我国学校性教育政策执行的制约因素分析

摘要：学校性教育是促进国民健康知识的重要方法也是预防儿童侵害的有效途径，本文运用史密斯模型，对影响学校性教育政策执行的四方面重要因素进行分析，得出结论，目前我国学校性教育政策执行存在政策之间缺乏配套性与增益效果、执行机制的利益纠扯、目标群体的消极配合及性观念与性教育环境落后等问题，且这四个层面的因素相互影响制约，导致中国学校性教育政策执行成为学校性教育发展的重要短板。

关键词：学校性教育;政策执行;史密斯模型

一、问题的提出

在对于性教育的刻板印象中，“性”和“性交”紧密联系在一起，“性教育”被狭义地理解为“性交知识的教育”。随着时代变化，人们对于性的态度逐渐变得端正，“性教育应该成为从青少年阶段开始进行的教育”已经变成人们的共识。同时，性教育的内涵也变得越来越广泛，“性教育”已经不能囊括关于“性”的教育的所有内容，一个新的概念被提出——“全面性教育”（Comprehensive Sexuality Education，简称CSE）。2009年，联合国教科文组织会同联合国艾滋病规划署、联合国人口基金、联合国儿童基金会和世界卫生组织共同发布的《国际性教育技术指导纲要》（以下简称纲要）指出，性是人类生活的一项基本内容，具有生理、心理、精神、社会、经济、政治和文化等多层面的意义。在2018年修订版的《纲要》中更是明确地指出，全面性教育是指一个基于课程，探讨性的认知、情感、身体和社会层面的意義的教学过程，全面性教育不仅包括性知识的传播，更包含对于一个人情感、态度与价值观的引导。

全面性教育尤其强调基于课程的学习，因此学校性教育也就成为全面性教育的重要实施途径。中小学阶段每个人成长的重要阶段，也是国家人才培养的重要阶段，对儿童青少年开展性健康教育具有相当的合理性基础。《中华人民共和国人口与计划生育法》第十三条指出“学校应当在学生中，以符合受教育者特征的适当方式，有计划地开展生理卫生教育、青春期教育或者性健康教育”，《中华人民共和国未成年人保护法》第十九条规定“学校应当根据未成年学生身心发展的特点，对他们进行社会生活指导、心理健康辅导和青春期教育”。这些政策都从不同角度反映出了政府对这一问题的重视，既说明了学校性教育具有的法律地位，也给予在中小学开展性教育以充分的政策依据。但事实上，这些政策的具体落实情况却不容乐观，我国学校性教育发展多依靠学校自主开展，校际，地域际差异大，性教育政策的落实过程与学校性教育的开展出现了一定程度的脱节。

美国学者托马斯·B·史密斯在1973年发表的《政策执行过程》一文中提出的描述政策执行过程及影响政策执行因素的过程模型。[1]史密斯认为公共政策的执行可被视为社会张力的发生之源，这种张力产生于政策执行过程中的四个因素，即理想化的政策，包括政策的形式类型、范围及受支持度、社会对政策的印象等;执行机制，包括执行机关的结构和人员，主管领导的方式、执行的能力与信心等;目标群体，包括目标群体的组织和制度化程度、接受领导的情形等;执行环境，包括先前的政策经验、文化社会经济与政策环境的不同等。在政策执行过程中这四个组成部分均会产生张力，并对政策形成反馈，通过这种对政策制定者与执行者的反馈，形成对制度进一步的支持或阻碍。

因此，本文借助史密斯政策执行过程模型从政策本身、执行机制、目标群体以及执行环境四个维度对学校性教育执行可能产生的制约因素进行分析，从而为优化政策执行力提供现实依据。

二、学校性教育政策执行要素评估

（一）政策分析

理想化的政策应该具备合法、合理与可行性的特点。在对于我国学校性教育发展的政策与标准中，本文通过对《中小学健康教育规范》（2012）与《国际性教育技术指导纲要》（2018修订版）的某些可观性角度对比发现，在受众与年龄划分上，两者具有一定的重合性，这是根据不同年龄段的儿童与青少年的认知水平，思维发展水平与身体发育水平所划分的阶段，具有相当的科学性。但也不难发现二者在目标层面与概念体系方面存在一定的差别。在目标方面，前者这种发展性，即知识、技能、态度与价值观的全方面发展;而后者则侧重于知识性，聚焦于全面性教育中的一部分“健康教育”，强调培养健康素养与健康意识。在概念体系方面，前者比后者更加全面广泛，凸显了尊重人权的重要特点。整体来看，后者的目标，内容与概念体系的设计层次都比国际纲要低一些。

其次，2001年新课改前，我国中小学健康教育课程已初具规模，逐步形成了一个以独立的健康教育课程为核心，以生理卫生、生物、体育、品德与生活等为辅的学校健康教育课程体系。然而在2001年新课改所制定的学校课程结构中却没有了健康教育这门课程，虽然没有出台相关文件来明确废除1990年教育部和原卫生部联合颁布的《学校卫生工作条例》中提出的“普通中小学必须开设健康教育课”的规定，但目前也没有对学校健康教育课的开设方式做出明确的阐述。[2]因此，尽管2008年教育部颁布的《中小学健康教育指导纲要》在政策法规上强调了健康教育课程在学校应有的地位。但《纲要》同时又指出学校健康教育实施的主要载体课程是《体育与健康》。总体而言，在各项政策的不断颁布中，中小学性教育陷入迷茫的境地。

由于不管国内普及性教育的发展还是学校性教育的开展都需要各方配合，协调各方的资源与利益出台各项政策，这些政策应该形成一个关于学校性教育开展的庞大政策体系来支持其发展。反观现实，同一时期或不同时期颁布的若干政策彼此间缺乏内在逻辑，政策间缺乏横纵联系，缺乏内部协调性和完整性，没有形成“1+1>2”的增益效果，导致政策体系整体功能受损。

（二）执行机制

性教育课程的开展说到底也是教育系统工作的一部分，我国教育行政管理体制是一个多层次的组织体系，国家颁布的学校性教育政策要经过多个环节，最后才能抵达学校。在这个过程中，高层政策制定者（中心）追求的是最大程度地实现社会整体利益，而地方政策执行者（外围）关注的则是所在区域的局部利益乃至个体利益，于是不可避免的，这两方执行机构在政策问题上有着利益的差别，导致政策运行过程中会存在一定的意图背离，也因此出现了虽然教育部门一直在呼吁对青少年开展性教育，但学校性教育的发展却一直止步不前的情况。除此之外，学校性教育问题不仅仅是教育部门的任务，还需要多个部门的配合，比如卫生部或研究所与行会组织，但在实际情况中，由于执行学校性教育政策过程中诸如高成本和高财政开支这样涉及到资源分配与利益纠扯的问题，这种部门间配合并不容易达成，而光靠教育行政部门，显然无法保证学校性教育政策的高效执行。[3]并且，在政策执行的过程中，由于“外围”的各个执行部门的政策执行状况不易监督，难以了解进度，使落实状况与政策制定的初衷有相当的背离，导致政治策行中出现政策执行的失真问题。因此，政策执行的最大困境其实是如何在政策的制定主体与多元参与主体间构建起合理、明确的责权关系，形成高效的联动合作机制和政策治理格局。

（三）目标群体

学校性教育的系列政策为的是增强儿童与青少年关于性的知识，态度与价值观等各个方面的认识。在相关政策出台后，社会关于性教育开展的讨论从未停止，比如性教育是否适合在学校中开展，如何在学校中开展，以及在小学开展性教育是否必要的討论，同时这也是学校、家长等目标群体从自身利益的角度来选择是否接受或配合这项政策的态度。

对于学校来说，积极执行性教育政策需要投入更多的师资，减少常规课程课时，增加相应的性教育课时，虽然开设课程会带来学生身心全面发展的效果，但时候这种效果是一种非物质性的不可测量的收益，因此，更多的学校会遵循主流价值判断标准，对学校性教育政策进行消极执行，即不开设课程或者名义上开设课程这样的行为，保证应试科目的课程课时，以获取成绩增长，家长支持这样的短期收益与可测性收益。对于家庭来说，多数家庭往往考虑的是眼前得失和现实利益，其教育投资教育更多的是为了孩子成绩提高这样的目的，对于通过学校性教育课程实现孩子身心全面发展，内心和谐完善这样的长远收效并不十分感兴趣。可见，学校性教育政策执行过程中存在着复杂多元的利益关系，这就使得学校性教育政策在执行的过程中，会出现与政策本意相背离的状况，导致政策本身的价值与规范发生了执行中的质变。

学校性教育政策的实施归根结底要通过学校、学生与家长等目标群体的遵从来完成，而绝大多数目标群体都是遵从“实用性伦理”的，他们是否遵从以及在多大程度上支持新政策是基于对利益得失的权衡。因此，若想使学校性教育政策获得更好的收益，执行机构应该从政策受众群体的利益出发，满足他们的不同教育需求。

（四）执行环境

影响政策执行的重要执行环境主要包括先前的政策经验、文化社会经济与政策环境的不同等等，如果具体划分，可以分为社会文化因素、经济因素、政治因素、国际环境因素等。而性教育的发展与学校性教育政策的落实除了共性的环境背景之外，尤其与我国性观念与教育环境直接相关。

中国的文化背景致使我们的文化重礼而节欲，在封建社会长久的阶段以来，“性”总是与黄色、淫秽、下流、低级联系在一起的，性话题在公开场合往往讳莫如深，导致中国社会长久以来处于性压抑的阶段，但自上个世纪以来，伴随中国社会不断开放，性的教育开始在社会上被提及，对于性的话题不再是闭口不谈，各项政策的出台也在不断地推进性教育的发展，许多人开始勇敢地追求性的权利和性的平等，在进入21世纪之后，人们在对待“性”的态度上，就更加自然开放了。但是很多人其实并不了解什么是性教育，以及性教育是如何帮助儿童与青年人成长发展的，社会大众对于性教育的认知仍然停留在认为性教育就是“性行为教育”的阶段。事实上性教育课程所要实行的性教育的内涵更加丰富广阔，是探讨性的认知、情感、身体和社会层面的意义的教学过程，全面性教育不仅包括性知识的传播，更包含对于一个人情感、态度与价值观的引导。其次是我国的教育环境。我国实行多年的应试教育使得人们的考试有一种独特的情结，虽然素质教育推行多年，倡导学生身心的全面发展，但是仍有部分地区奉成绩为第一要义，实行性教育课程所带来的学生精神与心理层面的发展的收效远远比不上成绩与升学率带来的诱惑，这种教育环境的巨大影响这就造成了政策价值与实然价值的冲突，因此，在政策执行过程中，会带来各方利益群体对政策的重新解读与执行。由此，执行环境实质上是通过对人们的观念塑造的方式影响政策执行，种种矛盾与冲突使得政策制定时的良善意图难以贯彻落实。

三、结语

我国在对于学校性教育政策的执行过程中，基于体系化与制度化的政策与规范制定，依靠多元主体参与的政策执行机关的实施，目标群体的配合，以及教育环境与教育观念的不断变革进步，正在慢慢形成我国自己的学校性教育体系，具有自身特色，但是在学校性教育政策的执行过程与落实过程中确实存在不少问题。

在一项政策的具体执行过程中，政策本身、执行机制、目标群体及执行环境四个层面相互间可能会产生一定的紧张关系，这种紧张关系也会促进制度的重构使其达到协调平衡的状态。具体到学校性教育这一政策可以发现，学校性教育政策本体存在着内容与概念体系的设计层次偏低的问题，而在相关政策之间又缺乏内在逻辑和横纵联系，落实到执行过程中，又表现出执行机制互动不足，人力财力资源有限的状况，同时也因为执行机制复杂多元的利益关系，使得学校性教育政策在执行的过程中，会出现因为利益驱使导致的执行质变，出现执行与政策本意相背离的情况，而执行环境又通过观念塑造的方式影响政策机制及目标群体。这四个层面状况相互影响，相互制约，因此，落实学校性教育政策、促进学校性教育的发展须认识到这几个方面协调发展的重要性，并且在这一认识的基础上对学校性教育政策执行过程中的各环节进行逐步完善。

综上所述，学校性教育政策执行是一项具有系统性的宏大工程，政策的目标层次偏低或不清晰，政策本身的缺损，执行机制的贫弱，观念落后固化或者执行监督的缺位等都会造成政策执行失真，影响学校性教育政策的执行和学校性教育的发展。为此，我们必须进一步认识到学校性教育政策变革具有的协调性与整体性，建立起一个更加协调畅通的政策执行系统，从而促使学校性教育政策达到其应有的效果。

参考文献

[1]陈庆云：《公共政策分析》，中国经济出版社.1996年，第234页.

[2]葛宏宇.中小学健康教育课程问题及策略研究[D].东北师范大学，2011.

[3]吴光芸，万洋，周钰箐.基于倡议联盟框架的中国青少年性教育政策变迁研究[J].中国青年研究，2018（05）：110-118+109.

作者简介：

武璟璐（1995-），女，北京师范大学教育学部教育经济与管理专业18级硕士研究生。

（北京师范大学教育学部 北京 100875）