法治保障助推浦东改革开放再出发

仲颖

去年是浦东开发开放30周年，进入而立之年的浦东如何继续当好改革开放的排头兵、先行者？在浦东开发开放30周年庆祝大会上，习近平总书记对浦东高水平改革开放作出全面部署，深刻指明新时代浦东发展的战略使命。为了进一步促进和推动浦东新一轮的改革开放，2020年10月，市人大常委会把《关于促进和保障浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的决定》（以下简称决定）实施情况执法检查作为当年监督工作之一。2020年12月28日，相关执法检查报告提请市十五届人大常委会第二十八次会议审议。

聚焦问题推动更深层次改革

“浦东再出发再创佳绩，没有‘法治元素肯定是不行的。”审议中，常委会组成人员纷纷表示。2019年7月，市人大常委会根据市委支持浦东改革开放再出发若干意见的要求，作出《关于促进和保障浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的决定》，“通过决定，浦东在贯彻落实中央和市委决策、推行重大改革时将于法有据。”市人大常委会委员、法工委主任丁伟说。

决定实施一年后，为了进一步发挥浦东重大制度创新示范窗口作用，市人大常委會对决定实施情况开展执法检查。执法检查重点聚焦市人大常委会、市政府为浦东新区改革开放再出发提供法治保障的情况、市政府按照权责一致原则依法赋予浦东新区市级经济管理权限的情况，以及浦东新区人大常委会和浦东新区政府贯彻落实决定、加强制度创新的情况。

此次执法检查得到市人大常委会的高度重视，执法检查领导小组由常委会主任蒋卓庆任组长，副主任莫负春、常委会秘书长赵卫星任副组长，市人大法制委负责组织实施具体工作。执法检查注重市区联动，与浦东新区人大常委会紧密配合，由浦东新区人大常委会根据执法检查的内容组织开展自查和有重点的检查，并形成书面检查报告。同时注重发挥代表作用，邀请部分有相关专业背景的市人大代表和浦东新区人大代表参与执法检查，组织召开代表座谈会，充分听取人大代表的意见建议。

用好人大赋权进一步梳理法治需求

2020年11月，执法检查组来到浦东新区企业服务中心，详细了解“一业一证”改革情况。

“一业一证”改革是市委支持浦东再出发若干意见20条举措中的一项重要任务，改革涉及审批流程再造和监管机制创新，但在全国和本市层面尚无直接的法律依据予以支撑。为此，浦东新区人大常委会运用市人大常委会赋权作出《关于进一步优化营商环境探索“一业一证”改革的决定》，为改革提供了有力的制度保障;市政府办公厅指导起草《上海市浦东新区开展“一业一证”改革试点大幅降低行业准入成本总体方案》，加快推进“一业一证”改革。除了“一业一证”改革，围绕“放管服”改革、持续推进各项改革措施、自贸区临港新片区开放等，浦东新区也积极运用市人大常委会赋权。截至2020年12月1日，浦东新区人大常委会、浦东新区政府和市政府共制定8件涉及浦东改革开放的规范性文件并报市人大常委会备案。

同时，市人大常委会积极履职，聚焦浦东新区创新发展、优化营商环境等重点任务，制定相关地方性法规。例如，将“一业一证”审批模式写入《上海市优化营商环境条例》，在《上海市推进科技创新中心建设条例》中设专章，为聚焦张江推进承载区建设提供法治保障。在《上海市优化营商环境条例》《上海市外商投资条例》和《上海市地方金融监督管理条例》中，明确规定中国（上海）自由贸易试验区、临港新片区、张江国家自主创新示范区等区域要在优化营商环境、加大对外开放力度、试点金融产品创新、业务创新和监管创新等方面发挥引领示范作用，先行先试各项改革措施。

“法治保障对营商环境有非常大的促进作用。”作为浦东新区人大常委会主任，田春华委员在审议中谈到，在向外商投资企业宣传政策时，对方往往会说，“政策蛮好，但是有法律方面的规定吗？他们认为如果有这方面的规定，政策稳定度就更好了，我们能作出相应的规定，实际上也是法治环境的塑造”。不过他同时表示，区人大常委会目前作出的决定比较多集中在便利化、程序整合方面。

检查发现，从已经制定的法治保障需求清单和年度工作清单来看，内容主要涉及经济运行治理平台建设、企业名称登记告知承诺、公益诉讼等10余项法治需求，对于发挥浦东创新策源功能、推进高水平制度型开放等方面存在的法治保障需求、市场主体和人民群众最关心最直接最现实的利益问题，以及站在全局高度、聚焦国家战略来谋划发挥法治引领保障作用的内容还需进一步挖掘梳理。“关键引领区打造过程中，有很多新的措施正在制定当中，措施一旦出来，浦东可以先行梳理一下：比如政府怎么做，过程当中需要哪些法治支持，有的可能涉及中央层面，有的涉及市级层面，有的我们内部可以通过系统集成解决。”田春华委员表示，今后浦东要在市人大常委会的支持下，花大功夫收集改革立法需求，提出相应的清单。

增强政府责任担当加大改革力度

在法治的引领和保障下，浦东新区高水平改革开放成效显著。“一业一证”首创性改革试点以来，试点行业已经从首批10个拓展到43个，实现区级事项基本全覆盖，总体实现审批时限压减近90%，申请材料压减近70%，填表要素压减超60%，得到市场主体高度认可。去年11月，国务院批复同意浦东新区开展“一业一证”改革试点，明确浦东新区颁发的行业综合许可证在全国范围内合法有效，进而为全国提供了可复制可推广的经验。

行政审批制度改革方面，在总结浦东新区、张江科学城等开展“证照分离”改革经验基础上，2020年8月，市级审批部门负责实施的248项事项改革举措已在全市范围内推广实施。“在线政务”改革方面，浦东率先开展人工智能辅助审批的研发和试点，实现382个涉企审批事项的人工智能辅助审批系统100%全覆盖;在全市首创了企业登记设立环节远程身份核验，实现了范围、事项、人员“三个全覆盖”，办事效率和企业满意度均大幅提升。

市人大常委会组成人员认为浦东虽然按照大胆闯大胆试的要求开展了系列改革，但重大制度创新联动还不够充分，改革举措的系统集成还需进一步加大力度。“现在政策集聚了，怎么行动？我觉得有点迟缓。”张辰委员建议进一步理清政府从上至下的治理体系，“是不是要更进一步加大地方政府的作为？在管理层层面集成，在责任担当上集成”。

目前，全市已经形成了较为完善的制度供给通道和沟通协调机制，形成有效的法治保障合力。市人大常委会法工委与浦东新区人大常委会建立了日常沟通联系机制;浦东新区人大常委会积极发挥“双牵头、双推进”的沟通协调机制，通过“需求清单—年度计划—法治决定”的工作模式，与浦东新区政府共同研究收集法治需求，构建法治供给的“快速通道”;市区加强协作联动，20个市级部门和中央在沪单位与浦东签署备忘录或合作协议;市高院和市检察院先后发布实施意见，为营造浦东良好的法治环境提供了坚实的服务保障。

“法治保障工作机制还需进一步优化完善。”顾伟强委员认为，浦东在公共法律服务、涉外法律服务等方面还有较大的提升空间。此外，律师普及率、律师服务率也有待进一步提高。检查组建议全市要形成合力，不断健全完善服务保障体制机制，强化服务保障的精准性、前瞻性和有效性。市人大常委会要围绕浦东改革开放的新形势和中央文件的新要求，深入研究决定实施过程中出现的各类问题，适时调整完善决定的内容或者适时推出更高层次、更有力度的法治保障举措。