夯实法治基础 助力老有颐养

万智奇

将居家、社区、机构养老并重，提出四十平方米刚性指标，在全国率先将长期照护保障单列一章……一部涵盖居家养老、社区养老、机构养老的综合性养老服务“基本法”让养老更暖心。

上海是全国最早进入老龄化且老龄化程度最高的城市，养老服务需求持续增长。当前，积极应对人口老龄化已经是国家战略，本市的老年人权益保障条例和养老机构条例已经实施多年，具有较好的法治基础，但与养老服务的巨大需求相比，出台一部涵盖居家养老、社区养老、机构养老的综合性的养老服务“基本法”，仍然是极其重要的。2020年12月30日，市十五届人大常委会第二十八次会议表决通过了《上海市养老服务条例》，条例全面贯彻了党的十九届四中、五中全会精神，纳入了国家和全市有关养老服务的最新要求，固化了经验和探索。这部沉甸甸的法规为实现人民城市“老有颐养”的目标巩固了坚实的法治根基。

为养老服务新发展定调

养老服务的发展需要循着正确的方向，拥有明确的理念。制定这部法规，首先就是要确定发展的原则和要求，让养老服务体系的发展走在正确的道路上。

作為最早明确“9073”养老服务体系（即90%由家庭自我照顾，7%享受社区居家养老服务，3%享受机构养老服务）的城市，在多年实践基础上，法规“如何巩固这一体系” “如何促进居家、社区和机构养老融合发展”？结合党的十九届四中全会和《国家积极应对人口老龄化中长期规划》精神，条例明确：“本市积极应对人口深度老龄化，健全符合超大城市特点的以居家为基础、社区为依托、机构充分发展，居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”，为养老服务体系的新发展定了调。

社区养老服务设施有了刚性指标

有区人大对老年人最急需的养老服务开展了问卷调查，结果显示，老年人最需要的是助餐、助洁、助医和助急等四类社区养老服务，这些服务都要地方、要人，不能离老人太远。但是，“十五分钟服务圈还是做不到” “做养老机构大家都重视了，但做社区养老还很难，合适的地方很难找，程序走通也很不容易”，立法调研请来了几家连锁型养老服务企业，福苑、福寿康等企业负责人都有此感受。

纵观全国各省市养老服务领域的法规，不约而同都设置了规划保障的章节，可见这也是共性问题。上一轮社区养老服务设施专项规划已经于去年完成，为此，条例把制定规划的工作部署上升为法律要求，明确要“制定养老服务设施布局专项规划，合理布局各类养老服务设施，合理确定容积率”。为了体现条例的可执行性、刚性，还明确“本市按照区域内常住老年人口和需求配置社区养老服务设施。全市社区养老服务设施建筑面积应当不低于常住人口每千人四十平方米，并根据经济社会发展及时优化调整”，推进社区养老服务的设施建设有了保障。

跨区养老让床位“转”起来

在立法调研中，养老资源的统筹协调始终是受到高度关注的问题。本市养老机构的床位使用率并不高，各种统计口径来看，最低在50%，最高也只有70%左右，但是为什么许多老年人还觉得“一床难求”？调研中发现，限于补贴机制等原因，许多公办养老机构的闲置床位并没有得到有效运转。

一位镇办养老机构的工作人员表示：“我们院收入不好，一直亏钱，全靠市里、区里、镇里的补贴运作着，收住一个亏一个，自己镇的老人没办法拒绝，外地区的很难收住啊。”为此，条例着眼于完善养老资源的统筹协调机制，明确“建立健全养老服务设施建设、运营及相关补贴政策的市级统筹协调机制”，通过这样的法律规定，跨区配置养老服务资源，老年人跨地区养老有了更好的保障。

长期照护首次由专章保障

对社会和家庭来说，负担最重、压力最大的，就是那些失能老年人的照护。对此，全市人民和市人大代表都高度关注。

2018年在沪试点以来，长期护理保险工作在每年的市人代会上都是热点，代表们提出不少议案、建议。“社区日间集中照护服务能不能纳入长护险的支付范畴” “长护险的定点护理机构一定要加强监管，加强培训，让护理人员规范服务”“评估标准、评估流程要更加科学，确保公平”，代表在调研中纷纷提出意见。基于上海试点开展长期护理保险、养老服务补贴等制度已有较成功经验，条例整合相关制度，在全国率先将长期照护保障单列一章，予以法治化，明确了长期照护保障制度的内涵，将长期护理保险制度作为其中主干。条例明确“本市建立相关保险、福利及救助相衔接的长期照护保障体系，完善长期护理保险、养老服务补贴等制度，发展长期照护商业保险，为长期失能老年人持续接受居家、社区、机构养老服务提供保障”。