公立医院应对突发公共卫生事件应急管理能力发展思考及路径分析

■ 闵 锐 谢婉银 方鹏骞

突发公共卫生事件因其发生和发展较为突然和迅速、成因和发生地点存在不确定性、波及范围广、损伤范围大、产生结果的危害性和后续相关危害的较难预知等特征[1]，受到各国政府和社会舆论的广泛关注。而对突发公共卫生事件的妥善处理和应急反应，成为衡量国家和组织治理能力的重要内容。公立医院是人民健康保障和基本医疗卫生公益性体现的有力支撑，作为人民健康的重要守卫者，在突发公共卫生事件应急过程中的作用无可替代。面对百年未有之大变局和突发公共卫生事件的风险挑战，公立医院必须在党委领导责任主体下强化医院应急管理能力，积极提升危机意识和应急处置执行力，妥善应对各类突发公共卫生事件，实现健康服务体系高质量发展，保障人民健康，确保社会稳定和国家安全。

1 “十三五”期间公立医院应急管理能力建设及其存在的问题

1.1 公立医院参与突发公共卫生应急工作情况

截至2019年，全国共有公立医院11930所，开放床位497.6万张，卫生技术人员509.8万人，提供32.7亿人次门急诊诊疗服务和1.7亿人的住院服务，不论是资源配置还是服务提供在整体医疗卫生服务体系中均占主导地位[2]。我国公立医院在医疗卫生服务体系中的主要职责和功能可以概括为“医、教、研、防”4个方面。按照我国《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》《全国医疗机构卫生应急工作规范（试行）》等应急管理法律法规的要求，公立医院主要参与突发公共卫生事件应急救治工作。自2008年政府工作报告中明确提出要建立覆盖城乡、功能齐全的应急医疗救治体系后，公立医院作为政府出资举办的公益性事业单位，在突发公共卫生事件应急工作中始终扮演着主力军的角色。

在此次新冠肺炎疫情防控工作中，全国各地的公立医院为疫情防控提供了源源不断的人力、技术、物资支持。以武汉应急救治工作为例，以公立医院医务人员为主要力量的346支国家医疗队、4.26万医务人员同湖北省9万多医务人员一道，筑起了抗击新冠肺炎疫情的第一阵线，极大缓解了医疗资源应对压力[3]。

1.2 公立医院突发公共卫生事件应急工作面临的困境

公共卫生服务和临床医疗服务共同构建起了居民健康服务闭环。与临床医疗服务重点关注疾病的救治不同，公共卫生关注点在于健康维护，二者相辅相成，统筹兼顾。公立医院和疾病预防控制机构同时承担了突发公共卫生事件预警监测和应急响应工作。但是，从目前的实际情况来看，公立医院在面对突发公共卫生事件时仍存在危机应对与应急治理能力缺乏、专业技术能力不足的情况[4-6]。

1.2.1 医院整体危机应对与应急治理能力有待进一步提升。从目前来看，受困于医院管理理念和危机应对意识的缺位和漏位，大部分公立医院应急治理能力发展滞后于医院整体治理水平。具体表现为：一方面，医院的发展忽视了公共卫生与疾病预防的职责。笔者前期对武汉市各级公立医院的管理者访谈中发现，各级医院的建设和发展多专注于临床专科业务水平提升，医院内部“防治断裂”，使得诸如发热门诊标准化管理不达标、公共卫生科边缘化、急诊医疗发展不足、感染专科萎缩等问题普遍存在。同时，由于危机意识不足，医院往往缺乏必要的应急资源储备，特别是重症/危重症救治的隔离病房、手术室、ICU病房等特殊区域物资准备不足，无法应对大规模的突发公共卫生事件。另一方面，“将健康融入所有政策”更多停留在口号上，协同配合机制尚未完善。突发公共卫生事件是一个跨部门跨专业共治的问题，虽然SARS等突发事件后，我国逐步建立了各类信息抓取和报送平台，但是各系统并未进行协同使用。一方面“信息孤岛”导致各部门缺乏有效协作配合机制，不断重复收集数据，延缓了应急研判的时效性，虽然大部分医院根据上级要求建立了应急预案，但是仅限于医院内部事件，不足以应对区域范围的突发事件，无法满足突发公共卫生事件应急管理要求。

1.2.2 专业技术能力尚不足以应对突发公共卫生事件。专业技术能力不足的第1个表现是突发公共卫生事件的临床诊疗和应急临场处置能力薄弱。由于突发公共卫生事件对患者健康的危害是多方面的，其诊疗往往需要多学科联合，因此需要复合型的应急卫生人员进行处理。而我国目前仅有公共卫生类执业（助理）医师11.5万人，且公立医院重症、急救等专业临床医师占比不足3%[3]，一旦遇到突发事件，整体医院的服务提供资源将承受极大的挤压，难以平衡应急救援和常规诊疗需求之间的关系。

专业技术能力不足的第2个表现是卫生技术人员的知识和能力储备过于专科化，无法形成疾病预防和控制的合力。医务人员是判断患者诊疗风险和预警监测的第一关卡。虽然预防医学是每一位医学本科生的必修课，但专业技能培训和知识更新远比通识教育要复杂得多，由于入职后缺乏系统化的公共卫生知识和应急培训，导致临床医务人员公共卫生与疾病预防能力不足。同时，公共卫生和应急管理人员配置较低。以武汉为例，虽然按要求医院设置有公共卫生科，但全市仅有公共卫生工作人员210人，其中公共卫生医师仅49人，一旦遇到可能暴发的公共卫生事件，往往缺乏必要的预警判断和应急管理统筹能力。

专业技术能力不足的第3个表现是应急响应执行力不足的问题。整体而言，我国突发公共卫生事件密切相关的感染科、重症医学科、急救医学科等科室床位比例仅占所有医院床位数的4%[3]；同时，机构布局和人员培训缺乏平战结合设计，一旦遇到险情，无法实现快速应急响应和转化。笔者通过访谈了解到，在疫情暴发阶段，武汉某委属公立医院作为中部地区顶级医疗机构之一，最快也需要两天的时间才实现战时状态转化。而由于物资储备不足和医护人员防护意识不足等问题，极易造成医护人员感染和院内感染情况[7-8]。

2 公立医院突发公共卫生事件应急管理发展战略

我国已进入高质量发展阶段，所面临的复杂形势前所未有，形势之变、规则之变、条件之变“三变叠加”，公立医院应急管理能力提升迫切需要运用新思路、新手段和新方法。

2.1 完善党建引领，贯彻落实平战结合职责，提升应急治理能力

公共危机管理将“平战结合”定义为政府在公共危机管理中统筹兼顾战时和非战时的各类需求，以便在战时与非战时紧急状态下都能够迅速整合一切人力、物力和财力资源，确保公共安全，实现应急与应战的一体化[9]。以“平战结合”战略优化医疗救治体系，将突发公共卫生事件应对能力提升变为常态化发展策略，已成为包括公立医院在内的整个医疗卫生服务体系建设的共识。医院应秉持“平战结合”战略思想，通过强化党委领导的主体责任，提升医院整体危机应对意识，完善应急治理体系常态化维护，切实做到应急管理重在日常治理[10]。

2.2 稳步推进医院医防深度融合，提高危机应对与平战结合观念

公立医院应按照中央和地方部署，积极推进医防融合机制。以医防结合战略为引导，在公立医院的职责发挥和内部建设过程中医院应平衡医疗与预防的关系，协调公共卫生科室、院感防控等职能科室与临床医疗科室的关系，充分实现公立医院的公共卫生责任。同时，随着国家对应急管理和应急能力建设的不断重视，笔者认为应急能力建设指标在公立医院绩效考核评价中的占比将持续增加。因此，医院应将常态化管理和应急管理结合起来，加强对应急管理和应急响应能力的考核工作，提高管理者、临床医护人员在内的所有全体员工的危机应对意识和平战结合观念[10]。

2.3 积极探索整合医疗体制建设，实现区域医疗一体化服务体系

突发公共卫生事件的应对必须遵循系统性和全局性原则，公立医院管理者必须清醒地认识到，当面临突发公共卫生事件时，单凭某一家医院是很难扭转局面的。除了要提高医院内部综合应急反应力和诊疗能力外，应建立区域突发公共卫生事件协同服务体系[11]。因此，笔者认为，公立医院应落实公共卫生责任，积极参与构建区域突发应急救援基地，与区域内其他机构和组织展开跨部门配合，组建机动性应急队伍，平时开展义诊巡诊、应急培训工作，战时迅速进行分工，从而有效提高应对突发公共卫生事件能力，织牢国家公共卫生防护网。

3 公立医院应急管理能力提升的可行性路径

随着信息化水平的不断提高，数据逐渐演变成第五大生产要素。当前，医疗服务体系同样正在广泛对接数字化。数字化手段在抗击新冠肺炎疫情的进程中发挥了不可替代的重要作用，疫情网络体系的建立正是处于数字变革时代背景下，国家和社会对数字化、智能化的一次有效尝试。同时也让组织管理者和社会公众更好地看到了数字治理模式的发展潜力。笔者认为，随着信息技术和网络建设的不断完善，公立医院应积极探讨运用现代化信息技术和资源对医院及所在地区突发公共卫生事件进行监控、预警，借助数字化治理理念，以数字化变革推进医院资源重新整合、构建以需求为导向的一体化管理机制，探索应急管理能力提升的可行路径[12]。

3.1 重构医院突发公共卫生事件内部应急机制

首先是完善应急管理规范化建设，进一步完善应急响应机制。一方面，医院应以医院规划建设周期为调整周期，立足医院，着眼地方，组织行业专家进行灾害脆弱性分析，制定科学、合理、可行的应急预案制度。另一方面，应考虑将医院内各类信息系统进行统一整合，综合利用通讯技术、网络技术、人工智能等技术，实现数据收集、分析、电子预警管理及评估系统、协商调度系统等整体化构建，建立起资源统一调拨、动员有效、分类分级救治的应急机制[6-7]。并且利用移动网络实现对个人诊疗操作、患者识别和转运、物资调配等不同模块的网格化管理和多触点监测，以确保医院能及时掌握突发公共卫生事件的预警监测信息、应急处置信息以及运营恢复信息，做好全流程应急管理。

其次是合理优化投入机制，坚持适用性与先进性相统一原则。新冠肺炎疫情发生后，各级政府和医院纷纷规划资金加大突发公共卫生事件应急能力建设。为了避免资源重复布局和盲目投入导致的资源浪费，笔者认为，公立医院应加大对医院疾病监测系统大数据平台的建设和重整的资金、人才投入。在此基础上，完善医院投入监管平台，依托云计算和物联网技术，做好医疗资源储备和盘存工作，合理规划资源使用，提高急诊、重症医学、呼吸、感染等关键学科相关科室的投入，充分保障突发公共卫生事件应急救治和收容服务需要[7-8]。

3.2 加强突发公共卫生事件专业应对队伍建设

为了快速提升全体医务人员的公共卫生与预防专业必备基础储备，同时考虑到医疗工作的特殊性，减少造成过多的时间消耗，可以借鉴线上教学的成功经验，开展“线上强基”培训，借助VR、数字模拟、慕课、云课堂等多种多媒体教学形式，通过将学习积分转换到专业职称晋升、业务考核的指标中予以反映，督促员工自觉提升突发公共卫生事件的预防和应对意识。同时，建立联合应对团队实现多学科融合。风险综合研判和综合应对是突发公共卫生事件应对的重要前提，需要包括病理学、公共卫生、临床以及大数据研判等多领域专家，打造出舆情敏感、反应迅速的多部门专家联合团队，依靠医院应急数据系统做出快速响应，并不断对智能研判系统进行训练和改造[7]。

3.3 合理规划提高突发公共卫生事件危机应对保障能力

医院建筑设计的合理性是“平战结合”战略的直接保障。目前大部分医院已开展感染性疾病相关科室、发热门诊、肠道门诊等科室的改扩建工程，实现“三区两通道”建设[10,13]，但公立医院更应思考的是病床和病区应急转化即时性问题，即规划和预留出部分可独立使用的病区或病房，当预警信号触发时，可依托数字平台将数据库、模型资料库等进行动态交互，按照应急预案所估算的各类突发公共卫生事件暴发程度，实现案例交叉比对，迅速帮助医院制定出利于调整、方便管理、安全可靠的医疗救治病区和人员调度，确保救治工作的快速准确，降低危害。

借助信息互联互通，建立动态化的医疗资源储备制度。根据武汉市疫情应对基本情况，笔者建议应以综合医院30天、专科医院50天、传染病医院100天为储备周期进行物资储备：建立应急物资目录，与物资供应商建立一站式供应链，积极探索物联网时代的动态库存盘存机制，完善应急物资储备流动性储备工作[13]。

3.4 突破信息壁垒实现突发公共卫生事件协同治理

信息化手段是医疗联合体建设的有力助推器。医院作为构建健康大数据协同应急管理体系的主体显得至关重要，医疗信息系统是公立医院建立起的垂直即时的信息沟通渠道，医院有责任和义务通过与相关软件开发专业机构合作开发可高效且智能的健康信息平台，将预警识别到的信息资源及时、安全地共享给有关机构和上级卫生行政部门，为政府有关部门宏观决策提供充足依据[12]。因此，医院应着手在医疗信息系统中添加应急管理模块，进一步加强不同机构、不同部门之间的组织联系和整合协调能力，打破层级和区域限制，帮助部门之间建立大数据环境下协调互通、高效互联的有机运行整体。在系统常态化数据传送的同时，打造线上指挥中心和会诊中心，实现医院乃至医联体、医疗集团内部各部门、科室的信息高效传递[8,12]。

另外，突发公共卫生事件具有较高的社会关注度，公立医院应积极履行社会责任，如在保护相关数据的隐私性后向公众公布实时的传染病例数和分布等相关基本信息，并合理利用融媒体资源，做好健康教育和科普工作，协助进行舆情引导[14]。