试论政府公共文化服务绩效评估体系建构

李奇

（深圳市宝安区文化广电旅游体育局，湖南郴州 518000）

1 政府公共文化服务绩效评估现状

《中华人民共和国公共服务保障法》提出，公共文化服务是指由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动及其他相关服务。 公共文化产出是一种无形的产品和服务，既具有非排他性，又有资源的有限性， 同时具有一定的消费竞争性。 同时， 公共文化产品和服务的质量缺乏确定性和可度量性，但又具有广泛的社会功能和效益，能够影响整个社会、经济和文化的发展和协调[1]。 由于公共文化服务的特殊性，目前政府公共文化服务绩效评估中，存在评估主体较单一， 绩效评估内容偏重于公共文化服务人、财、物的资源投入，注重评估建设而轻维护绩效、缺乏成本意识，而且绩效评估的公众参与不足、公众满意度评估效果有待考究，评估方法中评估手段与评估目的定位不明， 缺乏对公众需求的有效回应， 这些问题限制了政府公共文化服务绩效评估结果的有效性及其应用。

2 政府公共文化服务绩效评估体系的建构路径

政府公共文化服务绩效评估是一项恢宏、 笼统的工程，在当前理论研究与实践工作中，绩效评估存在诸多不足。 鉴于政府公共文化服务绩效主要体现在纷繁复杂的公共文化服务项目绩效上， 该文从政府公共文化服务项目绩效评估入手， 围绕财政、资本、人力资源、信息技术应用、结果导向管理5 个方面论述绩效评估体系的建构， 从而以项目绩效推断政府公共文化服务整体绩效状况。

2.1 实行政府公共文化服务财政绩效评估，建立完善的财政绩效管理系统

“预算是政府的财政计划和行动指南”[2]，财政预算可以反映公共文化服务预算收支结构的平衡状况， 公共文化服务财政预算能否及时通过是衡量政府文化部门绩效的一个重要指标，通过收支估算及其估算准确率可知悉政府文化部门财政收支的趋向[3]。政府公共文化服务财政预算过程的所有阶段、 业绩信息的可获得性和业绩信息的使用均能反映预算的绩效，穿插着更多绩效信息。政府财政预算绩效的评估管理是评估政府执政能力的必要因素， 而目前财政预算焦点集中放在了投入而不是产出上， 公共文化服务财政预算过多的被用于执行预算而不是准备预算上，对公共文化服务财政绩效运用并不乐观。因此， 公共文化服务财政绩效的评估必须集中在绩效信息的可获得性和绩效信息在财政预算的运用上，并要求解决公共文化服务财政预算战略规划的地位、公共文化服务提高服务成本的统计程度、公共文化服务绩效的测评程度、 测评到的公共文化服务成本及其业绩信息运用情况这4 个问题[4]。 同时，必须注意以下几点：第一，制订计划。 采用长期的公共文化服务预算规划是政府文化部门具有强大管理能力和良好绩效的基础， 通过从中短期预算向长期预算按计划的转变过程， 可以极大提高收支预测的准确性。 预算和计划被整合进政府整个战略规划和政府文化部门的战略规划中，变成有关未来、发展、振兴和绩效的预算。 第二，建立严格的财政约束。 公共文化服务供给要求政府文化部门必须积极维护财政的健康和稳定，市场越不稳定，公共文化服务财政资源就越有必要稳定和健康， 因此必须建立相应的监督机构。第三，把检查和开支作为公共文化服务财政管理的主题。可以采取与以往不同的管理方式和方法，促进公共文化服务绩效管理能力和绩效的提高。

2.2 实行政府公共文化服务资本绩效评估，建立全面的资本绩效管理系统

服务需求及政府资本项目支出水平需要有良好的资本管理制度。 一个良好的资本管理制度应根据对资产、服务的需求及政府管理能力的分析，建立一套长期综合性资本计划，并定期更新。公共文化服务资本管理与信息技术、财政管理相互交叠，资本计划与运营预算相联系以确保对长期成本的考虑[5]。而政府文化部门及机构的财务状况、 约束和管理实践决定其资本项目和资产维护资源的可利用性。 资本管理能力及绩效与其他系统密切依赖、相辅相成，公共文化服务资本计划、 账目管理及资产维护三要素都要求建立一个高效的公共文化服务资本管理系统，以便提供与固定资产相关的必要信息。因此，政府公共文化服务资本绩效需要评估其资本计划、 账目管理、资产维护、公众参与等方面的绩效[6]。 第一，甄选资本计划。 长期的综合性资本计划可以使政府文化部门在较长时期内更好的预算安排其拥有的稀缺资源，综合比较各项竞争性资产需求，挑选更具竞争力的项目纳入资本计划， 在资产决策中运用战略规划思维，考虑资本项目对以后其运行、维护成本产生的影响。使用正式的排序制度，评估比较公共文化服务资本项目，促使其在决策过程中采纳更多的信息，提高决策的客观性和公正性[7]。第二，加强账目管理。政府文化部门一旦采用了某项公共文化服务资本计划，就要通过确立项目目标和绩效目标，以及项目的密切监测直至其完成来保证较高的绩效， 防止成本超支和项目拖延， 而且上级部门对公共文化服务项目的跟踪调查、定期听取汇报，监督项目执行可以使公共文化服务资本绩效实现更好的管理。第三，重视资产维护。 长期来看，固定资产维护、相宜的管理措施及预防性的保养能节约大量资金， 从而有效提高公共文化服务资本管理绩效。同时，必须保持资产明细账目及时更新以获取资产使用年限及维护记录，定期评估资产状况， 及时搜集使资产维护保持良好状况所需成本的数据。 第四，注重公众参与。 借鉴开展社区听证会、开展公众意见调查、拓宽公众意见搜集渠道、 任命公众为资本计划委员会委员以及公众参与预算编制过程等做法， 使政府更加明确公共文化服务需求， 使公众了解公共文化服务的复杂性及其成本， 增加政府与公众信息对称的机会， 质量更优、效率更高、成本更低的回应公众文化需求，加深对政府的理解，减少公众对政府的不满和对立情绪，提高公众的参与积极性，增强对政府的信任感。

2.3 实行政府公共文化服务人力资源绩效评估，建立动态的人力资源绩效管理系统

有效的人力资源管理可以确保人力资本有效运用、实现政府目标，但一个缺少合适的人员和专业知识来行使重要职能的政府却无法实现有效传递优质服务和实现公众期望的目的[8]。传统行政模式下的人力资源绩效评估由于绩效测量方法对绩效的测量都是单独进行，并且测量方法也不系统，因此无论采用何种标准，无论是对个人绩效还是对组织绩效而言，都是有缺陷的。 为了有效留住和吸引优秀人员留在公共部门，政府文化部门必须建立适当的制度、措施和政策。 美国政府绩效评估项目（GPP）研究认为，设立政府人力资源绩效评估标准， 以标准为导向评估公共人力资源管理绩效更具有实效性， 一个完好的人力资源管理绩效必须按照标准重点考察政府劳动力和战略性计划的制订、 及时且高质量选聘所需人员的能力、成熟的职业发展规划、富有意义的奖励和评价结构及惩罚程序等人力资源管理制度的关键组成要素[9]。 因此，政府公共文化服务人力资源绩效是评估组织中的人的服务、活动和影响等方面的绩效，而不是纯粹评估组织中的人。 对比高绩效的政府人力资源绩效管理标准， 政府公共文化服务绩效评估必须审视政府在承担战略性人力资源管理层上的职责， 关注与政府公共文化服务战略性计划相关的明确任务和目标， 看其是否根据轻重缓急和目标为其中期和长期的劳动力需求制订计划，并收集必要数据以评估政府公共文化服务是否达到预先设定目标。

2.4 实行政府公共文化服务信息技术应用绩效评估，建立健全信息技术管理系统

随着服务型政府建设的推进， 政府逐渐从管制型政府向服务型政府转变， 政府公共服务依赖于及时、准确和高质的信息，而技术又促使信息得到广泛应用，大大提升了政府管理和服务能力。信息技术系统不仅支持着政府的实体性活动， 同时也是财务管理、人力资源管理与结果目标管理的活力来源。良好的信息技术系统能帮助管理者使用关键的人事系统、财务决策系统、预算系统以及核心层次的项目追踪机制。 信息技术系统的发展趋势是对信息技术过程施加更多政策及管理方面的控制， 控制过程使机构能评估工作绩效，能及时收集清楚、准确的信息，然后决策者对这些记录进行解释， 并根据解释做出战略和运行决定。

公共文化服务信息技术软硬件系统的标准化集成结构是政府文化部门能否很好实现各项职能的重要组成部分。标准化使项目和服务有机统一，使政府文化部门之间、 政府文化部门与其他政府或组织之间的信息收集和传达更有效率， 并能有效提高政府文化部门实现公共文化服务目标的效率水平[10]。 因此， 政府公共文化服务绩效评估不可轻视运用信息技术带来的绩效，该方面评估要考虑以下几个方面：第一， 政府文化部门的信息技术系统是否为公共文化服务管理者提供足够信息；第二，政府文化部门的信息技术系统是否构成了一个持以贯之的结构体系， 使当前与未来的公共文化服务战略规划结构体系保持连贯性；第三，政府文化部门是否实施了有意义的、跨年度的公共文化服务信息技术规划，即是否制定了统一的公共文化服务信息技术规划、 政府文化部门有关公共文化服务计划制订的投入是否合适、 覆盖整个政府文化部门的正式信息技术计划是否存在；第四，政府文化部门的工作人员是否有足够多的信息技术培训， 从而可以使用或操作系统；第五， 政府文化部门能否评估和确认信息技术系统的投资水平多少是合算的；第六，政府文化部门能否及时采购到需要的信息技术系统；第七，信息技术系统是否提升了政府文化部门与公众的沟通机会和水平、向公众提供公共文化服务的能力。

2.5 实行结果导向的政府公共文化服务绩效评估，提升政府公共文化服务绩效管理能力

结果导向评估所追求的目标不仅仅是发现绩效信息及结果的简单量化， 而是通过结果导向评估方式来考察在政府的日常管理、 资源配置等政府决策中是否用到了绩效信息， 它集中关注的是在特定投入组合基础上实现的结果水平，而不是投入本身。结果导向是为了以不变之法改变政府常规及政府关系， 结果导向评估的做法一旦被采用即成为政府机构办事程序的一部分， 要充分发挥结果导向评估的优势， 必须将其视为可与其他管理制度相互作用并有助于改善其他管理制度效用的一种稳定有效的管理制度，以此实现绩效优化。 在某种程度上，结果导向评估是对一种更理性的管理理念的承诺。 政府公共文化服务绩效评估需要在深刻认识结果导向内涵的基础上，首先，根据利益相关者的投入及先前绩效，以结果为导向进行战略规划，使公共文化服务项目有明确的意图、各个项目目标之间相通；其次，建立相互连接的绩效指标，有效、准确的衡量政府公共文化服务结果， 及时反映公共文化服务项目进展情况；最后，绩效信息被传达给政府文化部门、公众及特定的决策场所，为战略目标制定、资源配置、公共文化政策制定、 绩效监测及绩效提升等提供充分的信息资源。建立这样一种计划、决策和执行融为一体的绩效评估信息体系， 可以促进政府文化部门优化配置有限的公共文化服务资源， 利用绩效合约方式外包公共文化服务供给， 进而提高公共文化服务绩效水平。而且，公共文化服务资金和结果对公众是公开透明的， 公众可以充分获取公共文化服务绩效信息，因此，以结果为导向的绩效评估可以增加社会问责性，提高社会问责的客观性，并改进政府公共文化服务管理能力。

3 结语

开展政府公共文化服务绩效评估的目的应是以评估促进政府公共文化服务绩效管理能力的全面提升，该文基于当前政府公共文化服务绩效评估现状，提出从财政绩效、资本绩效、人力资源绩效、信息技术应用绩效、 结果导向管理绩效5 个方面建构政府公共文化服务绩效评估体系。 由于不同时期政府公共文化服务绩效评估重点会有所不同， 各评估维度的权重有所差异，因此，该评估体系可根据实践发展的需要适当调整评估维度的权重。