构建平蓟三兴生态协同创新链

[摘要]北京市平谷区、天津市蓟州区、河北省廊坊市的三河市、香河县、大厂回族自治县以及承德市兴隆县，合称“平蓟三（廊坊北三县）兴”，是京津冀跨三方行政区域并且具有整体性和系统性的自然生态空间，发挥着京津冀区域生态涵养和首都生态屏障功能，是京津冀区域的“绿心”。平蓟三兴生态相依、业态相近、文态相融，生产生活联系密切，共同构成京津冀区域重要的生态空间，协同共建国家生态文明先行示范区具有扎实的基础和重要的战略意义。

[关键词]平蓟三兴;  京津冀;  生态文明;  创新链

[中图分类号] D616;X32       [文献标识码] A       [文章编号] 0529-1445（2021）03-0059-05

北京市平谷区、天津市蓟州区、河北省廊坊市的三河市、香河县、大厂回族自治县以及承德市兴隆县，合称“平蓟三（廊坊北三县）兴”（以下称“平蓟三兴”），处于京津冀三省市的交接地带，是京津冀生态协同发展的核心区域。平蓟三兴地区生态基础条件良好，生态涵养功能突出，共同构成首都东部生态屏障。2015年12月，平蓟三地区被确定为国家第二批生态文明先行示范区，成为我国首个跨行政区域的生态文明先行示范区。5年来，示范区建设取得丰硕成果，形成了一些可复制可推广的经验。在示范区建设过程中，兴隆县积极参与，形成平蓟三兴协同推进生态文明创新发展的生动实践。

平蓟三兴生态文明协同发展的基础条件

平蓟三兴行政区域相邻，生态相依、业态相近、文态相融，生产和生活联系密切，具有开展生态文明协同发展的良好基础。平蓟三兴是京津冀跨三方行政区域并且具有整体性和系统性的自然生态空间，发挥着京津冀区域生态涵养和首都生态屏障功能，是京津冀区域的“绿心”。平蓟三兴生态文明协同发展是京津冀协同发展的重要环节，在京津冀协同发展中具有示范意义，是习近平生态文明思想的生动体现。

平蓟三兴地理位置毗邻，这是跨行政区域生态文明协作的基本前提。自然生态系统具有整体性特征，相邻行政区域生态文明建设具有外溢性，不能仅靠自身努力进行封闭治理，需要跨出行政区域边界，通过相邻行政区域的紧密协作才能取得生态文明建设预期目标。自然生态系统的完整性与行政区分立的矛盾要求生态文明协同共建。在京津冀毗邻地区搭建生态文明协同共建的合作区域，有助于各方跳出“一亩三分地”，以整體性和系统性思维推动生态文明建设。

平蓟三兴生态环境优渥，这是跨行政区域生态文明协作的坚实基础。平谷区是北京市生态涵养区，紧扣北京城市总体规划“三区一口岸”1功能定位，明确“两线三区”2全域空间管控要求，划定生态控制区为782.9平方公里，占国土面积的82.6%;坚持“生态立区、绿色发展”，跨区域的国家生态文明先行示范区创建达到验收水平;成功创建北京市首个国家森林城市，森林覆盖率由66.3%提高到67.3%，全市第一;严格落实河长制，5个国考和市考断面水质持续达标，金海湖水质达到地表水Ⅱ类标准并持续保持，获评6个“北京市优美河湖”称号;“生态桥”成为国家和北京市生态建设典型案例;全域特色休闲旅游持续发展，获评首批“国家全域旅游示范区”。与平谷区毗邻的蓟州区是天津市的生态涵养发展区和重要水源地，已划定生态保护红线面积占全市生态保护红线总面积的34%;在2016—2018年国家重点生态功能区县域生态环境质量监测评价与考核中，蓟州区在全国800多个县域中排名第一，成功入选全国第三批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地、第四批“国家生态文明建设示范市县”和首批国家全域旅游示范区。廊坊北三县依托北运河—潮白河良好生态资源，与通州区共同打造“一洲两楔多廊多点”生态结构，构成北京东部重要生态屏障。兴隆县立足“生态立县”方向和“增林涵水”举措，坚持走新时代生态县创新发展之路，于2019年获评全国第三批、河北省首个国家生态文明建设示范县。平蓟三兴都将生态文明建设放在发展的首要位置，生态环境质量不断提高，奠定了平蓟三兴生态文明协同共建的基础。

平蓟三兴先行先试，为跨行政区域生态文明协作提供了可借鉴的治理模式。平谷区围绕“率先全面建成小康社会”和“率先建成国家生态文明先行示范区”战略目标，聚焦“四个建设”1发展目标，大力推进农业科技创新、全域特色休闲旅游、无人机产业等为支柱的绿色创新产业。蓟州区提出要加快推进“三地一城”建设，努力成为“非首都功能特色承接地”“京津城市服务保障基地”“国家休闲度假目的地”。廊坊北三县与通州区协同发展，燕郊组团重点发展科技创新、商务服务、健康养老等功能，三河市组团重点发展科技创新和商务服务功能，香河县组团重点发展健康养老、智慧物流、科技创新等功能。兴隆县以创建森林城市为抓手，有针对性地加强森林生态体系、产业体系、文化体系和支撑体系建设。发展绿色产业是绿色发展的重要途径，平蓟三兴的产业体系和空间布局与自然生态系统具有高度契合性，在生态文明协同发展中有着广阔的合作空间。

共建国家生态文明先行示范区的成功实践

2016年10月，北京市、天津市、河北省三地发改委联合批复了《京津冀协同共建地区国家生态文明示范区建设实施方案》，京津冀协同共建地区国家生态文明先行示范区建设正式启动。国家生态文明先行示范区建设要求开展三项制度创新：一是创新区域联动机制，探索京津冀生态文明制度建设协同模式;二是设立绿色发展基金，探索跨区域生态保护补偿机制;三是建立生态红线管控制度。同时制定了经济发展质量、资源能源节约利用、生态建设与环境保护、生态文化培育、体制机制建设、特色指标6大类44项考核指标。

国家生态文明先行示范区建设为开展跨行政区域生态文明协作提供了难得的契机。作为我国首个跨行政区域的国家级生态文明先行示范区，平蓟三协同共建具有很强的示范意义，为京津冀生态文明协同发展提供了示范。

构建多层次多领域区域联动机制，形成京津冀生态文明制度建设协同模式。在京津冀协同发展和生态文明协同共建框架下，平蓟三根据三省（市）批复的国家生态文明先行示范区建设实施方案，构建了四个层次的区域联动机制。平蓟三党政领导联席会议机制，每年召开联席会议，研究决定生态文明协同共建重要议题和重点项目。平蓟三生态文明建设区域联动机制既能够保证各方按照统一的规则和要求推进各项工作，又有助于发挥各地比较优势。通过多层次多领域的沟通协商，增进了各方的交流与信任，为深化协同共建提供了良好的制度支撑。平蓟三还分别自主开展生态文明制度创新，创新生态文明制度建设协同模式。平谷区建立了体现生态文明要求的考核评价机制，探索建立了自然资源产权和管理制度，构建多元参与的生态文明建设体系，全面推行“多规合一”制度。蓟州区加强国土资源节约和保护制度建设，初步建立了集体林权流转交易制度。三河市和大厂县运用市场化机制推进生态环境治理和相关配套设施建设取得成效;香河县则完善了国土资源节约和保护制度。平蓟三在协同开展制度建设的基础上，立足自身实际自主开展制度创新，对于解决生态文明建设中突出问题有重要意义，形成了跨行政区域制度协同的新模式。

加强生态环境保护联防联控联治，推动跨区域生态协同治理。平蓟三聚焦“山水林田湖草”系统治理和京津冀大气污染防控，强化生态环境保护联防联控联治，在推进泃河联合治理、森林资源联合管控、矿产资源聯合整治、大气污染联防联控和环境应急联动工作等方面取得明显成效。跨区域生态协同治理有助于解决自然生态系统的外溢性问题，是生态文明整体性治理的重要支撑。平蓟三通过签订合作协议，明确各方责任，落实分工负责制，同时建立起联席会议、应急会商、联合执法和工作联动等机制，形成了京津冀生态文明协作治理模式，有效解决了跨行政区域水、森林和矿产资源和大气污染治理等复杂问题，为我国跨行政区域生态文明建设提供了宝贵经验。

完善产业发展体系和空间布局，推动创新绿色发展。平蓟三发挥自然生态优势，紧抓生态机遇，把推动创新发展绿色发展作为第一要务，通过国家生态文明先行示范区建设，探索出了京津冀跨行政区域绿色可持续发展之路。一是构建了以现代农业和高新技术产业为主体，以文化休闲旅游、绿色和智慧物流、健康养老和商务服务等现代服务业为支撑的产业发展体系。平蓟三积极推动农业向品牌化发展，加快运用互联网和科技创新推动农业产业升级。加快“腾笼换鸟”和“散乱污”企业清理，规划建设中关村平谷园等高新技术园区。借力今年将在平谷区举办的世界休闲大会，以全域旅游示范区、国家级旅游业改革创新先行区建设为抓手，共同推动京东休闲旅游产业发展。抓住公转铁契机，推进“公、铁、空、海”多式联运物流枢纽建设，发展绿色和智慧物流，服务首都发展需求。积极发展健康养老、商务服务等现代服务业，共同打造首都后花园。二是搭建了高新区、经济技术开发区、特色小镇等为平台的空间布局体系。平蓟三立足区域功能定位，加快功能区划工作，积极搭建各类产业发展平台，优化区域空间格局。平谷区构建“一城多点六园”空间发展格局，建设10个特色小镇及特色园区。蓟州区按照京津冀协同发展“微中心”概念，完善建设京津州河科技产业园，高水平打造承接载体平台，瞄准“一小时生活圈”功能定位，推进东方伊甸园特色小镇、通用机场及产业园、冰雪体育旅游度假小镇等项目建设。廊坊北三县依托高新区和经济开发区等平台，加快推进北京疏解转移产业落地，同时积极推动特色小镇建设，为产业发展提供了良好的空间载体。三是形成了人才、技术等自由流动要素支撑体系，交通一体化水平不断提高。平蓟三人才交流不断加强，举办区域绿色人才岗位交流，启动协同发展“青创”联盟和青创企业展示交流活动，为青年人才搭建双创资源共享平台。依托远程医疗会诊平台开展卫生健康合作。轨道交通平谷线（M22线）全线取得近期实施规划方案批复，促进区域交通联结。

发挥京津冀一衣带水优势，构建三地文化旅游协同链条。平蓟三具有共同的文化根脉和山水相连的地理优势，通过开展区域文化交流活动，做好全域旅游顶层设计，促进文化和旅游的融合，为生态文明发展提供重要的文化和思想基础，让绿水青山转变为金山银山。2014年8月，《京津冀三地文化领域协同发展战略框架协议》签署。协议指出，京津冀应推进优势文化资源的利用与整合，统筹规划区域文化发展布局，构建跨区域文化战略合作组织机制，推动京津冀三地文化实现资源共享、优势互补、协作发展。协议推动下，各地组织开展了京东文化庙会、“泃河情”京津冀书画影视作品联展等活动，成立了京津冀公共图书馆区域合作联盟。生态旅游是生态文化产业的重要组成部分。三地具有优良的旅游资源基础，历史悠久，文化丰富，自然资源种类齐全，历史文化遗址、自然保护地等旅游景点众多。5年来，平蓟三旅游发展势头良好，积极推动全域旅游创建工作。北京平谷区健全休闲步道、桃花港湾等基础设施，加快塔洼三村高端民宿等项目进展。天津蓟州区与周边区县共同打造京东休闲旅游示范区，并且着力打造全景乡村旅游，初步形成了“景区旅游+乡村休闲旅游”为一体的特色旅游发展格局。

加强市场化和社会化机制综合运用，探索生态文明建设新路径。平蓟三在生态文明协同共建中注重市场化和社会化机制综合运用，积极引导社会资本投入，探索出了生态文明建设的新路径。平谷区围绕农业废弃物资源化利用启动“生态桥”工程，将绿色循环经济和生态治理有机结合，建立“政府主导、村级组织、农户参与、科技支撑、企业运营”的五位一体模式，破解了“政府、企业、基层组织、农户”间的政策、技术、信息等“断桥”问题，调动了农民的积极性，走出了一条成功的基层治理新路子。蓟州区引进的英国伊甸园项目，是世界级的生态环保旅游综合体和科普教育基地，该项目利用废旧矿坑开发特色旅游，既开启了矿山治理新模式，又实现修复与开发互促共进，撬动蓟州高端旅游产业、教育产业、康养产业快速集聚。三河市推动环卫一体化管理模式，环卫作业呈现标准化、规范化的崭新局面，从根本上解决了农村环卫作业条块分割、标准不一、协同不足等问题。大厂县探索建立“政府投资、部门筹资、企业出资、社会集资、群众捐资、劳务代资”的多元化造林绿化投入机制，广泛吸引社会资本参与造林，这些市场化和社会化机制的运用提高了项目建设效率，取得了良好的经济效益和社会效益。

构建生态文明协同新发展格局的路径选择

协同创新是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，是指围绕创新目标，多主体、多元素共同协作、配合协作的创新行为。平蓟三兴协同共建地区是围绕生态文明建设而形成的协同，其本质内涵是具有紧密互动关系的链状发展，构建“高阶统筹、三链融合、三治互动”发展格局。

高阶统筹，协同打造生态文明治理网络。平蓟三兴处于京津冀核心区域，是我国首个跨行政区域的生态文明协同共建区域。该区域自然生态系统独特，生态涵养和生态屏障功能突出，是京津冀协同发展战略的重要组成部分。为更好地促进协同共建区域整体发展，应加强顶层设计，将平蓟三兴生态文明协同共建加以统筹谋划。强化区域统筹规划，实施山水林田湖草生态保护修复工程，优化区域空间布局，打造跨行政区域生态文明协同共建的京津冀示范样本。完善平蓟三兴生态文明协同共建联席会议制度，设立联席会议秘书处，协调各方参与，加强区域联动发展。推动完善生态补偿机制，加大三省（市）对生态涵养区的资金支持和项目倾斜力度，共同发起设立生态文明绿色发展基金，推动重大项目落地实施。

三链融合，构建跨行政区生态文明协同创新链。搭建平蓟三兴生态文明协同共建生态链、产业链和文化链，深化生态文明协同创新，推动三链融合，构建纵横交织的生态文明协同创新链。一是坚持山水林田湖草系统治理，加强大气污染联防联控联治，形成区域有机联系的完整生态循环链条。推动平蓟三兴共同制定生态保护红线等规章制度，加强自然资源产权和管理制度、生态文明考核评价机制、生态文化体系、国土资源节约和保护制度、“多规合一”制度等制度创新，探索具有京津冀特色的生态文明制度协同创新模式。加大在跨界河流水库信息共享与联合调度、森林城市建设及森林资源联合管控、跨区域矿山盗采治理、生态环境联合执法等领域合作力度，探索更多可复制可推广的制度创新成果。二是提升区域产业基础设施和配套条件，优化全域营商环境，共同打造平台式一体化发展的产业链。平蓟三兴在农产品种植与加工、农业科技创新、绿色智慧物流等领域具有良好的发展前景，各地主导产业和业态方面具有相似性，这些产业发展不存在“你有他无”的零和博弈，而是更需要共同搭建平台，通过合作来放大集群效应，共同打造京津冀绿色优质农产品供给基地和营销平台。大力发展特色农产品，打响“平蓟三兴好物”品牌，提高智慧农业发展水平，积极发展农村电商，提高农产品附加值。以北京·京瓦农业科技创新中心建设为契机，全面推进中关村平谷农业科技园区重点项目建设，加强平蓟三兴科技交流与合作。以公转铁降本增效为契机，打造京平物流枢纽，将马坊物流基地打造成为以公转铁为核心、以绿色智慧为标准的公转铁物流商贸基地和服务首都的综合性物流口岸。依托协同共建地区良好的生态环境和绿色产业发展氛围，打造无人机小镇等产业发展新空间，带动相关产业发展，为构建良好的区域创新生态奠定基础。未来依托承平高速公路的建成，加速三地“同城化”步伐，带动产业互联互通。三是密切三地人员联系，促进文化融合与创新，构建新时代区域生态文化链。生态文明体现在人们的生活生产方式上，体现在具体的制度和规范上，最终会固化在文化和意识上。文化休闲旅游是生态文化的重要载体，通过加强旅游资源整合，协同做好全域旅游规划，推出一批精品线路，打造一批精品旅游产品和项目，共同打造平蓟三兴全域旅游示范区。

“三治”互动，推动生态文明治理体系和治理能力现代化。现代生态治理强调多种治理手段的综合运用，通过行政治理机制、市场治理机制和社会治理机制，实现“三治”互动，提高生态文明治理现代化水平。在平蓟三兴生态文明协同共建过程中，要创新采用各类治理手段，打造生态文明先行示范区现代化治理的“工具箱”。在行政治理机制上，明确责任，强化监督，提高行政效率，完善河长制、湖长制、林长制等制度，压实领导责任，建立自然资产离任审计制度，探索生态损害责任终身追究制度，使生态文明建设绩效成为领导干部考核的硬约束。在市场治理机制上，建立资源预算管理、有偿使用和交易制度，设立生态补偿基金，让生态文明的市场价值得到充分体现。要加强政策创新，积极搭建项目平台，吸引社会资本参与生态文明建设。在社会治理机制上，引导社会组织参与生态文明建设，提高公众生态文明意识。深化“生态桥”治理工程推广示范，引导群众广泛参与，构建新时代生态文明与基层治理的新典范。

（本文是“京津冀国家生态文明先行示范区协同创新链研究”课题阶段性成果）

[参考文献]

[1]中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年遠景目标的建议[N].北京日报，2020-12-07.

[2]周鸿.生态文化与生态文明[M].北京：北京出版社，2020.

（作者简介：邢华，中央财经大学政府管理学院教授）

责任编辑 / 高   斌