新型城镇化推进中地方政府治理能力面临的挑战及应对

何 水 高向波

(郑州大学 政治与公共管理学院，河南 郑州 450001)

城镇化是国家现代化的必经之路和重要环节。推进以人为核心的新型城镇化，是党中央、国务院的重大战略决策。党的十九届五中全会立足二〇三五年基本实现社会主义现代化的远景目标，就进一步“推进以人为核心的新型城镇化”作了部署，为“十四五”时期新型城镇化高质量发展明确了目标任务，指明了前进方向，提供了基本遵循，为有效解决城镇化发展不平衡不充分的问题提供了思路。作为新型城镇化战略的实施者，地方政府“要在统筹协调、公共服务、体制创新等方面发挥积极作用的同时，注意规范和约束自身行为，防止过度介入城镇化”[1]，构建“强而有道的政府”[2]。2019年末，我国常住人口城镇化率达60.60%，户籍人口城镇化率达44.38%[3]，已提前完成《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》确定的“2020年常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右”的预定发展目标。“十四五”及未来较长一段时期，新发展格局加快构建，高质量发展深入实施，新型城镇化战略进一步向纵深推进，城镇化高质量发展面临的深层次问题逐渐显露，愈加考验地方政府治理能力。

一、新型城镇化视域下地方政府治理能力的要素构成

政府是国家治理的重要主体，政府治理能力是国家治理能力的“核心要件”[4]。国外学者认为，随着20世纪90年代治理理论兴起，公共管理从传统公共行政向治理转变，反映了治理所处的情境发生了重大变化，相应地，政府的运作方式以及履行功能与任务的能力框架也要随之发生重大变化[5]。随着党的十八届三中全会召开，政府治理能力及其现代化成为国内学者国家治理研究的重要议题，相关研究明显增多。尽管如此，从文献梳理结果来看，对于地方政府治理能力的要素构成，学者们尚未形成一致意见。其中，郭蕊、麻宝斌认为，全球化在形塑多中心秩序格局的同时，将地方政府推到了竞争与合作的前台，地方政府必须适应新的时代使命，转变传统管理方式，强化合作治理——一个包括系统思考、制度创新、公共服务、电子治理、沟通协调和危机应对等多种能力的综合能力体系[6]。楼苏萍认为目标识别与整合能力、资源整合能力、沟通协调能力以及合作治理的控制能力是地方政府治理能力的关键要素[7]。周天楠认为，政府治理能力更强调政府在治理背景下新的能力要求，应以目标凝聚能力、资源整合能力、工具使用能力、责任控制能力为关键点推进政府治理能力现代化[8]。邱志强基于我国国家治理体系的特定内涵，将地方政府治理能力细化为协同治理能力、创新治理能力、依法治理能力、高效治理能力和危机治理能力[9]。刘波、方奕华、盖小静立足社会治理创新背景，以网络化治理理论为切入点，将地方政府治理能力分解为多元参与开启能力、协同网络运行能力、稳定合作保障能力[10]。这些探讨角度各异、观点不一，为认知地方政府治理能力的关键要素提供了启示，特别是为政府能力到政府治理能力转变的逻辑指明了建构的方向。

新型城镇化的特点是以人为核心，区域、人口、经济、社会、资源和环境全面协调发展；基本原则是“以人为本，公平共享；四化同步，统筹城乡；优化布局，集约高效；生态文明，绿色低碳；文化传承，彰显特色；市场主导，政府引导；统筹规划，分类指导”[11]。而党的十九届五中全会又突出强调并部署“推进以人为核心的新型城镇化”。这些无疑对作为新型城镇化战略实施者的地方政府提出了较高要求：一是治理理念革新。新型城镇化以人的城镇化为核心，更关注人的现实需求，要求地方政府坚持以人为本，从权力本位转向权利本位，深入推进“放管服”改革，打造“有为政府”。二是治理结构优化。新型城镇化坚持“市场主导、政府引导”的推进原则，要求地方政府调适政府、市场、社会关系，厘清三者职能边界，形成“一核多元”治理结构，完善地方政府治理体系。三是治理内容拓展。新型城镇化注重“四化同步”，涉及政府治理各个领域，对地方政府制定科学决策、调配社会资源、提供公共服务、防控重大风险等提出了巨大考验。四是治理工具创新。新型城镇化强调内在质量的全面提升，地方政府必须综合运用市场化工具、工商管理技术、社会化手段和信息化技术，拓展和丰富地方政府治理工具。延循上述四个方面的要求，基于前述学者们的探讨，结合地方政府在整个国家治理体系中的角色，笔者认为，新型城镇化视域下的地方政府治理能力是一个由发展规划能力、资源整合能力、公共服务能力、风险防控能力、工具使用能力、责任控制能力六大能力要素构成的完整体系。其中，发展规划能力是指地方政府对城镇化的现实状况做出准确研判，遵循特定发展规划理念和规划程序，制定长期计划从而科学指导和有序推进新型城镇化的能力。资源整合能力是指地方政府在新型城镇化过程中对治理资源进行精确识别、选择与汲取，根据国家发展战略和市场需求对资源合理配置、精准投放、有效对接，通过资源纵向增量与横向联通相结合的方式，对不同区域和主体的利益进行有效整合的能力。公共服务能力是指地方政府准确识别城乡居民基本公共服务需求，生产和提供优质多样的公共物品和服务，不断推进城乡基本公共服务均等化和城镇基本公共服务常住人口全覆盖的能力。风险防控能力是指地方政府采取各种措施和手段，防范和化解城镇化进程中的各类经济社会风险，有效控制危机发展蔓延并减少实际损失，促进新型城镇化稳定有序推进、长期健康发展的能力。工具使用能力是指地方政府根据公共治理问题的实际特点，实现治理工具的高效组合、实现既定治理目标的能力。责任控制能力是指地方政府在新型城镇化建设中按照权责一致的原则，对各类参与主体的工作职责和任务边界进行明确划分，引导多元治理主体积极履行责任义务，共同参与公共事务治理的能力。需要指出的是，地方政府治理能力是影响新型城镇化的重要变量，新型城镇化能否有序推进、高质量发展，不仅取决于地方政府上述各种能力要素的大小，也取决于各种能力要素组合的有效性。

二、新型城镇化进程中地方政府治理能力面临的挑战

以人为核心、以提高质量为导向的新型城镇化，其深层逻辑是传统社会向现代社会的有序演进，由此对地方政府原有治理理念、治理结构、治理内容、治理工具造成冲击，进而考验地方政府治理能力。

(一)发展规划能力面临的挑战

规划是发展的行动指南。“科学、系统、富有前瞻性的发展规划是新型城镇化建设的重要依据，也是政府引导城镇化发展方向的重要措施。”[12]传统城镇化中，地方政府受土地财政和片面政绩观的影响，重“土地城镇化”轻“人的城镇化”，片面追求城镇人口增加和城市规模扩张，盲目追求城市化率的数字提升，不仅造成资源的巨大浪费，还导致城镇化发展速度与市民化进程不相协调，城市规划布局、户籍制度改革、公共服务供给、农村土地流转等方面面临诸多问题。随着新型城镇化的内外部环境和条件的深刻变化，城镇化进入高质量发展的新阶段，在保持“增长惯性”的基础上更加强调“质量效益型增长”，地方政府因地制宜制定发展规划、循序渐进抓好贯彻落实的能力面临巨大的考验。新型城镇化高质量发展更强调以“人的城镇化”为核心，注重四化同步、城乡融合和区域协调，蕴含浓厚的人文关怀、精细的服务水平、合理的空间布局和美丽的居住环境，迫切要求地方政府增强民众话语权，凝聚各方共识，将国家宏观政策与本地实际相结合，将城镇建设与城市更新相结合，依据“定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接”[13]的规划体系标准，系统考量“地域特征、人口规模和发展潜力等因素”，注重发挥县城的重要载体作用，进一步提升规划水平，促进“多规合一”，制定出符合本地实际、突出比较优势、彰显区域特色、具有科学性、战略性和前瞻性的发展规划，积极稳妥扎实有序推动新型城镇化高质量发展。

(二)资源整合能力面临的挑战

传统城镇化中，“政府主导”的一元化模式弱化了市场等主体在资源配置中的作用，政府资源配置效率不高，“越位”“缺位”和“错位”现象时有发生，并面临部分政策失效、财政压力增大和负面效应渐显等问题。地方政府如无法处理好城镇化进程中的资源要素集聚和扩散，协调好资源在城乡间、区域间、产业间和人群间的有序转移和配置，会进一步拉大发展鸿沟，固化二元结构。新型城镇化高质量发展坚持“市场主导、政府引导”的推进原则，迫切要求地方政府更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，“使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程”[11]。地方政府必须合理界定政府市场边界，探索政府与社会资本合作的新模式，通过建立市场交易机制和培育专业合作主体，不断创新资源运作流程和方式，丰富资源供给内容和模式，促进土地、资本、信息、科技和人才等关键性生产要素在新型城镇化建设的各个领域和环节平等交换、自由流动，实现优质资源覆盖层面和效用发挥的最大化，进而形成规划引导、市场运作、成本共担的新型城镇化高质量发展格局。

(三)公共服务能力面临的挑战

传统城镇化中，地方政府重经济发展轻民生改善，将公共服务支出与城镇化建设相对立，人民群众对于基础设施、生态环境、城市治理、医疗卫生和社会保障等一系列诉求不能得到切实解决，优质公共资源无法实现有序转移和扩散，“政府公共服务政策的公正性、公平性受到质疑”[14]。新型城镇化强调“以人为本、公平共享”，迫切要求地方政府以人的城镇化为核心，合理引导区域间、城镇间和城乡间人口流动，将产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，努力提升农业转移人口市民化的质量，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，保证基本公共服务供给的均等化和可及性，促使全体居民共享现代化建设成果，“最终实现市民化与城镇化同步”[15]。地方政府必须克服以往“重经济、轻民生”的倾向，坚持推进城镇化高质量发展与完善公共服务的一致性，探寻优化和保障公共服务与拉动城镇消费与投资增长的内在逻辑，“重新探索公共服务体系的数量、质量与人口分布、人口结构的耦合关系”[16]，创新公共服务供给模式，引入市场化供给机制，扩大政府购买公共服务的规模和力度，推动供给主体和方式多元化延伸，补齐公共服务存在的盲点和漏洞，更好满足人民群众多层次、差异化、个性化的公共服务需求，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

(四)风险防控能力面临的挑战

传统城镇化中，地方政府“圈地造城”运动产生了较多的利益冲突和矛盾纠纷，积累了诸多经济风险和社会风险，“过度城镇化”、城镇“房地产化”、农民“被城市化”和农村“空心化”等一系列问题突出，国家治理现代化进程受到影响。复杂多样的治理风险和危机对人们的幸福感和获得感造成巨大威胁，维护安全稳定的社会秩序、构建美丽和谐的居住环境成为新时代地方政府重点工作之一。随着新型城镇化战略纵深推进，对地方政府维护社会公平正义、统筹发展和安全、消除风险隐患的责任和能力也有了新的要求。地方政府必须进一步强化系统治理思维，实现整个治理系统的协调和整合，全面提升对各类风险的感知力、洞察力、预判力、把控力，确保监管措施有力、防控手段有效。在此过程中，地方政府需要高度警惕，精准研判形势，主动进行危机分析和信息公开，加强突发公共事件应急能力建设，积极开展风险防范和自救互救教育，在风险可控、发展可持续的原则下，建立预防为主、依法管理、综合治理的常态化风险管理制度，及时洞察、准确把握、有效应对各种风险挑战，为新型城镇化高质量发展提供坚实保障。

(五)工具使用能力面临的挑战

传统城镇化中，地方政府往往忽略质量、结构和效益，偏重数量规模增加，注重经济绩效指标，更多运用陈旧且单一的行政手段推进和治理，容易引发短期机会主义行为，导致政府治理片面化。有限的政策工具在破除城乡二元结构、振兴乡村，实现城乡一体化发展等方面捉襟见肘，缩小发展差距和收入差距的工作难以快速有效推进。新型城镇化为地方政府治理带来挑战的同时，也为治理工具创新提供了空间，政府科学选择、灵活运用治理工具的能力成为政府治理能力提升的应有之义。新型城镇化高质量发展更为注重质量内涵提升，迫切需要地方政府以公共利益为出发点和落脚点，综合运用法律、工商管理技术、市场化等多元工具，促进各类工具优势互补和协调发展，实现政府治理科学化，提升政府治理有效性。此外，随着大数据、区块链等新一代信息技术的创新应用，地方政府应坚持以人为本、信息惠民，将新一代信息技术创新应用与城镇化高质量发展深度融合，通过多种治理手段，强化对政府治理工作的技术支撑，实现智能治理、智慧治理。

(六)责任控制能力面临的挑战

传统城镇化中，政府集权力集中与责任承担为一体，全权负责城镇化规划建设工作。这种政府全面主导的发展模式在快速提升城镇化率的同时，也因模糊多元主体权利责任边界而抑制了其他社会主体参与城镇化建设的积极性和主动性。新型城镇化高质量发展更为强调合理确定各级政府职责，强化责任落实，保障财政事权，更好发挥政府作用的同时充分调动社会力量，构建“政府主导、多方参与、成本共担、协同推进”的农业转移人口市民化推进机制[11]。地方政府一方面需要切实履行推进新型城镇化高质量发展的重要职责，鼓励和支持多元主体参与地方治理，在新型城镇化进程中进一步明确职责、发挥作用，推动新型城镇化建设取得实质性进展；另一方面也要针对多元治理可能引发的治理责任分散化和治理碎片化，着力培育政府和其他主体间的合作意识与信任机制，并按照权责一致原则建立制度化、程序化的治理责任分担机制，构建自律、互律与他律相结合的监管模式以及权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系，确保多元主体合作共治。

三、新型城镇化进程中地方政府治理能力的提升路径

制度是促进良法善治、实现治国安邦的根本保障。“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[17](P333)为推动新型城镇化高质量发展，国家不断加强规划部署，完善顶层设计，出台了一系列政策，并通过全面深化改革不断从制度建设上奠定国家治理现代化的基础。为更好地“推进战略、规划、机制对接，加强政策、规则、标准联通”[13]，将制度优势转化为治理效能，地方政府应深入贯彻落实党的十九届五中全会精神，结合治理实际特点和新型城镇化高质量发展要求，以治理创新探寻释放发展潜力的最优路径，以机制再造把握提升治理能力的关键所在。

(一)以决策机制再造提升发展规划能力

科学合理的规划是推动新型城镇化高质量发展的前提和先导。地方政府宜从以下方面推动决策机制再造，提升发展规划能力：一是决策责任再造。地方政府要树立科学的决策理念，责任意识，建立健全决策责任制，充分发挥规划制定与执行的双重责任，明确规定决策者相应的义务和责任，对决策行为负责。同时，通过建立完善的决策结构，构建多方位、多层次的合理决策权力体系，合理划分各类主体的决策权力，以法律的形式规定政府和各类主体的决策权力，理顺决策子系统各自的决策权限、职责和范围。二是决策队伍再造。完善政策咨询组织，保障政策研究机构的独立性和自主性，充分发挥专家团队和新型智库的决策咨询优势。同时，营造良好的决策环境，积极完善公民参与机制，畅通参与政策制定的渠道，不断拓展发展思路，及时获取决策信息。三是决策程序再造。科学程序的遵循是政策具有有效性、科学性和政策制定效率化、法制化的一个重要保证[18]。地方政府应精准识别和分析决策问题，科学设计决策方案、选定决策目标，建立集调查分析、编制选择、评估优化为一体的规范化决策程序，“健全重大政策事前评估和事后评价制度”，避免盲目规划、随意决策带来的损失。

(二)以激励机制再造提升资源整合能力

新型城镇化强调建立健全“规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享”的激励约束机制[11]，加大“人地钱挂钩”配套政策的激励力度[19]，充分发挥地方政府盘活现有资源的作用。为此，地方政府应以激励机制再造提升资源整合能力：一是激励模式再造。坚持正向激励与反向约束并重，明晰正向奖励标准的同时划清反向约束的底线，将资源使用的评估反馈结果及时公布，并与政策、土地、税收和资金等方面的优惠直接挂钩，更好地鼓励先进、鞭策落后。二是激励范围再造。打造地区互联、城镇互通、城乡统筹的区域一体化资源利用格局，构建物质与精神奖励相结合，内部与外部奖励相融合的激励标准体系，将政府、市场和社会其他主体均纳入激励范围之中，不断扩大激励的地域范围、要素范围和主体范围。三是激励方案再造。围绕新型城镇化高质量发展的核心要求，加快制定城市人口落户、建设用地增加和资金奖励发放为一体的配套激励方案，指导和督促各地用好用足各项激励措施，以完备合理、具体有效的方案设计实现人口、土地和资金等方面资源的系统整合，充分释放新型城镇化发展的内生性动力。

(三)以供给机制再造提升公共服务能力

公共服务供给机制再造旨在通过供给机制改革，建立“覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续”的多层次、多元化的新型公共服务供给体系，补齐城乡公共服务短板和弱项，更好满足新时代人民群众日益增长的公共服务需求。地方政府应以行政体制改革为契机，以政府职能转变为抓手，以供给主体、供给内容、供给流程再造为重点，积极构建政府、市场以及社会相融合，城乡、地域和阶层相统筹的基本公共服务多元供给机制，切实提升公共服务能力。一是供给主体再造。充分发挥社会组织和企事业单位等在公共服务供给中的功能作用，加大力度推动公共服务社会化，不断扩大和创新政府购买公共服务的规模和方式，拓展社会力量参与公共服务建设的广度与深度。二是供给内容再造。建立健全以公众需求为核心的表达机制和以公民参与为重点的决策机制，将人民群众的真实需求意见纳入供给机制，推动公共资源按常住人口规模配置，提供多样化与个性化相结合的公共服务内容，提升公共服务供给的质量、层次和效益，充分保障人民群众在教育医疗、就业创业、住房养老、文化体育、社会保障等方面的需求。三是供给流程再造。“构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台”[13]，以高效化、专业化的管理方式实现公共服务供给全过程的优化与改进，科学配置公共服务资源，推进公共服务供给的智能化与高效化。

(四)以协同机制再造提升风险防控能力

推动新型城镇化高质量发展，政府必须着力建立健全公共危机研判、评估和防控协同应对机制，重大风险预警、救助和应急保障机制，积极促进危机治理工作跨区域、跨层级、跨部门的沟通交流，充分发挥社会组织、公众参与等力量在应急管理中的作用，以有效应对诸多经济社会风险隐患。为此，地方政府应以协同机制再造提升风险防控能力：一是协作机构再造。以地方各级政府应急管理机构为核心，以机构职能相适应为原则，统筹各类系统的资源和能力，规范各级部门的关系与行为，促进多元应急主体统一指挥、统一行动，发挥风险防控的整体效能。二是协作方案再造。设计反应快速、程序规范的应急处置行动方案，研究制定完备精细的应急预案和操作规范，同时，通过应急预案演练提升行动方案的科学性、系统性和可操作性，通过实践行动进一步理顺、完善统一防控的协作机制。三是协作平台再造。针对新型城镇化建立沟通便捷、系统专业的信息平台，以5G通信、物联网、大数据等“新基建”为支撑，构建集信息收集整合、分析加工、发布共享为一体的信息化应急联动平台，充分发挥现代化信息沟通网络渠道多、覆盖广的优势，有效解决公共危机信息收集碎片化、信息传递阻隔化的问题。

(五)以评估机制再造提升工具使用能力

地方政府可从以下方面推动评估机制再造，提升工具使用能力：一是评估标准再造。彻底扭转不科学、不合理的评价导向，将公正客观的价值性标准与优质高效的事实性标准相结合，始终围绕人民群众满意和高质量发展及高品质生活的核心要求，立足政府治理成果的数字指标和新型城镇化的工作实绩建立具体化、可操作的评估标准。二是评估机构再造。独立自主的第三方评估机构凭借其专业性、公正性和权威性特点，成为评估机制再造必不可少的一环。评估机构再造涉及工作资格审查、组织管理规范、专家团队组建、评估能力评价等环节，地方政府需要强化资质审查、固化合作关系。三是评估方法再造。充分利用大数据、云计算、人工智能的技术优势，构建动态化、系统化、规范化的评价方法与手段，有针对性地使用评估方法，提升新型城镇化评估的科学性、合理性和有效性。

(六)以监管机制再造提升责任控制能力

科学有效的监管机制涉及多个方面，需要加以统筹推进和再造：一是监管理念再造。以“人的城镇化”创新监管理念，积极践行“依法监管、监管为民”的理念，突出强调监管趋严，惩治从严，推动治理领域秉承灵活、审慎、专业的态度，给予治理主体自由性的同时更加侧重发挥事中、事后监管的优势。二是监管队伍再造。组建独立自主的监管机构，加强内部管理，优化队伍建设，严明纪律规矩，利用专业培训、考核评估及实践锻炼等方式，推动监管人员法定化、专业化、职业化发展，为监管工作有效开展提供坚强组织保障。三是监管手段再造。以现代信息技术革新为契机推动监管手段多样化、科学化，以手段再造推进监管流程标准化、规范化、精细化，实施动态分类监管，优化监管资源配置，显著提升监管效率，推动监管工作有序开展。四是问责方式再造。对照责任清单构建监督与问责相衔接的工作机制，细化问责规定与执行办法，针对新型城镇化进程中违规典型严肃追责，针对违法行为严厉处罚，“以精准问责督促整改落实，以强力问责倒逼责任担当”[20]。