荷兰生活垃圾分类管理经验及启示

荣荣

（1.北京市城市管理研究院，北京100028；2.生活垃圾检测分析与评价北京市重点实验室，北京100028）

荷兰位于欧洲西偏北部，是欧盟的创始国之一，所以荷兰的生活垃圾管理相关的法律法规等也遵循欧盟相关法律法规。

1 荷兰生活垃圾法律法规

荷兰垃圾管理理念主要被称为“兰辛克梯子”的原则所影响。这一原则由荷兰政治家兰辛克（Ad Lansink）在1979年提出，其基本原则是尽量减少垃圾的产生。优先顺序是：减量化、资源化、再回收利用、焚烧、填埋。在过程控制上，首先是要减量化，即尽可能减少垃圾产生量，同时要提高资源利用率，这样就能在很大程度上减少资源的使用；其次是资源化；再次是再利用；最后是填埋。该原则于1979年以不记名投票方式通过荷兰众议院。1994年形成荷兰环境法律，并或多或少地影响了整个欧盟垃圾框架法案的制定。由此，荷兰在垃圾管理上的技术选择是：再回收利用和堆肥、焚烧、其他，最后的技术选择是填埋。现在，在荷兰有超过90%的民众能自觉将垃圾进行分类后投放。

从20世纪80年代开始，荷兰就开始注意对垃圾进行管理，从立法开始，到垃圾循环再利用原则的制定，再到技术、标准、工艺方面的相互协调统一。荷兰政府规定了三级管理机制：由中央制定法律政策；省级政府根据上位法律制订相关规划、对居民生活垃圾进行管理、与企业签订合同颁发许可证书等；市级负责符合当地实际的具体政策并实施。处理由企业负责。如表1所示，荷兰努力从生活垃圾产生源头减量，2010—2018年人均生活垃圾产生量呈逐年下降态势，从2010年的人均571 kg 下降至2018年的511 kg。而且荷兰以最高的再循环利用率位于欧盟生活垃圾再循环国家中的首位。2014年，荷兰废纸和废纸板的再循环利用率就达到了82%，而金属的再循环利用率高达94%。2015年，荷兰生活垃圾再循环利用率达到了60%。

表1 荷兰2010—2018年生活垃圾人均产生量kg

2 荷兰生活垃圾分类方式

荷兰居民垃圾主要分为两大类：小件居民垃圾和大件居民垃圾。小件居民垃圾主要是厨余垃圾、玻璃瓶等; 大件居民垃圾主要有装修垃圾、可回收利用垃圾、有机垃圾、特殊垃圾以及其他普通垃圾。荷兰居民有责任对所产生的垃圾进行分类。垃圾管理机构会定期上门回收有机垃圾并集中处理。上门回收的垃圾除了有机垃圾外，还包括纸质/纸板、塑料瓶、织物、食物及花园垃圾。居民也可以集中收集这些类的垃圾，定期投放到垃圾回收点。大件垃圾如家具等，以及电子产品垃圾，也可以定点投放。据统计，全国共有400 多个垃圾回收点，而荷兰的面积为41 543 km2，平均103 km2内就有一个大型方便市民的定点垃圾投放点。这样密集的垃圾投放点能更方便居民随时投放可回收的垃圾。

2.1 收集方式

对于不同的住宅方式，荷兰有不同的垃圾收运模式。如在城市公寓中的居民，需要将分类后的垃圾送到指定的垃圾房或者按照摆放顺序放到马路边，由清运公司统一收运。表2为荷兰街边垃圾收运和回收站收运时间安排表。不同的垃圾收运频次不同。

表2 荷兰街边垃圾收运与垃圾回收站收运时间间隔

玻璃瓶不能放到垃圾袋里，以防在清运过程中碰碎，造成清运人员受伤。玻璃瓶需要按照白色、绿色和棕色的颜色分类放到专门收运玻璃瓶的收运处。在别墅区的居民家中都会在各家门前摆放有专有门牌号码的三色垃圾桶。三色垃圾桶有蓝色，主要放报纸和杂志等纸质垃圾；绿色垃圾桶放厨余垃圾和花园垃圾等有机垃圾；灰色垃圾桶放无机垃圾。如果居民家中有沙发、冰箱等大件垃圾，可以与当地的市政部门联系预约时间，由专业的回收公司派车收运。

2.2 收费方式

居民垃圾收费是根据垃圾桶的大小和收运的频率来收取。首先每个家庭可以根据家里人口的多少，申请不同容量的垃圾桶。容量越大的垃圾桶，收费也就越多。表3为荷兰目前不同容量的垃圾桶类型，每种垃圾都有相对应的垃圾桶形式和容量，这样可以方便民众分类并投放，提高精准投放率。

城市公寓中的居民，每年每户的费用为245 欧元。这包括了垃圾收运和处理的全部费用。而对于别墅用户则按产生量收费。不同的垃圾种类收费不同。如纸和纸板类垃圾，以10 欧元/t 的价格收取，每年计费。别墅区用户的垃圾桶上会有门牌号码及相应的磁卡，记录住户信息等，收运垃圾后，磁卡会被自动识别，扣除需要缴纳的费用，既不会被别人盗用，也方便缴费。

表3 荷兰不同垃圾的存储容器类型

3 荷兰生活垃圾减量化措施

3.1 垃圾税收相关制度

3.1.1 垃圾税

荷兰政府对于垃圾的税收制度很严格，从20世纪90年代开始征收的有噪音税、水污染税、垃圾税、排污税、燃料税、钓鱼税等。荷兰政府认为只有通过高税收，并将税收作为专用资金用于垃圾污染治理上，才能一方面减少居民垃圾的产生量，另一方面，更好地提高垃圾处理技术。真正实现“谁污染谁付费”的环境治理原则。

3.1.2 包装税

随着当代包装物垃圾产生数量增多，开始对包装物征税。荷兰还对产品制造商生产的产品有所规定，认为制造商对于环境保护具有责任，应促使制造商所制造的产品符合可持续发展的回收政策，包括使用环保、可回收的材料包装，尽量延长产品使用寿命，以减少产品变成垃圾的速率。

包装和包装垃圾指令规定了包装设计的标准，即尽量避免产生包装垃圾，用可回收的材料，如纸质、玻璃、金属制品、木材、塑料等作为包装材料，且所用材料还必须符合欧盟材料生产标准，可以被分类并实现最大限度的回收再利用。还制定了回收和重复利用废旧包装材料的目标。荷兰包装垃圾再循环利用率78.1%，欧盟28 国中排名第二，如图1所示。

图1 2017年欧盟28 国包装垃圾再循环利用率及达成目标情况

3.1.3 产品使用税

除了包装垃圾外，对于大件垃圾，特别是大件电器类，荷兰政府规定，在购买新电器时就要预先缴纳一定数额的回收处理费用，为以后的旧电器回收再处理时进行支付。这个税率即为产品使用税，荷兰全国采取统一费率，一般包括清运、处理和处置费用。这个税率也同样能起到减少居民大件垃圾产生的情况，如果还能使用的大件垃圾，可以进入二手流通渠道，从而减少购买。

3.2 教育

荷兰生活垃圾分类率在欧盟名列前茅，能做到这一点完全得益于多年的全民环保教育。荷兰人从学龄前就开始接受环保教育。由于荷兰地势低洼，多数地方处于海平面以下，所以不适宜进行填埋垃圾处理。如果不尽量减少垃圾和保护环境，荷兰人将无立足之地。荷兰垃圾处理的理念是“高回收再利用、全处理、零填埋”。要实现这个最终目标，最基本、最关键的就是，每位公民在丢弃垃圾前必须细致分类。

为了落实上述目标，荷兰各地政府经常会联合当地生活垃圾再循环利用中心在居民小区里举办“垃圾回收活动”。在活动中，政府会在小区空旷处放上几个大的分类垃圾箱，居民把家里不用的物品，扔到不同属性的垃圾箱内。孩子也会积极参与，从而培养孩子的环保意识。这也是荷兰国策——“兰辛克法案”提出的。这方面的内容也是荷兰移民局对移民申请者进行归化考试的必考内容，可见荷兰对环保和垃圾处理的关注程度之高。

3.3 押金征收—返还制度

荷兰对居民垃圾实行垃圾税制度，但是对于可回收的垃圾，如塑料瓶或玻璃瓶实行抵押金制度，如果居民能正确地将塑料瓶或玻璃瓶放置到适当的回收点，将返给居民一定的金额。如玻璃瓶，一般分为白色（无色）、绿色和褐色。1 L 的玻璃瓶可以退还0.15 欧元，1.5 L 的瓶子可以退还0.25 欧元。在大型超市里面都回收的机器。

3.4 改变消费习惯

荷兰垃圾活动日分发的环保小册子上表明，为了改变消费习惯，消费者在购买前要想一想：商品是环保且可回收的吗；购买适量的新鲜食物，避免食品浪费；鼓励使用高效持久的可充电电池；多次循环使用生产餐巾纸、塑料剃须刀和塑料杯子等。丢弃之前想一想：旧衣服、旧家具的多用途；自家将厨余垃圾堆肥；可将涂料或其他类似垃圾带到特殊生活垃圾回收点。

4 经验借鉴

纵观荷兰生活垃圾分类的历史和法规政策，其从很早就开始了垃圾分类，这么多年已经积累了丰富的经验。虽然国情、人口、生活习惯乃至垃圾组分等都不相同，但是从中还是能总结出一些有利于我国垃圾分类的有益做法。

4.1 要因地制宜地实现管理模式的转变

因地制宜是指大城市与小城市（人口密度等标准）、城市与农村等地方制定不同的标准和规划。荷兰根据居民生活垃圾的组分，分为大型垃圾和小型垃圾。其他再根据垃圾的不同种类，有多种形式和容量的垃圾桶与之相配套。我国在生活垃圾分类时，也应该按照我国城市的空间规划、家庭生活习惯等，制定适宜我国城市的垃圾分类方法。如当前我国大多数城市都实行垃圾分类四分法，就是符合我国社会经济自然条件和垃圾组分的特点设置的，体现了中国特色。

4.2 要提高可回收物的分类投放率

荷兰是欧盟28 个国家中垃圾回收利用率较高的国家之一，其在减少可回收物的产生量，提高回收率上有很多有益做法。我国在可回收物的精准分类和回收全流程管理上，与荷兰还有很大差距。我国应在生活垃圾再回收利用技术上寻找突破口，加强可回收物分类回收全流程管理；提高厨余垃圾堆肥和处理技术，保证其能安全绿色地进入土地利用循环生态系统等。

4.3 形成垃圾源头减量和分类的长效机制

荷兰在垃圾减量方面的有效做法是生产者责任延伸制度和强制收取垃圾税。在我国也可以适当实行这些措施，一方面能够倒逼生产企业注重绿色环保设计和材料，另一方面可以按照谁多排放谁多付费等这样差异化的收费制度，倒逼企业和个人减少垃圾产生，也有助于提高垃圾分类投放率。另外，还可以鼓励民众垃圾分类，以一定的经济手段促进居民尽快形成垃圾分类习惯，如可以在小区或商场中，设立回收的设施，以一定的返钱充电话费、充公交卡费或充流量的形式，激励民众搜集塑料瓶、玻璃瓶、纸类等垃圾并进行回收。