发挥着部分政府职能无法延伸和弥补的作用，如积极推进我国与周边国家的友好关系，促成国与国之间的经济、教育、旅游等项目的合作。但边境地区社会组织的发展也面临着诸多消极因素的影响，如果缺乏有效的支持、引导和规范，就会对国家安全带来威胁。

党的十九大将坚持总体国家安全观纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，提出“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”的目标。党的十九届四中全会进一步提出：“社会治理是国家治理的重要方面，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”社会治理的重心在基层，基层工作的重心在社会治理。沧源佤族自治县（以下简称沧源县）隶属云南省临沧市，是云南省25 个边境县（市）之一，与缅甸接壤，社会组织发展具有一定的典型性和特殊性，对其进行研究对于探索边境地区社会组织发展策略，推动“一带一路”倡议具有重要意义。

二、沧源县社会组织的耦合现状

（一）沧源县的社会组织现状

沧源县属于阿佤山区，部分地区亦称“葫芦王地”，是云南省29 个少数民族自治县和25 个边境县之一，地处祖国西南边陲，位于临沧市西南角，东北接双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县，东部和东南部与澜沧拉祜族自治县相连，北邻耿马傣族佤族自治县，西部和南部与缅甸国接壤。全县涉及国境线总长147.083km，共有6 个乡镇、22 个建制村与缅甸接壤，全县辖10 个乡（镇）、1 个农场，共有93 个村委会和3 个社区。主要居住着佤族、傣族、汉族、拉祜族、彝族等20 多个民族，2018年总人口18.85 万人，佤族人口占全县总人口的85%，是全国乃至世界知名的佤乡。沧源县是临沧边境经济合作区和沿边金融综合改革试验区的重要组成部分，是云南连接东南亚、南亚的重要通道和主要门户之一，是祖国面向西南沿边对外开放的重要桥头堡和最前沿窗口,沧源县的社会组织发展面临良好的外部环境。

如表1所示，截至2019年11月，临沧市有社会组织1020 个，其中社会团体903 个，民办非企业单位117 个。沧源县依法登记备案的社会组织有193 个，占临沧市社会组织的18.92%。其中：社会团体186 个，占临沧市社会团体的20.60%；民办非企业单位7 家，占临沧市民办非企业单位的5.98%；学术性社团7个，专业性社团11 个，联合性社团46 个，农村专业经济协会61 个，农村扶贫互助社39 个，农村交通安全协会22 个。从社会组织的构成比例来看，沧源县的社会组织发展不均衡，民办非企业单位只有7 家，还需做进一步努力。

表1 沧源县社会组织基本情况一览表

（二）沧源县社会组织的实践

边境县的大多数社会组织在自我管理、自我教育、自我服务的作用下，把党和国家的方针政策宣传和贯彻到群众当中，又通过自己的组织平台帮助群众解决力所能及的困难，成为党和政府联系群众的桥梁和纽带，弥补了政府行为的不足，成为党和政府的好帮手。从沧源县看，边境县社会组织的发展不仅能够推动边境地区政治、经济、文化、社会等的发展，而且能够维护边境地区的稳定，促进民族团结。

1.促进边境县经济发展，维护社会和谐稳定。在经济市场化和社会多元化的进程中，沧源县的行业协会为地方产业的发展带来了资金、技术、人才等资源。相对于政府和市场，其灵活的机制和手段可以高效整合市场资源，以市场为导向不断扩大社会服务领域，规范和加强个体私营企业的健康发展，减少企业之间的无序竞争，增强企业的市场竞争力。沧源县的一些乡村社会组织，在维护村民基本权利，调节乡村发展矛盾等方面发挥着重要作用。如沧源县莲花塘村荷花养殖种植协会，在带动莲花塘村经济发展方面，该协会通过土地流转，将原先用于种植水稻和养鱼的部分土地用于种植莲藕，引进新品种交由农民自己种植，提高了农民的收入。此外，协会还将老房子改造成了业务培训基地，对农民进行相关的业务培训，提升农民专业技能。协会合理有效地利用了莲花塘藕塘独特的旅游资源，在推动莲花养殖种植的基础上，开发旅游业，使莲花塘村成为旅游、观光、餐饮和种植等一体化的产业发展新农村，通过“党支部+农户+企业”的发展模式，带动莲花塘村发展致富。

2.发展民族文化，推动文化传承。沧源县作为全国仅有的两个佤族自治县之一，民族文化灿烂，是世界佤乡、心灵家园。沧源县有距今3500年的崖画和建于1828年的南传上座部佛教经典古建筑广允缅寺，有被“中国地理杂志”誉为“中国最后的原始部落”的翁丁佤族原始村落，有荣膺“金海豚奖”，被誉为“中国十大魅力节庆”和被评为“世界上参与人数最多的接触类狂欢节”的中国佤族司岗里摸你黑狂欢节，有中国世界纪录协会认证，长达2270 米创下世界第一长街宴的“佤王宴”①。沧源县佤族文化研究会自2002年成立以来，致力于佤族传统文化的保护、挖掘、研究和传承发展，在佤族优秀传统文化的挖掘、保护、整理和开发方面做了大量工作，取得了显著成果。在学术研究方面，出版了《佤族历史文化普及读物》等一系列著作，编成了《中国少数民族大辞典系列·佤族卷》和《佤汉大词典》两部辞书及《佤语文基础读本》教材。在教育方面，通过开展佤文培训班进行佤语文普及推广工作。在保护传承工作方面，相继组建了“门高西爷”佤族古乐队、门佤艺术团等11 支民间艺术团队，专门收集、整理佤族传统古乐及民间歌舞。此外，沧源县佤族文化研究会还积极与高校开展建设合作，在县佤文化研究开发中心设立云南民族大学民族文化学院教学实践基地，通过一系列举措，对佤文化的传承和保护起到了积极的作用。

3.服务新农村建设，促进乡村振兴战略实施。“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，沧源县地处云南边境民族地区，农民大多数文化水平不高，缺乏相应的技能。因此，专业经济协会通过推广实用技术，引进优良品种，提高会员和农村群众的经营管理能力，做好产品的市场调查和销售工作，将农业做成产业化，并且定期组织会员和农村群众学习培训，互相交流生产经营管理经验，促进农民共同提高，在促进农民就业方面起到了积极作用。沧源县39 个扶贫互助社共为社员筹集资金约600 万元，以循环发展的方式向社员提供小额资金扶持，有效地解决了农村小额信贷难的问题。以刀董村生态鸡养殖专业合作社为例，该社成立于2014年9月，刀董村属于边境贫困村，基础薄弱，全村的产业及收入来源比较单一。依托合作社采取“经济实体+合作社+农户”的合作模式，该村通过互助资金入股和生产设备入股，大力发展生态鸡养殖、滇南小耳猪养殖和森林蔬菜种植，以“成熟一户发展一户，成功一片推广一片”的工作方式，扶持养殖大户带动散户，从成立之初的5 户发展到193 户，并免费吸收了全村186 户建档立卡贫困户。而合作社利用身处县城周边的区位优势，开办直销店面对产品市场，还注册了“林跑鸡”“山捡蛋”等商标，创造了自己的品牌。刀董村生态鸡养殖专业合作社立足于刀董村的村情，合理利用了自然资源，将刀董村的农业、养殖业做成产业，不仅增加了农民的收入，壮大了集体经济，提高了农民的就业，而且对于农村脱贫和乡村振兴战略的实施起到了积极的作用。

4.促进沧源县多元社会治理格局的实现。沧源县的社会组织作为社会治理的重要主体之一，正在承担越来越重要的公共服务职能，在加强和创新社会治理中的地位和作用日益凸显。社会组织协调政府、企业和公民之间的关系，减少不同利益主体之间的矛盾，从而促进社会的和谐发展。在弥补政府公共服务方面，社会组织提供相应的社会服务，尤其是在教育、文化、卫生等方面，社会组织利用自身优势，弥补政府公共服务的不足，起到促进社会发展的补充作用。在为政府决策出谋划策方面，一些社会组织尤其是行业协会，聚集了许多拥有技术专业和管理经验的人才，他们对于行业的影响力较大。在有关行业规则、政策的制定等方面，他们利用自身优势，开展调查研究，从而为政府部门的决策提供相应的依据。这样，就客观上使得社会组织直接或者间接影响到了政府的行为。

5.促进对外交流与合作。沧源县地处云南边境，社会组织的发展可以充分发挥沿边优势，不断深化教育、卫生、文化等社会事业对外交流。沧源县的民间文化艺术团队在缅甸掸邦第二特区进行文艺演出，通过举办“胞波情深”中国沧源与缅甸佤邦两地民间文化交流以及海外华裔青少年“中国寻根之旅——临沧行夏令营”活动，加强了同缅甸的文化交流，促进了双边友谊的发展。在教育的对外交流方面，沧源县进一步放宽了缅籍学生的留学条件，缅籍的小学生和中学生按照国内的同等待遇享受“两免一补”等教育惠民政策。此外，部分社会组织还邀请了缅方教师代表来沧源参加业务培训。沧源县社会组织的发展，不仅弥补了该县教育资源的不足，而且促进了国际教育交流。在对外贸易方面，沧源佤族自治县边境贸易商会积极开展对外招商活动，组织协调会员对外联络工作，促进会员市内、省内外、国内外经贸往来，加强技术合作与交流。

三、沧源县社会组织存在的问题

（一）社会组织自身力量薄弱

社会组织内部管理制度不够完善。一部分社会组织缺乏人力、物力和财力等方面的管理制度建设，还有部分社会组织并未严格按照组织章程开展活动，这些情况的存在都导致了社会组织发展的不规范和不合理，如果缺乏相应的管制，就会对社会组织发展的大环境造成不良影响①马国芳.社会治理进程中云南边疆民族地区社会组织活力研究[J].云南社会科学,2015（06）:152-157。。沧源县193 个社会组织参与年检的仅为17 个，年检合格17 个，虽然年检的合格率为100%，但是参检率较低，大部分社会组织没有按照规定参与年检或提交年检报告。另一方面，社会组织人力资本欠缺。沧源县人口总数大约18.85 万，但是有193 个社会组织，对于县城而言社会组织数量较多，在广大农村地区，大量人员外出务工成为流动人口，并且难以重新回归乡村，在此背景下乡村社会组织发展较为困难。除一部分政府出资、具有行业协会性质的社会组织具有专职人员外，其余大部分社会组织的工作人员较少，拿到社工证的工作人员数量更是占极少比例，大部分社会组织的工作人员是兼职或者志愿者，缺乏自我创新和自我发展的意识。一些学术性的社团本身入社的会员数量就比较少，有的社会组织的工作人员是政府部门的人员兼职，难以将精力全心投入社会组织运作和发展。此外，部分社会组织并没有按照要求开展活动。一部分社会组织属于行业部门为工作推广或应上级工作要求而成立的，这些社会组织在实际工作中并没有开展相应的活动，甚至没有工作总结和进行年检。一些农村专业经济协会和扶贫互助组织，在接受政府扶持和项目资助后便停止开展活动，还有部分学术组织没有正常开展学术交流等相关的活动。

（二）社会组织管理体制落实不到位

社会组织的登记管理工作需要登记管理机关和业务主管单位的密切配合，但是一些社会组织业务主管单位部门由于不能很好地学习国家相关法规条例，对社会组织管理体制的认识不到位，单方面认为社会组织应由民政部门统一归口管理。因此，一些业务主管部门负责人常以人员力量不够、条件不成熟、工作负担重等为托辞，对民政部门的登记管理工作配合不积极，没有很好地履行业务管理职责，形成民政部门唱“独角戏”的现象。“独角戏”就意味着无论如何也管不好，导致许多社会组织没有向民政和业务主管部门报告工作，形成了失管的局面。通过实地调研发现，一些社会组织的法人代表甚至不知道自己是社会组织的法人代表，业务主管部门对于社会组织的指导义务没有履行到位。

（三）民政部门的监管有待进一步加强

随着社会组织的发展，民政部门登记管理工作的任务越来越重，要求也越来越高，但是相应的经费和人员并没有完全配套。例如沧源县民政局在编人员为32 人，但是社会组织管理股的工作人员仅为1 人，对应社会组织工作的政府部门配备人员少、力量薄弱、无法进行有力的执法查处等工作，给社会组织的规范化建设和监督管理带来了一定的困难。尤其民政部门本身事务繁多，又要负责社会组织的相关工作，在缺乏相应的人才情况下，通过临时抽调人员进行协助远不能满足社会组织工作的需要，无法形成对应化、专业化、责任化，最终会影响社会组织的监管工作，不利于社会组织的发展。

四、沧源县社会组织存在问题的原因

（一）社会组织内部管理不善，社会认同度不高

社会组织内部缺乏稳定的资金来源。除了一些政府出资、协会性质的社会团体有稳定的经费来源外，大部分社会组织缺乏资金扶持，发展难有后劲。在沧源县的乡村地区，一些农村扶贫互助社是依靠扶贫资金注册成立的，一旦扶贫资金不再注入，社会组织便停止活动，并且长期不参与年检，游离于民政部门管理之外。另一方面，社会组织内部缺乏高素质的人才。沧源县本身人口数量较少，社会组织数量较多，尤其在乡村地区，大量人口外出务工，例如：刀董村在册户籍人口为432 户，实际只有375 户，共有513 人外出务工，这就造成了社会组织发展所需的人力资源不足；同时，社会组织的许多工作人员为兼职或志愿者，缺乏专业性人才和核心竞争力，农村的专业经济协会虽然都是种植多年的养殖户，有一定的实践经验，但缺乏理论知识和新科技知识。此外，社会组织的主体地位不明确。一些社会组织是根据上级工作的需要或相关文件指示设立的，实际作用不大，无法正常开展活动，不按时参与年检。对于一些行业协会而言，政府相关部门搞一个产业成立一个行业协会，但是产业失败后行业协会存在的意义便随之消失，党和政府部门安排的法人不认真履行相关义务，影响社会组织的发展。在乡村地区，农民对于社会组织的认同度较低，农民宁愿选择由村干部兼任的社会组织，也不愿意相信由专业技术人员主管的社会组织，一些社会组织缺乏有效的自我发展机制，没有自主经营创收的能力，尤其对于合作社而言，市场主体地位十分薄弱，在交易中的谈判地位仍有待提高。

（二）政府对社会组织支持力度有限

虽然近年来社会资源对于社会组织的支持力度逐渐增大，但是政府仍然是社会组织获取资源的重要途径。对于沧源县社会组织发展而言，一方面基层政府的财政收入有限，中央对于地方的转移支付资金有限，地方政府对社会组织的购买服务能力较弱，基层政府难以负担大规模的对于社会组织发展的直接资金支持；另一方面，由于社会组织的社会认同度问题，各大商业银行对于社会组织发展提供的信贷支持十分有限，使社会组织发展缺乏起码的资金支持，一旦政府扶持和项目资助停止，社会组织便不再开展活动，成为“僵尸”组织。

（三）社会组织监管压力大

目前，对于社会组织实行的是双重管理体制，一方面，一些社会组织的业务主管部门没有很好地履行对于社会组织的业务管理职责，对民政部门的登记管理工作配合不积极，社会组织的法人代表没有按质按量的履行法人义务；另一方面，民政部门本身事务繁多，但是人员编制有限，力量薄弱，当登记部门和各业务主管部门之间协调少，没有形成对社会组织监督管理的合力时，就会降低对社会组织监督管理的力度，导致很多社会组织处于不规范和不合理状态。此外有关管理社会组织的人事、用工和员工的社会保障等方面的政策也不够健全，所以在实际工作中依法管理的难度较大。

五、从沧源县看边境地区社会组织与边疆发展的耦合

社会组织的发展和社会的进步呈现双向互动作用。随着沧源县社会的发展和进步，社会组织的发展也必将呈现增长的趋势。因此必须培育好、引导好、监管好、服务好社会组织的发展，这样社会组织才能对边疆地区的经济社会发展起到持续稳定的耦合作用。

（一）贯彻落实发展政策，进一步完善相关法律法规体系

沧源县多民族、多文化且相对落后的经济社会条件增加了社会组织管理的难度，如果法律法规不够明细，权责不够清晰，社会组织的发展就会受挫。因此沧源县应该根据地区发展的实际情况和法定权限、程序，有的放矢地制定相应的地方性政策和法规，以法治监督、政府监督、社会监督和自我监督的体系规范社会组织的活动，将更多的社会组织纳入监督体系。通过制定相应的优惠政策，配套完善的监管制度，在扶持社会组织发展的同时，引导社会组织开展诚信建设活动，建立健全社会组织的退出机制。

（二）加强社会组织自身建设

社会组织要完善内部的治理机制，在选举、决策、管理等方面实现科学化和民主化，提升人力、物力和财力的配置效率，提升社会组织透明度，使民众可以充分了解社会组织的发展，从而提升社会组织的公信力。要利用好社会组织不同于政府和企业的独特优势，充当好政府和企业之间的桥梁纽带作用，在法律法规赋予的职能范围内开展活动，合理反映会员和民众的诉求，积极参与相关政策咨询的听证，组织签订好行业的自律公约，规范企业的经营行为，增强社会参与感，从而更好地吸引社会资源注入，获得长远发展。沧源县的社会组织还应加强人才队伍建设，对现有的工作人员要加强教育和培训，从而提升其素质和业务能力；另一方面要积极引进人才，通过完善的制度保障，使社会组织的工作人员能够达到长期稳定工作的局面，从而为社会组织的长远发展注入不竭动力。

（三）加大对社会组织的扶持力度

政府是社会组织发展的重要支撑，缺乏资金是社会组织发展面临的普遍难题，充足的经费保障是社会组织可持续性发展的基础。政府应当为社会组织提供资金支持，加大公共财政对社会组织的资助和扶持力度，为社会组织提供启动资金、活动经费补助、工作经费补助等专项资金支持。要加强对社会组织的引导，与社会组织及时进行沟通，引导社会组织合理表达发展诉求，在社会组织承接政府项目、补充提供社会公共服务方面，以技术交流、人文交流等方式提升社会组织持续发展的能力。政府还应当加强对社会组织的宣传，通过各类媒体大力宣传社会组织的先进典型、先进事迹和积极作用，改善社会组织的形象。提供平台组织专家学者对社会组织公益性、非营利性、志愿性等基本特性进行系统介绍，加深公众对社会组织的了解和认识，使人们对社会组织的社会贡献能够做出全面、客观评价。同时要积极做好政务信息上报工作，及时上报和反映社会组织工作的好做法好经验、社会组织发挥的重要作用及社会组织发展中的困难，提高各级政府对社会组织工作的重视程度。

（四）加强对社会组织的监管

从沧源县看，社会组织位于边境地区，其存在和发展具有两面性。如果不能规范社会组织的行为，就有可能遭到社会诟病，甚至会给社会稳定带来负面影响，因此必须加强对社会组织的监管，规范社会组织的行为。社会组织的业务主管单位要切实负起责任，履行好自己的工作职责，配合好民政部门管理好社会组织，督促社会组织按时进行年检和报告。民政部门也要加强组织机构建设和登记管理力量，完善社会组织的管理机构，切实担负起社会组织政策落实、发展规划、登记管理、监督检查和依法查处等责任，加大对社会组织的执法力度，以执法促登记，以执法促完善，以执法来提高民政部门对社会组织管理的权威性。同时，社会组织管理人员要加强学习和培训，提高自身的工作水平，各行业主管部门要建立联络员制度，向民政部门报备，并具体负责本单位业务范围内社会组织的管理指导工作，加强对社会组织的监督管理和引导，维护正常的经济秩序和社会稳定。在社会组织的监管过程中，对于常年不开展活动名存实亡的“僵尸”社会组织，要按照相关政策规定和程序予以注销，进一步净化社会组织的发展空间和氛围，进一步完善年检公告制度，定期通过政府公众网向社会公布社会组织的年检情况，使社会组织自觉接受社会监督。

（五）创新社会组织的党建工作

社会组织党组织是党在社会组织中的战斗堡垒①李湘群.论发挥企业党组织政治核心作用[J].企业导报,2014（08）:66+71。。必须坚持正确的政治方向，才能够实现规范有序的发展。有了正确的党建引领，社会组织才能实现创新社会治理。沧源县的社会组织应当采用更多方法规范党组织建设，凡有三名以上正式党员的社会组织，都要按照党章规定，经上级党组织批准，分别设立党委、总支、支部，并按期进行换届；不足三名党员的社会组织，可与其他社会组织建立联合党组织。此外，要重视社会组织的党员人才队伍建设，按照“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”的原则，发展社会组织中的积极分子成为党员，积极推进党务公开，提高党员对党内事务的参与度，发挥党员在党内政治生活中的主体作用②徐锡莲.对新社会组织基层党建工作新路子的探索与思考——以杭州市科技工作者服务中心联合党支部为例[J].赤子（上中旬）,2015（09）:17。，可以通过社会组织党校加强对党员的培养，提升社会组织党组织能力。社会组织还可以根据自身特性，创新党建工作方式，以“互联网+党建”为方向，将党员管理、思想教育、工作宣传等集成一体，依靠互联网为平台，最大限度地提升社会组织党建活动的信息化和数字化，建立健全社会组织内部党建工作的考核评价方法，强化结果运用，从而引导社会组织创新党组织活动内容。

（六）营造良好的社会组织发展环境

对社会组织进行管理时，可以适当放松社会组织的登记管理制度③李长生.怀化:创新社会组织登记管理体制[J].中国社会组织,2014（08）:34。，但是配套相对严格的监管制度，实现“宽进严管”。这样既保证了社会组织不会游离于登记管理制度之外成为难以监管的“非法组织”，又可以保证社会组织开展活动不会偏离组织章程。政府部门同时要关注社会稳定机制，加强社会成员与社会组织之间的依赖关系，加强各民族的凝聚力，这样才能在科学技术、文化精神、法治理念、公民意识等方面助力社会组织的发展，使社会组织的成员理解组织的使命，明确自己工作的意义，从而在思想和认识上达成共识，进而在实际工作中围绕民族团结稳定和谐发展这一核心来开展活动。