地方金融风险监管:现实困境与策略选择

毛愫璜

(浙江广播电视大学 经管学院， 浙江 杭州，310012)

金融安全是国家安全的重要组成部分[1]。作为经济发展的核心，金融安全是实现国家经济平稳快速发展的基本保证。在2017年7月召开的全国第五次金融工作会议上，中国人民银行就未来几年的金融中心工作提出了“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”这一新要求[1]。同年10月，习近平总书记在党的“十九大报告”中明确指出，未来几年是打好“防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治”攻坚战的关键，其中“防范化解重大风险”被放在首位。在此背景下，全国各省市、自治区(除西藏外)陆续成立了地方金融监督管理局，我国金融监管进入了中央顶层设计调整和地方底层创新运作的两线并行阶段。目前，我国的金融运行整体状态依然表现平稳，但在部分与金融关系密切的经济新领域如“互联网金融”“房地产金融”、地方政府债务等仍凸显较大的风险隐患，亟需中央与地方共同构建更具规范性、综合性和有效性的金融风险监管机制，才能坚守十九大提出的“不发生系统性金融风险”这一底线，促进我国经济的稳定与可持续性发展。

一、地方金融风险的一些表征

从各地近几年发生的一些事件来看，经济新领域主要存在以下一些金融风险：

(一)互联网金融风险

2018年9月，零壹财经网站发布一篇关于P2P网络贷款方面的调研报告，其中的数据显示，截至2018年8月31日，全国P2P问题平台共有4612家，占平台总量比例高达75.2%；而在地区分布上，问题平台多位于浙江、上海、广州和北京这些互联网发展较快且经济较发达的省份[2]。以浙江省为例，2018年上半年问题平台数量超过40家，7、8两个月更是产生问题平台65家，排名全国第一，金融风险凸显。由于互联网金融是传统金融行业与创新性强、涉众面广泛的互联网技术相结合，具有成本低、覆盖广、发展快、管理弱等特点，且与属于非法金融组织的地下钱庄相比，大部分互联网金融企业都是在当地工商管理部门批准下注册设立，业务经营范围多触及金融红线或在中间模糊地带，对广大投资者迷惑性更大。因此一旦风险产生，则较传统金融风险的传染性更强，对社会负面影响也就更大。

(二)房地产金融风险

近年来，火爆的房地产市场吸引了大量信贷资金投入，这从多家上市房地产公司在其年报中对其与银行合作关系进行的信息披露中可见一斑。尽管这种现象随着中央“房住不炒”政策调控力度的加大而有所降温，但从中国人民银行2019年1月发布的有关房地产贷款数据报告(见表1)来看，其爆发风险的隐患仍然较大。由于房地产金融是通过资金途径将房地产行业与银行业进行深度捆绑，具有风险溢出效应，所以房地产信贷在银行业贷款总量和结构方面的较高比例极易引发地方经济的局部动荡和居民财富的严重缩水。

表1 2018年我国房地产贷款余额情况

(三)地方政府债务风险

地方债是我国地方政府为促进当地经济发展，以自身信用为背书发行的一种债券。从我国财政部公布的2018年度财政收支报告中可知，截至2018年末，我国地方政府债务余额达到18.39万亿元，债务率为76.6%，虽然从衡量地方政府债务高低的一般性指标看，目前我国的数据尚低于国际警戒标准，但也已经接近其80%的底线，需要提高警惕[3]。

自1994年分税制改革以来，为弥补财政收支缺口及地方财权、事权不对等等现实问题，我国许多地方政府纷纷通过设立投融资平台等途径为地方经济发展和GDP增长筹措建设资金，在面临“用金融手段推动经济发展”还是“严防金融风险”选择时，地方政府对可能出现的金融风险更容易采取“选择性失明[4]”。从现实情况来看，地方政府对土地财政高度依赖，土地出让收入已成为许多地方政府偿还债务的主要来源。但受我国特有的土地国有化制度等因素约束，有限的土地出让收入缺乏稳定性与可持续性，地方政府债务一旦突破其可承受水平而出现问题，势必给当地经济发展埋下隐患，导致潜在金融风险累积，进而引发民生支出不足，影响政府信誉。

二、地方金融监管发展进程

我国地方金融监管是各地政府对本辖区内的地方性金融机构，如典当行、小额贷款公司等在中央的统一规则框架下进行监督与管理。近年来，伴随我国金融体制改革的不断深化、地方经济的快速发展及地方金融业务的全方位拓展，地方政府金融监管的责任和职权不断扩大，大致经历了以下几个发展阶段。

(一)萌芽与探索阶段

1996年8月，为避免80年代中期在我国农村经济改革中发展起来的农村合作基金会因出现债务危机而爆发金融风险，国家首次授权给各地方政府，要求其对本辖区农村合作基金会可能存在的债务风险进行清理、整顿，从而开启了我国地方政府当局对属地风险隐患进行处置与监管的尝试[5]。2004年6月，针对当时农村信用社监管中出现的一些情况，中国人民银行联合中国银监会(原)出台了相关指导意见，将农村信用社的监管及风险处置权限下放到各省级政府层面，由其肩负起当地信用社的管理职责。

2008年，为应对波及全球的美国次贷危机，全国各地出现了新一轮投资热潮。同年5月，面对各地迅速设立的小额贷款公司“试点”现象，中国银监会(原)、中国人民银行从其性质、资金来源及运用、监督管理等方面出台指导意见，部分金融审批权下放地方成为其中亮点，即小额贷款公司设立的审批由各省级政府自己决定，这标志着地方政府金融监管职权得到初步提升。

(二)逐步发展阶段

2010年，随着中国人民银行和国务院各部委一系列规范性文件的出台，地方政府在地方性金融风险监管中的职责范围不断扩大。2011年3月，当时新出台的“十二五”规划纲要首次提出“完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任[5]”。2012年9月，“一行三会”(原)及国家外管局共同发布了金融行业发展与改革的“十二五”规划，其中就地方政府如何在“中央与地方协同监管”这一模式下更好地发挥其属地监管职责提出了明确要求，一直居于幕后角色的地方政府逐渐成为地方性金融机构的监管主体，这一发展趋势充分说明了地方政府在国家整体金融风险防范中已不可或缺。

(三)确立完善阶段

这一阶段目前正在进行之中，主要体现地方金融监管权逐渐走向前台，在中央统筹基础上得到不断强化。以2017年召开的全国金融工作会议为关键点，会议强调地方政府虽然获得属地管理的监管事权扩大了，但前提条件是必须在中央顶层的统一规则下行使职责。随后，中央正式下放“7+4类”机构的监管事权(见表2)，地方政府被纳入我国金融监管体系[6]，也标志着我国的金融监管正式进入中央顶层设计调整和地方底层创新运作两线并行的新阶段。

表2 地方政府对“7+4类”机构监管权限定位

与此同时，为加快完善国家“中央顶层-地方底层”双线金融监管体系、填补地方金融监管“薄弱”地带，我国还进行了以下改革：一是在全国第五次金融工作会议上成立了“国务院金融稳定发展委员会”，职责是领导并全面统筹我国的金融改革与安全运行。二是2018年3月，党的十九届三中全会审议通过了国家机构改革决定及部门调整方案，其中包括对中国银监会(原)和中国保监会(原)各自的职责进行优化整合，并在此基础上设立了新的机构即中国银保监会。同时，在行政隶属上明确中国银保监会与中国人民银行、中国证监会共同接受“国务院金融稳定发展委员会”的管理与协调，这也标志着在我国运行15年之久的“一行三会”金融监管体系被“一委一行两会”这种金融监管新模式所取代[7]。三是在全国各省、市、自治区(西藏除外)陆续建立了地方金融监督管理局，逐步将之前游离于监管部门监管之外的一些类金融机构也纳入了地方金融监督范围。

三、地方金融风险监管操作的现实困境

(一)地方金融监管依据问题

1.地方金融监管法律法规匮乏

受我国多年实行金融监管垂直模式影响，当前状况是既缺乏中央层面赋予地方政府进行金融监管的法律，又缺乏地方层面的综合性地方金融监管法规，地方政府依法执行的职能较模糊，承担的金融监管内容较宽泛，难以形成有效的监管合力。

2.地方金融监管部分授权尚欠明确

虽然国家已确立“中央-地方”双层监管模式，但金融业的一些现行基本法律如中国人民银行法、银行业监督管理法、证券法等仍将金融监管的行使权定位于中央金融监管部门，甚至还包括对属于地方金融组织在内的一些非正规金融的监管，且地方政府的监管权力主要来自于国务院各部门的规章及地方政府的规范性文件，所以，地方政府制定的规范性文件内容大多是对中央规定的“复制”传达[8]。而这样的结果又易使地方金融监管机构无法根据本地具体情况采取行动，在开展金融监管时缺乏有效抓手，在执行时存在依据“法无禁止即可为”还是“法无授权不可为”的两难选择。此外，地方政府对当地金融组织的市场准入和退出、业务过程监管等方面权力有限，从而在具体实施过程中缺乏权威性，难以进行有效监管。

(二)地方金融监管主体问题

虽然以2017年召开的全国第五次金融工作会议为分界线，我国将监管主体从原来单一的“中央顶层”垂直监管明确为“中央顶层-地方底层”双线金融监管，但目前来看仍存在以下问题。

1.监管主体的职权范围

2017年底，中央首次将“7+4类”监管权限下放给地方金融监管部门 ，使其原来以服务为主的职能向监管为主转变，但仍有包括P2P网络借贷平台等在内的一些类金融企业未明确中央与地方的监管职责，而已明确地方监管范围事权的部分在执行过程中也逐渐碰到一些困惑与难题，如中央政府在地方政府解决跨区域金融风险中是否该承担部分资金援助责任，等等，这些都有待在实践中进一步落实。

2.各地方监管主体间缺乏有效的互联互通机制

由于地方金融监管主体所拥有的职能与权力基本被限制在本辖区内，但在经济发展一体化和金融发展全球化的今天，依靠电子信息技术支持，资本和风险的布局范围与以往相比无论在广度还是深度方面都发生了很大变化，金融监管过程中面临跨区域、跨机构的风险及地方保护主义等多种问题的概率极高，现行地方监管体制因内生性缺陷而缺乏规范的沟通与协调机制，各部门间难以及时实现信息共享，监管合力不足，进而导致监管效率低下。

(三)地方金融监管方法问题

随着我国金融业不断创新发展，虽然既有的监管方法对传统金融业务仍然有效，但对互联网金融等新兴金融业务则面临失效的可能。在“互联网+”背景下，大数据、云计算、人工智能等功能被广泛应用到金融业务中的数据分析、客户追踪和风险评估等方面，这就需要监管者梳理新科技带来的新边界与原有监管边界的关系，并对可能出现的风险进行密切关注与处理。但从现实情况看，因各种原因造成即有的地方监管方法对金融新领域问题，如互联网金融进行动态检测和精确风险控制等方面还比较被动，监管能力偏弱，监管资源不足，难以采取事前措施应对互联网时代对地方金融监管提出的新要求。

(四)地方金融监管人才问题

一是监管人员数量不足。相对庞大复杂的监管对象，大多地方金融监管部门受困于体制，人员编制少、监管力量不足，从而严重制约了工作的开展。二是监管人员在专业和实践技能等方面难以满足现代金融监管需要。由于成立时间不长，许多地方金融监管部门人员是从其他行政部门转入，缺乏金融、管理等方面专业知识，尤其缺乏互联网金融等综合知识，监管人员总体素质与监管要求不匹配，严重制约金融监管的质量和效率。

四、完善地方金融风险监管的策略选择

经济新常态下诱发金融风险因素众多，建立、完善地方金融监管体系已迫在眉睫。对此就上述存在问题提出策略选择。

(一)完善地方金融监管法规

1.尽快出台中央层面的相关法律法规

从目前现实情况看，建议尽快从中央政府如全国人大、国务院等层面出台有关地方金融监管指导意见、监管条例方面的法律法规，用以替代原先以部门为主要制定者下发的各类规章、区域管理办法，这既可提升政策的起点高度，为健全“中央-地方”双线金融监管模式提供制度保障，又可理顺中央与地方金融监管部门各自职能，严肃法律意识，增强管理效率。

2.加快构建完善的地方金融监管条例框架

随着中央将监管事权逐步下放，目前，虽然全国绝大部分省市已陆续出台了相对应的地方金融监督管理条例，但受到现有法律体系限制，地方金融监管部门在执行时仍会面临权责不完全匹配问题，特别在当前金融风险日趋复杂、潜在隐患点多面广态势下，地方金融监管在丰富监管手段的同时，要及时弥补立法的疏漏与滞后，以制度化、法制化手段不断完善已有监管细则与条例框架，才能面对各地方金融机构及类金融组织可能出现的突发风险，进一步增强地方金融监管的有效性和可操作性。

(二)理顺地方金融监管体制

1.调整优化地方部门职责

要提高地方、区域性金融监管组织机构的监管效率与综合水平，还需要理顺地方部门的金融监管体制。地方政府不仅要将原来分散在地区金融办、财政厅(融资担保)、发展和改革委员会(区域股权)、商业厅(商业保理)等不同政府职能部门金融业务的审批权、监管权进行整合并划归地方金融管理局，也要将辖区内其他形式的互联网金融、民间金融等也全部纳入其中，才能真正实现监管职能的统一[9]。

2.加强监管部门之间沟通协调

中央与地方金融监管机构各自职责明确与协调合作是实现金融稳定运行的重要因素。地方金融监管部门应在注重区分与中央派出机构权力责任基础上，保持与当地“一行两会”的密切联系，这既可以增强地方金融监管的专业性，又能在一定程度上提升自身监管的“软实力”。在防范跨区域金融风险方面，要与其他地区地方性监管机构积极沟通，打破信息、地方保护主义等壁垒进行有效合作，才有助于提升对金融风险的联动防控。同时，要赋予地方金融管理局相对监管独立性，使之在履职上区别于政府一般部门，从而更好地履行金融风险防控与监管职能。

(三)优化地方金融监管方法

1.建立防范地方金融风险的监测平台

为有效应对复杂多变的金融风险，一是要根据本地区金融发展特点，建立覆盖本区域范围的地方金融风险监测防控平台，将老百姓日常接触较多的P2P网络贷款、私募基金、地方交易所、网上传销等网络舆情全部纳入监测范围，以应对未来所有可能出现的金融风险点。二是建立有效的中央与地方监管部门信息共享平台，通过“纵向—横向”交流及时获取金融监管方面各种数据资料，有利于更好地开展监管工作。

2.利用高科技提升监管能力

各地方金融监管部门应加强与相关高科技公司进行合作，积极利用大数据、云计算、区块链及人工智能等新型信息技术手段，将非法金融活动中监测到的数据如非法集资活动数据、网络传销态势、第三方平台电子合同存证等多元多点的信息与各类资金清算系统相结合，一起纳入对比监控范围，实现对非法集资等金融风险隐患的实时监控和提前预警，不断探索地方金融风险防控新模式[10]。

(四)强化监管人才队伍建设

1.摆脱行政路径依赖

要适度增加地方金融监管部门人员编制，通过招考、内调等方式增加监管人员数量，以满足日益增长的地方金融监管工作需求。同时，应制定相应的人才引进政策，积极创造条件引进国外或中央金融监管机构的高素质人才，使地方金融监管队伍因为有“领军人才”或“新鲜血液”的不断流入而日益强大。

2.不断提升地方金融监管人才素质

金融监管人员素质在很大程度上可以决定地方政府金融监管是否有效，一名优秀的金融监管人员除了要具备“一专多能”外，还需要有持续的学习能力才能应对当前复杂多变的金融环境。所以，当地政府应构建人才培养的长效机制，通过“理论学习”“实践操作”等多种“请进来、走出去”的培养方式推动地方金融监管人才向专业性、有效性靠拢，不断提升人才队伍整体素质。