不动产登记档案利用中的个人信息权保护探析

吴丽敏

信息化的推进在广度和深度上改变着我们的生活，在个人信息采集方面，信息化对个人信息的采集和利用是一把双刃剑，一方面，个人信息的采集、应用更加广泛；另一方面，电信诈骗、套路贷等侵犯个人信息权的案件频发，促使公民的个人信息权意识觉醒，也使个人信息保护的任务更加艰巨。信息技术的发展倒逼着各个领域的工作更加重视对个人信息的保护。不动产登记档案作为一种信息资源，是专门档案的一类，也属于民生档案范畴。不动产登记档案中包含着姓名、身份证号码、联系电话等诸多公民个人信息，不动产登记档案管理部门在提供利用服务工作中，也应更加重视保障公民的个人信息权。

一、不动产登记档案利用服务中的个人信息权界定

1.不动产登记档案利用服务中的个人信息权内涵。目前，我国还没有定义不动产登记档案的法律条文，但根据我国《档案法》对档案的定义和《不动产登记暂行条例实施细则》对不动产登记资料的定义和归档要求，笔者认为不动产登记档案是不动产登记机构在不动产登记过程中直接形成的对国家和社会具有保存价值的历史记录[1]，其所有权属于国家，包括登记原始资料和登记结果。

结合不动产登记档案的概念和我国《个人信息保护法学者建议稿》对个人信息权的界义，笔者认为，在不动产登记档案利用服务中，公民个人信息权包括个人信息查询权、更正权、保密权、救济权等权利[2]。公民有权在规定的查询范围内向不动产登记机构申请查询不动产登记档案中的个人信息；当发现档案中的个人信息登记有误时，有权请求不动产登记机构进行更正补充；有权请求不动产登记机构保护其档案中的个人隐私信息，不随意泄露；当档案中的个人信息遭到侵害时，公民有权寻求各种救济[3]。

2.个人信息权与隐私权的区别。《民法典》第四篇第六章规定：隐私是自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息。同时规定：个人信息是以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人的各种信息[4]。《民法典》虽然没有直接定义个人信息权，但从其对隐私和个人信息的规定中可以看出，在内容方面，个人信息权是对隐私权的补充和发展，是公民的人格权之一。

二、当前不动产登记档案利用服务中存在的侵犯个人信息权行为分析

1.从不动产登记档案查询主体角度分析个人信息权侵权行为。不动产登记档案查询分为内部查档和外部查档，内部查档的查询主体是不动产登记机构，外部查档即对外提供利用服务，其查询主体包含不动产权利人、利害关系人和有关国家机关。不动产登记档案信息的查询主体具有特定性。

（1）对“利害关系人”的误解侵犯不动产权利人的个人信息权。不动产登记档案查询中的利害关系特指与不动产物权有利害关系，2018年国土资源部（现自然资源部）颁布实施的《不动产登记资料查询暂行办法》（以下简称《办法》）列出了不动产利害关系的三种情形，包括因不动产买卖、抵押等登记行为构成的利害关系和因不动产纠纷向仲裁机构和法院申请调解、诉讼而形成的利害关系[5]。可是，在实际利用服务工作中，常发现与不动产权利人没有以上利害关系的自然人，比如父母、兄弟姐妹等亲戚要求查询不动产登记簿上记载的权利人的不动产登记档案，自认为存在血缘关系就是利害关系人，就是查询主体。对于此种诉求，应告知不符合查询主体条件，若确实存在民事纠纷，应通过诉讼、仲裁构成利害关系后才能以查询主体身份申请提供不动产登记档案查询利用服务，否则会侵犯不动产权利人的个人信息保密权。

（2）查询主体对查询结果管理不善侵犯权利人的个人信息权。首先，有关国家机关工作人员、不动产登记机构工作人员在履职过程中查询知悉的不动产登记资料、登记信息，若不予以保密，会侵犯不动产权利人的个人信息保密权。例如，有的工作人员受金钱利益驱动，故意泄露、向他人非法提供或者兜售不动产登记档案信息；有的工作人员保密意识淡薄，随意通过个人邮箱、个人微信传递查询结果。其次，不动产利害关系人作为档案查询主体之一，在享有个人信息查询权的同时，若对获取的不动产登记档案、信息不加以妥善保管，滥用查询结果或者故意公开不动产登记资料、登记信息，也会侵犯不动产权利人的个人信息保密权。例如，有的利害关系人代理律师故意将查询到的房屋坐落、权利人姓名等公布在互联网上，出现“房婶”“房叔”等新闻事件，其行为已经侵犯了权利人的个人信息权。

2.从不动产登记档案查询客体角度分析个人信息权侵权行为。不动产登记档案的查询客体即查询档案的范围和内容，不动产登记档案中包含着权利人姓名、地址、身份证号码、婚姻状况、联系电话等公民个人信息。

（1）查询客体范围不限定模式会侵犯公民个人信息保密权。笔者在工作中偶尔听到有些华人华侨描述其在他国定居的地方，任何人可申请查询任何不动产登记资料和登记信息，即不限定查询客体范围模式，凡事有利有弊，这种模式将导致查询权被滥用，导致不必要的个人信息泄露，侵犯不动产权利人的个人信息保密权。笔者在工作中遇到国内不少公民以政府信息公开为由要求查询与其没有利害关系的档案客体，也有学者认为不动产登记信息属于政府信息，应予以公开。对于此种观点，2019年修订的《政府信息公开条例》给出了回应：申请不动产登记资料等信息，依照特别规定办理[6]。而《办法》也规定：以申请政府信息公开的方式申请查询不动产登记资料的，告知按照本办法的规定申请查询。该办法第三章、第四章还对不动产权利人和利害关系人的查询客体范围进行分类限定，权利人、利害关系人、律师可申请查询不动产登记档案范围不同。登记簿上记载的权利人可申请查询的档案内容最全，律师可持人民法院的调查令申请查询不动产登记资料；利害关系人可查询的档案范围比权利人小。对查询客体范围进行限定，正是出于对不动产权利人人信息权进行保护的需要。

（2）没有明确规范有关国家机关查询不动产登记档案信息的范围，会侵犯公民个人信息保密权。目前，《办法》并没有明确规定国家机关查询不动产登记档案信息的范围和查询程序，我国也没有出台类似《行政机关所持有的个人信息保护法》的法律对其进行规范。而国家组织人事部门、纪委监察部门、公检法部门、保障房公租房审查部门等国家机关经常申请查询不动产登记档案信息，也有不动产登记机构为提高办事效率，提供专线直连法院、公积金管理部门、银行等单位共享不动产登记信息。但是有关国家机关出于什么查询目的和用途、需要什么手续才可以查询复制不动产登记档案原始资料、什么情况下能“以人查房”等这些实际工作中的问题，缺乏统一法律规范，仅以各个服务机构自行规定工作办法为依据，存在国家机关非法收集、过度收集公民个人信息的风险，存在侵犯公民个人信息保密权的风险。

3.从不动产登记档案查询程序角度分析个人信息权侵权行为。不动产登记档案的查询程序，即查询方式和查询步骤。虽然我国尚未出台《不动产档案管理办法》和《不动产登记法》，但参考《办法》对不动产登记资料到哪里查、怎么查的规定，查询不动产登记档案信息，应当在不动产登记机构办公场所或其提供的网络平台、自助查询机进行申请，法律法规另有规定的除外。申请人需要提交利害关系材料、申请书、授权委托书、诉讼立案材料、不动产权利身份证明材料等，不同的查询主体需要提交的材料不同，可以从政务共享平台读取的身份证、营业执照等电子证照，不必要向申请人再次收取。

（1）不动产登记机构工作人员违反查询程序规定侵犯权利人个人信息保密权。不动产登记档案虽有特定的查询程序，但不排除个别不动产登记机构工作人员法律意识淡薄，受人请托或者收受贿赂，不收申请材料或者明知申请条件不符合规定，暗箱操作，不按规定程序查询，利用职务之便，滥用查询权限为他人提供不动产登记档案或者登记信息，导致公民个人信息泄露，侵犯公民个人信息权。

（2）查询利用服务方式落后妨碍公民个人信息查询权。随着经济社会的发展和公民档案意识的觉醒，不动产登记档案作为民生档案的一种，与老百姓生活息息相关，档案查询利用服务工作也容易受信贷、拆迁、保障房、契税等民生政策的影响。近年来，不动产登记档案信息查询利用目的多样化，查询利用量不断增长，不动产登记机构需要提高不动产登记档案信息化水平，创新档案服务手段、服务方式，方便群众和企业查询档案信息，从而保障公民的个人信息查询权。然而当前有些县级的不动产登记机构不动产登记档案信息服务方式比较落后，尚未设置自助查询机，更别提实现网络查询、共享查询等查询方式。

4.从不动产登记信息共享角度分析个人信息权侵权行为。随着互联网的发展，为深化“放管服”改革，进一步优化营商环境，实现政务信息共享，三部委联合发文要求不动产登记与税务、统计、民政等部门加强有关信息互通共享。然而，有关文件对于共享的信息范围、内容分类限制、共享权限设置等问题并未明确规定。不动产登记档案信息共享批量化、快速传播的特点增加了公民个人信息遭受滥用和侵权的风险。

三、不动产登记档案利用服务中个人信息权保护路径

1.完善公民个人信息保护法律法规体系。目前，我国对于个人信息的保护规定散见于宪法、刑法、民法、行政法等法律、司法解释和部门规章中的直接或间接条文，还没有颁布个人信息保护的专门法律。我国个人信息保护的条文零散，有的内容甚至有冲突矛盾的情况。相比世界上经济发达国家和地区在个人信息保护领域的理念原则、立法实践，我国公民个人信息保护法律法规体系明显落后，关于个人信息保护的条款缺乏具体的保护规则和操作办法。2020年6月1日，十三届全国人大常委会第五十八次委员长会议将《个人信息保护法》列入2020年度立法工作计划，相信这部个人信息保护的专门法律能对各信息处理主体对个人信息的采集、挖掘、处理和利用以及侵权行为、侵权责任、处罚条例、救济途径等问题提出更加系统更加明确的规定，完善我国公民个人信息保护法律体系，更好地实现不动产登记档案利用服务对公民个人信息的查询权、更正权、保密权、救济权。

2.完善个人信息侵权行政监督和救济机制。

（1）建立个人信息保护行政监督管理制度。个人信息保护监督管理制度能将不动产登记档案利用服务中侵犯个人信息权利的行为扼杀在萌芽状态，使个人信息权获得事前救济。首先，不动产登记机构应制定内部个人信息保护监察制度，由监察室或者监察小组定期检查公民个人信息保护工作，督促整改办公室、人事处、信息处和其他业务处室存在的关于员工信息保密教育及信息保密技术方面问题和风险。其次，国家可以设置独立的个人信息权保护机构，接受关于个人信息权保护的投诉、申诉，监督个案投诉处理情况，独立行使监督调查权、行政裁决权、行政处罚权，为公民个人信息权利主体提供一站式的维权服务。

（2）完善个人信息权行政救济途径和赔偿机制。我国现行法律中，行政救济主要包括行政赔偿、行政复议、行政诉讼，要将侵犯公民人格权、个人信息权的情形纳入行政赔偿范围，扩大行政复议和行政诉讼的受案范围。当公民在申请不动产登记、不动产登记档案利用的过程中，发现个人信息保密权、更正权、查询权受到侵犯的时候，不仅可以通过向不动产登记机构等政府部门投诉，还可以通过法律途径得到反馈和赔偿。

3.完善不动产登记档案查询制度，保障公民个人信息权。

（1）出台《不动产登记档案管理办法》，规范不动产登记档案查询制度。当前我国不动产登记机构提供档案查询利用服务的主要依据有：《档案法》（2020年修订）、《不动产登记资料查询暂行办法》、《保密法》、《宪法》、《民法典》、《政府信息公开条例》等，现行不动产登记档案利用服务工作主要参考《办法》。但因不动产登记资料与不动产登记档案是两个不相同的概念，应出台《不动产登记档案管理办法》来完善不动产登记档案查询制度，保障公民的个人信息查询权、保密权、更正权，特别是规范国家机关对不动产登记档案和登记信息的查询利用范围和查询手续。

（2）创新利用服务方式保障公民个人信息权。档案信息化建设是大势所趋，也是未来档案工作的重点和难点。可以在保证个人信息保密的前提下，创新不动产登记档案利用服务方式。比如，在社区、行政服务中心多点设置自助查询机，推进“互联网+不动产登记信息查询”，共享政务电子证照，政务云平台不动产登记信息共享等方式，实现群众查询利用不动产登记档案“最多跑一趟”甚至“一趟不用跑”，优化营商环境，保障公民的个人信息查询权。右图反映了X市2015年设置不动产登记信息自助查询机以来，至2018年自助查询机出具的查询证明数量逐年增长，原因之一是该市不断升级优化、增加自助机的查询功能，原因之二是该市不动产登记机构逐渐增加自助查询机在全市的分布点。另外，2019年该市推出APP“刷脸查房”服务，出具带有电子印章的电子证明并且可以查验证明真伪，2019年通过APP生成的电子证明约7.5万份，充分满足群众和企业的查询利用需求。

4.加强不动产登记档案信息安全工作，保障公民个人信息安全。不动产登记机构要贯彻落实总体国家安全观，确保档案信息安全。

（1）完善信息安全制度，构建不动产登记档案安全体系。①不动产登记机构要制定相应的保密制度和惩罚制度，梳理不动产登记档案利用服务工作安全清单和廉政风险防控点，强化对工作人员信息安全保密教育和警示教育，签订保密承诺书，提高工作人员对公民个人信息权的保护意识，预防对公民个人信息权的行政侵权行为。②不动产登记机构要成立不动产登记档案信息安全工作小组，监督指导本单位的档案信息安全工作，开展不动产登记档案信息安全风险评估和等级管理。在使用政务云平台时准确划分档案数据上载范围界限，避免不必要的个人信息泄露，防范不动产登记信息共享中的个人信息安全风险。

（2）利用信息安全技术保障不动产登记档案信息安全。①不动产登记机构要采用备份技术、加密技术、防火墙、身份认证、访问控制、权限控制等技术措施保障不动产登记系统和不动产登记档案信息管理系统的物理安全、系统安全、网络安全，防止信息丢失、泄露和篡改，要建立信息安全应急管理机制，当发生个人信息丢失、泄露和篡改时，及时采取补救措施。②采用技术手段，隐藏遮盖不动产登记档案中非必要提供的个人信息。比如，当查询主体因核查结构、面积等房屋物理信息需调取该不动产的第一道面积计算表时，因复丈表上通常还记录着第一道产权人姓名等个人信息，可以在影印时遮盖此类个人信息。对于电脑作业形成的不动产登记簿等档案，在对外提供利用时可借助电脑进行隐匿的操作。