分类管理背景下民办学校举办者查阅权的司法保护

吴凌畅

(福建海峡银行，福建 福州 350009)

2002年颁布的《民办教育促进法》第五条第二款规定：“国家保障民办学校举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益。”尽管2016年全国人大通过了《关于修改〈民办教育促进法〉的决定》，但修订后的新法(以下简称“新《民促法》”)并没有明确民办学校举办者合法权益的有关外延，自然也没有对民办学校举办者的查阅权作出相关规定。查阅权是知情权的重要内容，借鉴《公司法》中关于股东查阅权的内容，民办学校举办者的查阅权主要表现为举办者查阅学校财务会计报告、会计账簿等相关档案材料的权利。由于新《民促法》及目前的实施条例未对民办学校举办者查阅权作出明确规定，一些举办者在行使查阅权时缺乏充分的法律依据，在一定程度上影响了民间资本进入教育领域的积极性(1)周凯：《支持民办学校举办者知情权》，《中国青年报》2016年8月2日，第6版。。

从司法角度来看，上海市第一中级人民法院于2016年作出全国首例判决，支持民办学校举办者行使查阅权。自该案后，全国各地各级法院均有举办者将民办学校诉至法院要求行使查阅权的司法判决，截至2020年底，共计29起。其中，绝大部分法院判决举办者胜诉，仅2起判决举办者败诉，但败诉的理由仅在于原告未能提供证据证明其享有民办学校举办者资格(2)江西省南昌市新建区人民法院民事判决书〔2017〕赣0112民初1674号以及陕西省镇安县人民法院民事裁定书〔2017〕陕1025民初310号。，可见法院均未否认举办者在应然状态上享有的查阅权。从裁判文书的内容来看，法院现行裁判思路一概将民办学校视为民办非企业法人，认为在新《民促法》未作明确规定的情况下，民办学校应类推适用《公司法》中关于股东查阅权的相关规定。新《民促法》实施后，民办非企业法人只是民办学校登记形式之一，分类管理措施将对举办者查阅权的行使产生重要影响，而法院生效的判决亦未对此问题多加关注。另外，学界并未对举办者查阅权问题展开系统研究，有必要借鉴《公司法》中股东查阅权相关理论并加以完善。因此，本文以新《民促法》的分类管理为切入点，针对不同类型民办学校举办者是否享有查阅权进行分类讨论，并对举办者查阅权的具体行使加以研究。

一、民办学校分类管理的改革背景、划分标准与具体实施

(一)改革背景

我国教育法律制度及政策一直建立在“非营利”的前提下，这在1995年颁布的《教育法》第二十五条第三款及1998年颁布的《高等教育法》第二十四条中均有体现。这两部法律虽然并非专门针对民办学校，但均属于上位法。基于此，1997年出台的《社会力量办学条例》第六条规定：“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的。”但从实践来看，营利诉求在我国民办教育领域始终存在，绝大部分民办学校以投资办学为主(3)邬大光：《我国民办教育的特殊性与基本特征》，《教育研究》2007年第1期，第3-8页。。2002年颁布的《民办教育促进法》废止了《社会力量办学条例》，并在第五十一条规定“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。“合理回报”的含混表述并没有厘清公益性和非公益性、营利性和非营利性这两对分属公法与私法的概念范畴，它试图达成法律逻辑和社会现实之间的平衡，但反而在社会生活中陷入既不合理又不合法的尴尬场景(4)税兵：《民办学校“合理回报”之争的私法破解》，《法律科学(西北政法大学学报)》2008年第5期，第152-160页。。为此，国务院在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中提出进行分类改革试点，将民办学校分为营利性和非营利性两类。

(二)划分标准

对于营利性与非营利性之间具体的划分标准，赵应生等(2011)认为，分类标准不宜复杂，可将“是否追求合理回报”作为唯一标准(5)赵应生、钟秉林、洪煜：《积极稳妥地推进民办教育分类管理——我国民办高等教育改革与发展探析(三)》，《中国高等教育》2011年第10期，第20-23页。；王善迈(2011)认为，民办高校的分类标准有三个，分别是投入财产归属、办学结余归属以及剩余财产归属(6)王善迈：《民办教育分类管理探讨》，《教育研究》2011年第12期，第32-36页。。虽然后一观点的分析较为全面，但实际上分类标准仅限于办学结余归属以及剩余财产归属。这是因为，民办学校作为拥有法律上拟制人格的“法人”，对举办者投入的财产具有法人财产权，无论法人性质营利与否，举办者对所投入的财产都不直接具有所有权，所以无须讨论投入财产归属。但有区别意义的是：民办学校如为营利性质，举办者在投入财产之时能相应地获得财产性权利，其中最为关键的便是办学过程中的利润分配权以及办学终止时的剩余财产权；而当民办学校为非营利性质时，结合《企业所得税法实施条例》第八十四条对于“非营利组织”的描述，举办者对投入民办学校的财产不保留或者享有任何财产权利。在两个标准中，应以“办学结余归属”为主要标准，以“剩余财产归属”为次要标准。

基于上述认识，新《民促法》划分了营利性与非营利性民办学校的标准。关于办学结余归属，第十九条规定“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理”。此标准在法律条文中紧接于民办学校举办者关于学校营利与否的选择权之后，因此可视为分类的主要标准。关于剩余财产归属，第五十九条规定民办学校在终止时应优先偿还的若干债务，并对营利性和非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产分别作了规定。

另外，2017年施行的《民法总则》以及2021年施行的《民法典》，其中关于法人的分类与新《民促法》具有一致性。本文之所以对此多加关注，是因为后文部分的分析会直接与《民法典》相关。

(三)具体实施

为深入贯彻新《民促法》以及国务院《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》，教育部会同有关部门于2016年底印发了《民办学校分类登记实施细则》，对民办学校的分类登记作了具体规定。依据该细则，民办学校的分类登记实质可分为三类，即公司法人、民办非企业单位及事业单位(见表1)，下文将对三种类型的民办学校举办者查阅权问题分别展开论述。

表1 民办学校的分类登记

二、查阅权保护的分类讨论

(一)公司法人的查阅权保护

由于营利性民办学校的组织形式为公司，其举办者的查阅权就可以直接适用《公司法》中关于股东查阅权的有关规定。民办学校登记的组织形式不同，举办者享有的查阅权亦有不同：其一，对于一般的公司文件，有限责任公司形式的举办者既有查阅权也有复制权，而股份有限公司形式的举办者只有查阅权；其二，对于会计账簿这一较为特殊的公司文件，有限责任公司形式的举办者仅有查阅权而无复制权，股份有限公司形式的举办者则连查阅权都没有；其三，依据《公司法》第三十三条第二款的规定，有限责任公司形式的举办者对学校会计账簿行使查阅权时，除须向学校递交书面申请外，还必须说明目的，如果学校有合理根据认为举办者查阅会计账簿有不当目的且可能损害学校合法利益的，可以书面答复举办者拒绝提供查阅并说明理由，举办者对这一拒绝行为可以向法院提起诉讼。

此外，还须关注到《最高人民法院关于适用〈公司法〉若干问题的规定(四)》(以下简称《公司法司法解释四》)第七条至第十二条关于查阅权的相关规定。结合该司法解释，可对民办学校举办者的查阅权作如下理解：一是举办者在就查阅权纠纷起诉时须具有学校举办者资格，但有初步证据证明在作为举办者期间其合法权益受到损害的除外；二是《公司法》中的“不正当目的”，主要是指具有竞争关系、为他人通报信息以及前三年内曾通过查阅会计账簿为他人通报信息三种具体情况；三是民办学校不得以学校章程、举办者间协议等方式，实质性剥夺举办者的法定查阅权；四是为了保障举办者查阅权的行使，举办者可以聘请会计师、律师等依法或者依据执业行为规范负有保密义务的中介机构执业人员辅助查阅学校文件材料；五是在行使查阅权后，举办者及举办者聘请的中介机构执业人员泄露学校商业秘密导致学校合法利益受到损害的，学校可以要求举办者及中介机构执业人员赔偿损失；六是学校相关的管理人员未依法履行职责，导致公司未依法制作或者保存举办者需要查阅的公司文件材料，并给举办者造成损失的，应当依法承担赔偿责任。

(二)民办非企业单位的查阅权保护

根据《民办学校分类登记实施细则》，符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》的民办学校可以到民政部门登记为民办非企业单位。事实上，在新《民促法》施行之前，所有民办学校的登记形式均为民办非企业单位。目前关于民办学校举办者查阅权的司法判决中，法院认为民办学校虽然为民办非企业单位，但应类推适用《公司法》中关于股东查阅权的相关规定。较为典型的仍属上海市第一中级人民法院关于民办学校举办者查阅权的首例判决，其判决理由简要阐述如下：一是从立法目的来看，新《民促法》规定举办者享有的合法权益应当包括查阅权，查阅权是举办者其他权利的重要基础；二是行使查阅权所要求查阅的资料，是记录和反映学校的组织与活动、资产与财务管理等信息的重要载体；三是举办者只有在获取相关信息的基础上，才可能参与学校的重大决策，要求合理回报及行使监督权(7)上海市第一中级人民法院民事判决书〔2016〕沪01民终4642号。。该案件的承办法官针对此案还另行撰文论述道：“本案的主要特征与《公司法》规定的股东查阅权类似，而类推适用作为补充法律漏洞的方法之一，在本案中有适用的余地，故可类推适用《公司法》的相关规定。”(8)何建：《民办学校举办者可类推适用公司法行使知情权》，《人民司法(案例)》2017年第8期，第62-65页。

此种类型的非营利性民办学校，其举办者查阅权在《民法典》中有更加直接的法律规定。“民办非企业单位”一词源于1998年制定的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，但《慈善法》已将其名称修改为“社会服务机构”。此次被《民法典》置于非营利法人之下，界定为捐助法人，也规定了捐助人的相关知情权。根据学界的一般理解，捐助人在完成捐助行为后，即便不担任捐助法人的管理人，也对该捐助法人享有查阅权(9)王利明编：《中华人民共和国民法总则详解》，中国法制出版社2017年版，第385页。。而民办学校举办者作为捐助法人的捐助人，有权向民办学校查询所捐助财产的使用、管理情况，最直接的方式就是查阅学校的财务会计报告，此为查阅权的权利核心。

但还需要考虑的问题是，此种类型民办学校举办者的查阅权，应适用《公司法》中关于有限责任公司的规定还是股份有限公司的规定？这个问题关涉举办者是否享有复制权以及对会计账簿的查阅权。2005年民政部印发的《民办非企业单位章程示范文本》第七条规定了举办者有了解本单位经营状况、财务状况以及查阅本单位财务会计报告的权利，从权利形态上看更类似于股份有限公司的股东查阅权。但笔者认为，遵循当前的司法实践，民办非企业单位举办者的查阅权应类推适用《公司法》中有限责任公司的有关规定——举办者不仅对财务会计报告拥有查阅、复制权，还对会计账簿拥有查阅权。原因在于，现行《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定了法人型、合伙型和个体型不同形式，虽然新《民促法》和《民办非企业单位登记管理暂行条例(修订草案征求意见稿)》取消了合伙型和个体型，但主要理由是合伙型、个体型组织出现财务问题时举办者需要承担无限连带民事责任，这一做法显失公平，而且法人治理结构和运作方式有利于保持其非营利性。不过，这一变迁过程仍然说明了民办非企业单位具有较强的人合性，因而在查阅权的权利形态选择上，也应类推适用人合性较强的有限责任公司相关规定。

(三)事业单位的查阅权保护

允许有条件的民办学校登记为事业单位，是此次民办学校分类管理改革的亮点。该政策在浙江宁波进行试点时，当地政府就出台了《宁波市非营利性全日制民办学校开展事业单位登记管理暂行办法》，实现了民办学校教师享有与公办同类事业单位同等待遇，彻底解除了民办学校引进人才难、留住人才难等发展屏障(10)李涛、詹婷：《民办学校转型事业单位，这个可以有》，2018-10-21，http://news.163.com/16/0915/01/C0VF331O00014Q4P.html。。余中根(2018)认为，该政策与《事业单位登记管理暂行条例》第二条存在法律冲突(11)余中根：《“非营利性民办学校登记为事业单位”之法律冲突及其解决路径——以〈民办学校分类登记实施细则〉第7条为视角》，《江苏第二师范学院学报》2018年第1期，第40-43页。。笔者对此并不认同，虽然该条例第二条认为事业单位是指“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”，但根据《事业单位、社会团体及企业等组织利用国有资产举办事业单位设立登记办法(试行)》，上述所谓“利用国有资产”包括全部或者部分使用国有资产，而资产形态既可以包括有形资产，也可以包括土地使用权等无形资产。不少民办学校的土地是通过划拨或其他公益用地的形式取得使用权的，或多或少有国有资产的成分或支持。对于具有国有资产成分的民办学校，在符合条件时登记为事业单位，应不存在法律上的障碍。

而从查阅权角度来看，中共中央、国务院于2011年印发的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》中提出建立健全事业单位法人治理结构，学界对此也有诸多探讨，但均未涉及举办者查阅权问题。究其原因，在事业单位建立法人治理结构主要解决的是事业单位内部管理依赖行政、外部监督形同虚设等问题(12)任尔昕、阎薪宇：《论事业单位法人治理结构的构建》，《社会科学家》2007年第1期，第97-102页。，而非《公司法》所关注的“委托—代理”问题，并无为举办者查阅会计资料提供司法解决路径的必要。但为了保证公众的查阅权，中央编办于2014年印发了《事业单位法人年度报告公示办法(试行)》，明确年度报告的具体内容包括资产损益情况、接受捐赠资助及使用情况等。可以认为，事业单位形式民办学校的举办者虽然无法直接查阅学校的财务会计报告和会计账簿，但可以通过年度报告的相关内容了解学校具体的运行状况。

三、举办者查阅权的具体行使

在民办学校举办者查阅权的行使方面，根据目前举办者查阅权司法实践所呈现的问题，可以从以下三个方面展开。

(一)查阅权的行使主体

公司股东能否对公司所设立的民办学校行使查阅权，学界称之为“母公司股东查阅权穿越制度”。从域外立法实践来看，美国《特拉华州普通公司法》于2003年进行修订，其第220条规定了母公司股东对子公司享有查阅权。从该条规定来看，在母公司对子公司的账簿记录享有实际的占有和控制权，且母公司在股东提出要求之日起便可以通过行使对子公司的控制权而获得账簿记录时，母公司股东得以对子公司的账簿记录行使查阅权；但同时，股东对子公司账簿记录的查阅不会违反母公司或子公司与并非公司关联人的一人或多人之间所达成的协议，并且根据相关法律的规定，该子公司无权拒绝母公司提出对账簿记录进行查阅的要求。另外，根据《日本公司法》第四百三十三条的规定，股份公司的母公司股东，在取得法院许可后，就会计账簿或者其相关资料可提出该条第一款所列的各项请求(13)王作全译：《新订日本公司法典》，北京大学出版社2016年版，第188页。。可见，在日本，母公司股东穿越行使查阅权须以取得法院许可为前提。

该制度所衍生的问题也发生在民办学校举办者行使查阅权领域。例如在李鑫及赖达尔奇·理查德·安东尼诉长春博夫文化交流发展有限公司一案(14)吉林省长春市中级人民法院〔2016〕吉01民初856号民事判决书。中，原告无法对被告投资设立的长春市朝阳区博夫语言学校行使查阅权。法院认为，原告虽然为长春博夫文化交流发展有限公司的股东，但并非长春市朝阳区博夫语言学校的直接股东，因此无法查阅该校的会计账簿，也无法查阅、复制该校的财务会计报告。

从我国民办学校的实际来看，公司先行设立特定目的公司而后再投资创办民办学校的情况较为常见，如果将举办者查阅权严格限定在直接创办民办学校的主体范围之内，则难免将实质意义上举办者的查阅权架空，无法真正实现举办者对民办学校的有效监督。“过于强调逻辑上的自洽性导致利益保护的失衡，只有基于现实利益平衡的需要去拓张母公司股东的查阅权，才能体现法律应有的正义。”(15)黄积虹、王喆：《论母子公司架构下母公司股东查阅权扩张》，《新疆大学学报(哲学·人文社会科学版)》2015年第5期，第43-52页。笔者认为，应突破法条作扩张解释，将民办学校举办者的股东亦纳入举办者查阅权的范围，但为避免过度失衡，此扩张应作两点限制：一是民办学校应为举办者全资设立，但民办学校的形式为公司法人抑或民办非企业单位；二是《公司法司法解释四》第七条第二款赋予前股东特定情形的查阅权并不具备穿透效力，即股东虽可为母公司的前股东，但母公司须为民办学校的现任举办者。

(二)查阅权的行使对象

对查阅权的行使对象是否包括原始凭证、记账凭证等会计凭证，公司法领域素有争议。各地高级人民法院在一些地方性司法解释文件中，均确认查阅权的对象包括会计凭证(16)参见：《北京市高级人民法院关于审理公司纠纷案件若干问题的指导意见》第十九条、《浙江省高级人民法院民事审判第二庭关于商事审判若干疑难问题理解》第十二条、《山东省高级人民法院关于审理公司纠纷案件若干问题的意见(试行)》第六十三条以及《广东高院关于民商事审判实践中有关疑难法律问题的解答意见》第三条第九款。，并明确会计凭证包括原始凭证和记账凭证。最高人民法院曾在《公司法司法解释四征求意见稿》第十六条规定“有限责任公司的股东起诉请求查阅公司会计账簿及与会计账簿记载内容有关的记账凭证或者原始凭证等材料的，人民法院应当依法受理”，但在正式文本中删除了此项规定。

在目前多个举办者查阅权的司法案例中，举办者除了要求查阅财务会计报告和会计账簿外，也会要求查阅会计凭证(17)所涉案件具体案号为：〔2017〕鄂0203民初1484号、〔2016〕皖18民终1246号、〔2018〕川0182民初1099号、〔2018〕浙0382民初1988号。。从实际情况来看，由于《公司法》及司法解释并未将会计凭证明确列为查阅权对象，法院认为会计凭证是登记会计账簿的依据，而民办学校的运行情况只有通过查阅原始凭证才能知晓(18)安徽省宣城市中级人民法院〔2016〕皖18民终1246号民事判决书。。

虽然《公司法司法解释四》并未明确举办者对会计凭证的查阅权利，但从尊重现行司法审判实际及查阅会计凭证所蕴含的法理出发，理应将会计凭证纳入查阅对象范围。根据《会计法》的规定，会计凭证、会计账簿和财务会计报告都属于会计资料的范畴。会计账簿的登记必须以经过审核的会计凭证为依据，而财务会计报告应当根据经过审核的会计账簿记录和有关资料编制。由此可见，会计凭证、会计账簿和财务会计报告具有逻辑上紧密的依存关系，依存基础则是会计凭证中的原始凭证以及根据原始凭证编制的记账凭证。因此，基于原始会计凭证才是公司经营情况最真实的反映，如果将举办者查阅权的范围仅限于会计账簿，将难以确保了解民办学校的真实运行情况，在会计账簿虚假记载大量存在的情况下，会造成举办者查阅权乃至知情权的落空。

(三)查阅权的行使目的

根据《公司法》第三十三条第二款的规定，股东查阅公司会计账簿有“正当目的”的限制，即股东在书面提出查阅请求时应当说明目的，公司在有合理根据认为股东的查阅行为具有不正当目的时，可以拒绝查阅。随之衍生的问题是，究竟如何判断股东的查阅目的是否正当以及对于目的正当与否的举证责任又该归属何方？从当前举办者查阅权的司法审判实践来看，有部分案例的被告抗辩称原告行使查阅权不具有正当目的，而法院均认为被告应对原告的不正当目的承担举证责任，且最后均未采纳被告的抗辩理由(19)所涉案件具体案号为：〔2017〕鄂0203民初1484号、〔2017〕赣08民终65号、〔2016〕皖18民终1246号。。

从域外立法来看，《美国示范公司法》第16.02条规定了股东在行使查阅权过程中所须符合的“正当目的”应具备三个要件(20)三个要件具体为：(1)股东的要求是善意的并且是基于合理的目的的；(2)股东合理具体地阐述了自己的意图和想要检查的记录；(3)股东所要检查的记录与其意图是有直接的联系的。，《日本公司法》第四百三十三条则规定了公司可以拒绝查阅的五类情形(21)五类情形具体为：(1)请求人以有关为确保或者行使其权利的调查以外的目的提出请求时；(2)请求人以妨碍该公司业务进程、损害股东共同利益为目的提出请求时；(3)请求人属于经营与该股份公司的业务实质上处于竞争关系中的事业，或者从事该类事业者时；(4)请求人将通过查阅或者誊写会计账簿或者其相关资料获知的事实，以取得利益的方式通报给第三人为目的提出请求时；(5)请求人在过去的两年内曾将通过查阅或者誊写会计账簿或者其相关资料所获知的事实，以取得利益的方式向第三人进行了通报。。美国和日本的立法例给出了框定正当目的内容的基本路径，即从正反两个方面进行判断(22)王燕莉：《论股东账簿查阅权行使之正当目的》，《四川师范大学学报(社会科学版)》2009年第2期，第60-66页。。相较而言，我国《公司法司法解释四》更类似于日本的规定，从反面列举了股东具有“不正当目的”的若干具体情形，但在最后仍留有“股东有不正当目的的其他情形”的兜底性条款。笔者认为，从反面对“不正当目的”的具体情形进行详细列举，类似于当前的负面清单管理模式，可以增强法律的明确性，但兜底性条款的存在则会消弭增强法律明确性的努力，再次使对“不正当目的”的判断陷入模糊。建议学习日本的立法例，一方面详细列举“不正当目的”的具体情形，另一方面将“不正当目的”局限于规定所列情形之中。

对于“正当目的”的认定，除了目的本身的正当性之外，还须关注到目的的关联性。例如在安徽宣城润华苑房地产开发有限责任公司诉宣城市第十三中学一案中，被告认为原告利用非被告公章提起再审，且其法定代表人对外仍以被告名义私用被告已作废公章，损害了学校利益，但法院认为就算其提供证据属实，亦不能认定原告查阅被告会计账簿具有不正当目的，两者之间不具有关联性(23)安徽省宣城市中级人民法院〔2016〕皖18民终1246号民事判决书。。根据学界当前的研究，结合民办学校实际，下列查阅目的一般可被视为具有关联性：举办者查明民办学校未能分配股利的原因、确认民办学校会计资料的准确性、监督民办学校管理人员是否履行了忠诚及勤勉义务等(24)陈立虎、王芳：《正当目的限制——股东会计账簿查阅权行使中的利益平衡》，《人民司法》2014年第24期，第10-15页。。

四、结 语

目前各地法院突破了新《民促法》的立法局限，在司法判决中类推适用《公司法》确认了举办者的查阅权，弥补了法律漏洞，值得称赞。但法院的判决思路过于简单化，并未看到在新《民促法》分类管理背景下，应依据民办学校具体登记形式对举办者知情权进行分类讨论的必要，本文正是在此基础上提出应对之策。

分而视之：公司法人形式的民办学校，举办者查阅权可直接适用《公司法》第三十三条、第九十七条及《公司法司法解释四》的相关规定；民办非企业单位的民办学校，举办者查阅权可直接适用《民法典》第九十四条并类推适用《公司法》第三十三条与《公司法司法解释四》；事业单位形式的民办学校，举办者无法直接查阅学校的财务会计报告和会计账簿，但可通过事业单位法人年度报告了解学校的运行状况。在查阅权的具体行使方面：从行使主体来看，应在特定条件下确认民办学校举办者的股东对民办学校亦具有查阅权；从行使对象来看，举办者不仅可以查阅民办学校的财务会计报告和会计账簿，还可以查阅相关的会计凭证；从行使目的来看，举办者查阅民办学校会计账簿应具有“正当目的”，该目的应对正当性和关联性进行判断。

举办者查阅权是举办者对民办学校行使监督管理权限的有力保障，相信上述问题的厘清，可以为举办者查阅权提供更加有效、精准的司法保护，也可以对民办学校分类管理改革起到更为切实的推动作用。