“不完全合同”风险、碎片化诱因与整体性救治
——基于政府购买服务的个案分析

曾凡军，臧进喜

一、问题的提出与文献综述

近年来，政府购买服务如火如荼，在数量和规模上均保持增长态势，已成为我国公共服务供给的关键方式。然而，与之同步的是我国政府购买服务失败案例的日渐增多，主要原因是政府购买服务的内涵与外延模糊。要避免政府购买失败，需要有效识别购买服务中的风险[1-2]。国外学界集中于对购买风险决策理论和影响因素的研究，交易成本和市场理论是购买服务的决策基础，信任度、市场竞争、合同的复杂性和完备程度等是购买风险产生的重要因素；国内研究聚焦于购买服务风险诊断、预判和反思层面，发现我国政府购买服务的“行政吸纳”机制正向“行政借道”机制演变[3]，出现购买服务边界日益模糊、操作流程不规范、竞争性市场缺失、社会组织独立性不强等问题。

2020 年3 月1 日起新实施的《政府购买公共服务管理办法（财政部第102 号令）》[4]在内涵界定、购买范围、合同履行、监督管理等方面有更为明确和详细的规定。但在实践中，公共服务产品标准无法界定、交易规则模糊不清、治理规则流于形式[5]，改革中存在的“内卷化效应”“制度不足”“管制过度”等问题突出，原有组织形态和运行机制没有发生根本改变[6]，“逆向替代”新型的政社关系渐成趋势[7]。以上问题极大挫伤市场和社会组织的积极性，我国政府购买服务的质量亟待提高。

由此可见，我国现阶段政府购买服务存在诸多问题，而合同是我国政府购买服务普遍凭借的治理工具[8]。诸多学者从经济学视角出发，基于不完全合同理论、剩余控制权理论等，发现合同的不完全性是政府购买服务失败的风险根源，并从完善监管机制、合理配置剩余控制权等层面提出政策建议[5]，有效提高了我国政府购买服务的合同治理效能。但就政府购买服务中的“不完全合同”风险而言，其有何特定的生成逻辑和类型？在管理学层面，合同背后是否具有更深层次的诱发因素？能否构建一套相应的整体性救治方案？以上问题均缺乏针对性和系统性研究。

T 街道是市区经济发展和社会治理创新的示范点，受居委会基层减负的影响，街道对居委会“发包”的约束条件增多；受政府人员编制限额的影响，街道对下属事业机构的“发包”愈发困难；受经济权被上收和上级督查力度加大的影响，街道对纵向机构上的“发包”功能不断弱化。由此，自2013 年起，T 街道将政府购买服务作为提高自身效率和灵活性的新型服务工具。2016 年，T 街道辖区内活动的企业和社会组织总数增加至116家，但政府购买服务中的委托代理关系更多是基于科层制的等级权威而非契约机制，以信任机制为其运行基础，各类购买服务合同中存在较多遗漏和模糊条款以及隐性契约，合同效力低下，“不完全合同”风险显现。故而，本文以T 街道为例，从管理学视角逐一探索上述问题，力求提高政府购买服务的合同治理水平，打造政府购买服务中良好的政企关系和政社关系，提高我国政府购买服务的质量。

二、理论基础和分析框架

（一）整体性治理

整体性治理（holistic governance）以风险社会和整体主义为理论基础，以预防、人民需求和结果为导向，以协调、整合和责任为治理机制，强调运用技术手段为人民提供无缝隙的整体性服务[9]。整体性政府不仅注重政府部门间的协同，还强调人民参与、制度改革和技术运用，兼具行政效率提高和人民需求整体性回应，消除了网络治理缺乏共同目标的弊病，实现了从“契约主义”到“整体主义”的蜕变。

（二）“不完全合同”风险

完全合同是指在缔约方都是理性人，缔约和服约环境都是在完全竞争市场的假设前提下产生的合同，能够对每种可能发生的偶然事件制定缔约方的行动规范，并约束缔约方严格遵守合同条款，具有可预见性和可描述性。但在政府购买服务实践中，呈现“科层为体、合同为用”的治理结构，在纵向自上而下“科层制”的治理路径和横向“合同制”的运作方式相冲突时，基层政府往往采取“表象合同、实际科层”的实践路径，合同的可预见性、可描述性和规范性以及市场的竞争性均受到科层体制的“行政侵蚀”，承接服务的企业和社会组织被赋予了一种“半官半民”的模糊身份，大量非正式的社会关系层出不穷，严重影响合同中的正式关系以及合同的履行效力[10]。由此，本文所说的“不完全合同”风险是指受政府科层体制“行政侵蚀”的影响，未来事件的复杂性和不确定性加剧，非正式关系将影响完全合同的正式关系及履约效力，致使完全合同在实施时存在缺口性的遗漏和模糊条款以及隐性契约，进而导致合同效力低下甚至无效化的可能性。

“不完全合同”风险的生成更大程度上是受各种内生性和外生性因素的双重影响，“机会主义”“避责”“利益链滋生”等公共性拆解现象[11]正侵蚀着政府购买服务的公共价值，“信息壁垒”“文字效力偏差”等客观性问题难以避免，多元主体陷入“预知困境”“描述困境”和“评估困境”，合同难以避免地存在不完全性，由此，引发“合同失当”“中间梗阻”“承接失败”等一系列的非适度偏离情况（见图1）[12]。仅从合同规范完善、技术手段变革等工具层面无法规避政府购买服务中的“不完全合同”风险。因此，笔者认为要跳出合同思维的限制，找出“不完全合同”风险产生的更深层次诱因，进而设计出一种整体性的治理机制使得缔约方自愿按照合同本来的交易意愿来执行合同，即便此合同本身是不完全性的。

图1 “不完全合同”风险生成逻辑示意图

（三）“不完全合同”风险整体性治理的分析框架

整体性治理理论的核心是协调机制，强调对多维碎片化问题的整合，即实现治理理念整合、治理主体整合、治理制度整合、治理责任整合和治理技术整合。这离不开以人民为中心的服务理念、以网络化为特征的组织结构、以整体性为原则的制度体系和责任机制、以信息技术为核心的治理手段等功能性要素的完善[13]，进而调动多元主体共同自觉地维护合同效力，规避“不完全合同”风险。基于此，本文以整体性治理理论为基础，以T 街道为个案分析，探究“不完全合同”风险产生的深层诱因，得出“不完全合同”风险治理的整体性方案。为更好地分析问题，笔者构建了政府购买服务“不完全合同”风险整体性治理的分析框架（见图2）。

图2 “不完全合同”风险整体性治理的分析框架

三、“不完全合同”风险的类型

合同的结构通常包括合同目标、合同主体、合同标的、合同内容、合同双方权利与义务、合同报酬、履约担保、争议解决办法等。合同治理理论认为，在人的有限理性和机会主义倾向下，所签订的合同只能达到不完全状态，可能表现为目标不完全、主体不完全、标的不完全、内容不完全、权责不完全、报酬不完全、保障不完全等（见表1）。

表1 政府购买服务不完全合同的表现形式

在基层政府采取“表象合同、实际科层”的治理路径下，政府科层体制的“行政侵蚀”破坏了政府购买服务原有的完全竞争市场，加剧了购买事件未来的模糊性，各种非正式关系等隐性壁垒制约着合同的实际履约效力，合同中不可避免地存在遗漏和模糊条款以及隐性契约。政府购买服务的“不完全合同”风险分为政治风险、经济风险和社会风险三种类型。

（一）政治风险

政治风险主要是指因政府监管不足，绩效评估无效等原因，造成服务承接方罔顾公共利益，进而衍生出政府公共信任危机的可能性。合同评估监管规则缺失或模糊直接引发公众对政府的信任危机。一方面，我国政府购买服务当前的监管和绩效评估体系存在缺陷，监管和绩效评估理念及指标更强调工具理性，忽视价值理性，对民众满意度等方面并不关注。正如T 街道《城市生活垃圾分类（试行）服务及采购合同》[14]（以下简称《合同》）中“社会监督”方面的考核指标仅设置“投诉”性的惩处性指标，但“无投诉”并不意味着“无问题”，缺乏“投诉”前置性的“民众满意度”考核指标。

另一方面，政府和第三方机构对购买服务的监管与评估流于形式，评价模糊和失准的问题严重[15]，政府购买服务乱象丛生。《合同》中“布局不合理”“未能满足投放需求”“工作人员服务态度恶劣”等部分工作考核评分标准模糊，如何评定“布局是否合理”“投放需求时是否满足”“服务态度是否恶劣”受主观因素影响较大，极易受非正式关系的制约，进而导致政府监管形式化。

（二）经济风险

经济风险是指由于缔约方多次讨价还价导致政府购买服务成本过高，公共财政损耗过大的可能性。一方面，在《合同》的“金额和付款方式”条款部分明确指出，采购方投入资金的10%作为质量保证金并在退场时支付，此举虽在一定程度上保障了承接方的服务质量，但当承接方自身能力不足、仅靠专业服务无法达到评估指标要求时，这10%的质量保证金便成为引诱政府官员的筹码，为政府官员或公职人员与承接方之间的“利益输送”等寻租行为提供可能。此外，由于我国现行的政府购买服务制度体系仍不够完善，存在合同标准不一，政策法规依据不足、权威性不高、可执行性不够等问题[16]，进而导致合同报酬结构和支付方式的确定缺乏合理的依据和标准。

另一方面，合同不完全的直接代价是合同双方在事后需要以额外的成本进行再谈判，但有关合同中的未尽事宜和纠纷事项，仅在《合同》中的“其他”条款中粗略标示，并未清晰阐释补充协议的协商规则，如《合同》中“其他”条款中的第三、四条：“（三）合同未尽事宜，甲乙双方另行签订补充协议，补充协议是合同的组成部分；（四）本合同如发生纠纷，甲乙双方应当及时协商解决，协商不成时，可向项目所在地人民法院起诉。”风险分担与激励不相容带来的游说成本、影响成本等加大公共财政负担，再谈判规则缺失或模糊直接制约着再谈判的效率和效果。

（三）社会风险

社会风险是指因缔约方的过失、不当或故意行为对服务质量、社会生产及人们生活造成损失的可能性。一方面，《合同》中缺乏“合同目标”条款，导致在合同实施中缺乏指引方向的“风向标”，为政府隐蔽地置换合同目标提供便利，将众多“事务型”任务交由承接方，呈现“行政侵蚀”现象，大大挤占了承接方的服务时间，服务质量大打折扣。此时，政府将购买服务当作彰显政绩或推动全面改革的工具，罔顾为人民服务的购买目标，服务理念缺失。

另一方面，基层政府购买服务的场域结构日趋封闭化，对官办与半官办的企业和社会组织设置较为宽松的准入规则，对民办的企业和社会组织则设有各种不成文的隐性壁垒。《合同》中仅在开头标明“甲方通过公开招标方式，经评标委员会的评审，决定将本项目采购合同授予乙方”，但对承接方招标标准、招标方式的公开事项却没有介绍，更无从查证，直接为利益捆绑式购买、习惯性购买等垄断行为提供滋生空间。目前，“关系市场”仍为现阶段我国招投标市场的主要导向，最终形成长期重复合作的“垄断购买”。

四、T 街道政府购买服务“不完全合同”风险的碎片化诱因

希克斯在整体性治理理论中指出，“碎片化”是由各主体沟通不畅、无法协调而导致的结果，进而致使政府无法达成政策目标 。笔者认为多维的碎片化问题是T 街道政府购买服务“不完全合同”风险生成的更深层次诱因，导致政府、企业和社会力量无法有效协同，进而极大影响政府购买服务合同效力的发挥。

（一）治理理念碎片化

治理理念碎片化是指政府未树立购买服务是服务而非产品的理念，将购买服务仅作为减少工作压力的工具。由于省政府近年来大力推进改革创新，在人、财、物等方面对基层政府的控制愈加严格，T 街道的行政自由裁量权大幅减少，上级政府又不断向T 街道发布任务，但相应的保障和编制却迟迟得不到批复。T 街道各科室便力求向市场和社会借力，在购买服务合同签订时，将服务宣传、检视资料等行政溢出型事务作为“隐性契约”交由企业或社会组织，而企业或社会组织为与政府建立良好和持续的伙伴关系，均默认“隐性契约”的合理性并优先完成行政溢出型事务，却将真正应履行的服务职能抛之脑后。

T 街道的政府购买服务实质上是采取“科层为体、合同为用”的治理结构，即在实际运作中“合同制”让位于“科层制”，承接政府购买服务的企业和社会组织独立性和自主性较弱，呈现任务驱动的行动逻辑，以政府的“指标任务”和“完成期限”为组织目标，未实现为人民服务的目标。政府也未树立执政为民的理念，以公共财政减轻工作负担，暗示政府的“行政侵蚀”逻辑仍主导购买服务的全过程，加剧了未来事件的复杂性和不确定性，非正式关系影响合同的正式关系及履约效力，进而导致合同效力低下甚至无效化。

（二）治理主体碎片化

治理主体碎片化是指政府、服务承接方、民众等主体的合作治理网络尚未形成，以政府为主体的政府购买服务“不完全合同”风险治理失灵的现象。在政府和服务承接者层面，T 街道通过非契约性的人员设置来加强对服务承接方的控制力。如在T 街道的28 家社会组织中，18 家社会组织的法人均有过T 街道体制内工作的经历，政府在购买服务后，仍扮演事权分配的“主导者”角色，而社会组织大多围绕政府部门的要求开展工作，双方均默认购买服务边界的模糊性，购买服务的合同形式化，隐性契约、关系契约层出不穷，为日后的评估和监管埋下隐患。在民众方面，政府和承接者之间形成工作闭环，民众只是被动接受政府和承接者的服务，却没有渠道表达自己的诉求，政府部门呈“单边主义”的放权逻辑，出现“供需适配偏差”问题[17]。

在政府购买服务中，T 街道基层政府既是购买者，又是承接方的控制者和监管者，合同流于形式，缺乏实际效力，“不完全合同”风险生成，其背后体现出政府越位、其他治理主体缺位的碎片化治理。

（三）治理制度碎片化

治理制度碎片化是指制度政策供给缺失和供给滞后两个层面。在供给缺失层面，市政府虽制定并发布了《政府购买服务管理办法》，但T街道并未根据此办法对政府购买服务中定价、财税管理、招投标、监管等领域的依据、标准、方式和程序出台具体的政策规定，直接导致T 街道政府购买服务中的合同签订和管理缺少法律支持。在供给滞后层面，市政府未及时根据财政部新修订的政策规定调整本市的相关办法，出现新旧制度打架和“钱穆制度陷阱”[18]。以定价制度为例，2019 年，市政府条线上的职能部门及区块部门仍依据2011 年的购买服务项目定价的指标实施购买行为；服务承接方为匹配滞后的定价标准，节约成本，减少人力投入，通过欺骗财务审计增加支出，低配的标准直接致使政府购买服务“丑态百出”[19]。

在合同签订和执行中，由于缺乏系统和与时俱进的制度政策支持，各主体纷纷利用法律空白谋求自身利益最大化，进一步弱化政府公信力，制度体系碎片化问题愈演愈烈。

（四）治理责任碎片化

治理责任碎片化是指各主体间权责界限模糊而导致的责权错位和缺位现象，其根源是在购买合同签订时未明确各主体间的权利和义务.T街道《合同》的服务内容共有十三条，仅有四条内容明确指出由乙方承接公司负责。权责模糊必然会带来责任规避的问题，进一步导致授权主体责任缺位、接权主体承接缺位、权责交接程序缺失，出现“权力悬空”和“责任真空”现象，“不完全合同”风险最终演变为政府失灵、市场失灵和社会失灵。

在现实运作中，T 街道为垃圾分类量化指标的考核对象，承包服务的环保公司为T 街道垃圾分类量化指标的完成主体，考核对象和完成对象的不一致导致T 街道在将生活垃圾分类服务外包给环保公司后，依旧面临行政体制内较大的绩效考核压力。而《合同》中“满意”“合理”等定性指标难以评定和扣分，缺乏有效的合同考核和激励机制，环保公司存在“消极应对”和“选择性应对”的心理，基层政府不得不在承担监督责任的同时四下发力[20]。在“不完全合同”下，政府购买服务中各主体责权错位和缺位问题凸显，政府越俎代庖，企业转嫁责任，无法有效协同，最终形成治理责任碎片化的困境。

（五）治理技术碎片化

治理技术碎片化是指在政府购买服务搭建信息系统时，片面追求智能化，无视居民的实际情况和需求，进而导致平台运行“空心化”。目前，T 街道城市生活垃圾分类服务以数据管理平台为依托，已基本实现自动化和智能化。《合同》的服务内容中明确规定：“乙方应提供云数据管理平台，建立公众平台，提供用户注册、垃圾袋领取、积分查询、积分兑换、垃圾分类相关政策推送、信息公告等必要的功能。”

但在实践中存在两个问题：一方面，T 街道的各社区中均住有大量外来务工人员和老年人，这部分居民学习并使用管理平台的能力较弱，一系列注册、领取、兑现等复杂性的功能反而加大了居民的生活压力；另一方面，《合同》中虽明确规定：“如发生居民投放垃圾分类错误，乙方应主动联系该居民，做好宣传讲解工作。也可通过扣除积分方式进行处罚。”但由于T 街道生活垃圾分类服务尚处于起步阶段，居民生活习惯的转换需要时间，居民投放垃圾分类的错误率较高。在较大的执行压力下，承接方只能主动联系小部分居民开展纠错教育，而针对绝大多数垃圾分类错误的居民直接进行“扣分”处理，引发居民的广泛不满并不再追求“积分制”所得的“小恩小惠”，“积分制”也由此仅为“一纸合同”，并未发挥出其实际效力。

智能化平台的搭建和运行无法适应当地居民的认知和文化水平，不仅导致平台运行的“空心化”，而且致使承接方对平台的前期投入付之东流，这是对政府购买服务财政资金的极大浪费，也大大挫伤政府和承接方服务的积极性。政府购买服务中的治理技术未实现供给和需求的功能性适配，呈现碎片化，致使财政资源浪费，承接方服务热情消减，民众信任度降低。

五、政府购买服务“不完全合同”风险的整体性救治策略

在合同无法达到完全状态、碎片化问题凸显的治理情境下，笔者认为构建一种囊括政府部门、企业、社会组织以及其他社会力量合作治理的整体性救治策略是遏制“不完全合同”风险生成、提高政府购买服务整体效果的最佳方案。

（一）服务理念：坚持宏观战略导向，实现工具价值理性相统一

治理理念碎片化是“不完全合同”风险生成的根源，存在缺口的“不完全合同”普遍存在并逐步被接受和默认，但问题的关键是如何使得缔约方愿意按照合同本来的意愿去执行，自觉维护合同效力。在新公共治理理念下，合同治理在宏观方向上为战略导向，指组织成员间共享资源和信息，从而创造共同价值和塑造行为的能力。对于政府而言，战略导向则强调执政者要充分理解民众需求，超前谋划，及时公开公共信息，共享公共资源，力求符合民众期望并吸纳民众力量。

整体性治理理论主张以人民需求为中心，力求为民众提供非分离且无缝隙的一体化服务，达成工具理性和价值理性相统一。在工具理性层面，政府要树立“超前谋划”的理念，对政府购买的多项服务进行综合评估，合理编制预算，为有效配置财政资源奠定基础。在价值理性层面，一方面应加强为人民服务的理念，拓宽居民诉求反馈渠道，实现政府购买服务的供需适配；另一方面，政府应积极培育和保护社会组织发展的多样性。治理转型的关键是居民和社会主体地位的获得[21]，政府需制定政府购买服务项目的负面清单，应由基层政府直接履职的服务严禁外包，转变向企业和社会组织借力来解决自身僵化问题的思维模式。

（二）主体网络：增进主体有效协同，构建“能促增效”合作网络

单一的行动主体无法获取解决复杂、动态和多样性问题的全部知识和信息，不具备单方面支配一切的潜能。这表明“不完全合同”风险的治理需要多元主体的合作。整体性治理理论强调多元主体的有效协同，政府购买服务应主动借助企业、社会组织、第三方代理和评估机构的力量，构建“能促增效”的合作治理网络。

在政府层面，需利用合同的不完全性发展市场和社会组织的活力，以适当的制度安排促使企业和社会具有自我发展空间；在企业层面，需充分调动营利性企业的公共服务精神，自觉履行合同职责；就社会组织而言，要保持自身的灵活性和自主性，充分发挥其纽带作用，不断强化政府和居民之间的对话，拓宽居民意见收集的渠道；就第三方代理机构而言，其作为政府与服务项目承接主体的谈判代表，应系统性评估购买的服务项目，客观公正地选择承接主体，严防由于资产专用性下沉诱发的交易锁定，进而导致政府陷入“敲竹杠”困境；就第三方评估机构而言，要保有公共精神，提高专业能力，以真实准确的评估结果助力合同监管。

各方主体在认同整体性利益的基础上，将政府购买服务的“行政侵蚀”模式转变为“能促增效”模式[22]（两种模式的比较见表2），以协调整合的方式遏制“不完全合同”风险，防患于未然。

表2 政府购买服务中“行政侵蚀”模式与“能促增效”模式比较

（三）制度体系：实现硬性柔性融合，完善整体性制度协调体系

整体性的制度协调机制是合同签订的依据、合同管理的前提，其分为硬性制度协调机制和柔性制度协调机制。其中硬性制度协调机制包括法律、预算、采购和人事制度，柔性制度协调机制主要指政府的组织文化制度[23]。

在硬性制度协调机制层面，购买服务要有法可依，重视各类硬性制度的完善、细化和更新。政府可从支持性制度、过程性制度和监管性制度三个方面进行完善。在支持性制度方面，一是加强对购买范围的研究，及时完善立法，特别是负面清单的界定，但负面清单的制定应囊括多元主体的智慧，避免政府本位主义；二是加强廉政风险防控力度，完善预算等财政制度，及时下发财税管理要求，实现公开化；三是及时根据中央文件精神和市场变化更新本市的制度政策，如政府购买服务的定价制度等。在过程性制度方面，要完善招投标服务制度体系，及时发布《关于进一步规范政府招投标通知》，公开招投标全过程。在监管性制度方面，要完善人事及考核制度，责任到人，建立双线管理考核制度，常态化和月度季度考核并举，并实行专项督查考核，随机从政府各部门抽调人员，设立现场督查小组，确保督查的有效性和公平性。

在柔性制度协调机制层面，较高一级的政府要积极引导和指导基层政府建设执政为民、公正廉洁、争先创优的组织文化。政府可通过优化评比和激励制度，将人民满意度作为政府考核的重要指标，根据考核结果对表现优秀的街道予以表彰和公示，并颁发“先进单位”奖杯，提高基层政府设计和优化政府购买服务的积极性，营造积极向上的工作氛围。

（四）责任机制：构建整体责任机制，提高主体间关系资本水平

政府购买服务是一种政府权力向市场和社会重新分配的行为，权力归属和责任承担必须适宜且明确，整体性治理理论提出从政治、法律和管理层面构建整体性责任机制。

在政治层面，各级政府工作人员均需具有较强的思想政治觉悟。一是树立“授权不推责”的服务理念，保证购买服务的顺利交接，并追踪、监督和评估承接方的服务效果，自觉维护合同的合法性，保证权责有效归位；二是及时公开政府购买服务相关信息，保障过程的合法性和透明性，严禁发生“上有政策，下有对策”的替代性政策执行[24]。在法律层面，应规范合同签订，明确基层政府、代理公司、项目承包公司等多重委托代理主体间的责任边界，细化服务考核标准，聘请专业的法律顾问团队草拟和修订合同，从源头减少“不完全合同”风险。

在管理层面，一方面要加强沟通，明确各方权责，实现有效协同，实行弹性的定价和支付管理制度，即根据服务项目的实际完成情况决定此服务的最终支付金额，关键要将居民满意度作为重要的考核指标，使得承包方既是项目执行主体又是项目考核主体，实现责权一致；另一方面，要建立清退机制，即便经过严格的招投标和审查，服务项目的代理方和承包方仍会利用合同的不完全性谋求自身利益最大化，当机会主义倾向无限度扩张时便会极大损害服务的质量，政府需将不顾服务质量而一味追求自身利益最大化的企业列入征信黑名单，优化营商环境。

此外，在政府购买服务的责任体系中，不能仅通过竞争性的契约机制来规避风险，更需重塑和发展合作伙伴间的关系资本。政府需提高化解冲突的能力，积极引导多元主体主动承担责任，达成风险共担和资源共享的伙伴关系和责任体系，共同维护合同效力。

（五）信息技术：搭建政府“众包”平台，建设整体性信息管理系统

科技的发展是革新政府服务供给方式的催化剂，整体性治理理论强调利用信息技术克服政府正面临的联合性问题。公共行政时代下的政府“发包”和新公共管理时代下的政府“外包”显然无法满足数字时代变化多样的民众诉求，亟需挖掘科学技术的潜力，探索新型的政府供给方式，运用科技手段提升政府购买的服务效能。

新公共治理时代下，政府“众包（Crowdsourcing）”应运而生。“众包”的概念最早由豪（Howe）提出，他认为“众包”是由组织内部的成员通过网络公开的方式将其服务外包给组织外部的人（人群）[25]，是一种人民在线的参与活动，特点是通过网络平台直接向人民征求意见，获得有效信息，精准监测和定位民众需求，有利于政府购买服务合同的设定、创新和监管。承接方建设的各种功能性智慧化平台应率先经过政府“众包”平台的检验，以保证适应于居民的需求。

政府“众包”平台可根据各级政府数字化的实际发展水平差异化搭建。省市级层面可依托现有网页或APP；基层政府则可发挥社群的力量，借助微信、QQ 等家喻户晓的社交平台搭建，如疫情期间，街道负责人通过社区微信群发布疫情防控的岗位信息。政府“众包”平台直接面向民众，极具公开性和透明性，难以被资本和权力侵蚀，真正实现政府和民众之间的合作，提高民众的主人翁意识和对政府的信任程度。

此外，要加快政府购买服务整体性信息系统的建设进程，打破“信息孤岛”困局。在合同中应规定承接方需及时将所购买服务的实施和推进信息录入政府购买服务信息系统之中，打破政府和承接方的“信息壁垒”，便于政府的监管和评估。而在实现信息共享的同时，政府要积极保护信息安全，加强对信息存储、检索和浏览器运行的保护力度，加大线上隐私保护的立法和执法能力[26]，给予承接方和居民实实在在的承诺，提高政府公信力。