海洋生态文明建设机制创新研究
——基于广东的分析

居 桦，杨新华，居占杰*

（1.一汽-大众汽车有限公司，广东 佛山 528000；2.广东海洋大学经济学院，广东 湛江 524088）

党的十八大以来，在习近平生态文明思想指引下，生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，党中央、国务院加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设，印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，中办、国办印发《生态文明体制改革总体方案》。广东省以实际行动践行习近平总书记生态文明重要思想，坚持以人为本、人海和谐，出台了一系列推进海洋生态文明建设的政策措施，在美丽海湾建设、海域海岛整治修复、海洋生态文明示范区建设、海洋生态保护修复等方面取得可喜的成绩。但海洋开发中还存在资源浪费、环境污染、生态环境破坏等问题，海洋生态文明建设仍面临严峻挑战，因此，创新海洋生态文明建设机制，推动海洋生态文明建设健康发展，仍然是需要深入研究的课题。

1.海洋生态文明建设研究文献梳理

国外有关海洋生态文明建设的研究文献较少，大多是基于经济与环境的矛盾而展开的理论研究、实证分析及相关政策建议。福斯特基于马克思物质变换的概念指出，资本主义制度和生产方式必然会导致自然异化、土地异化、劳动异化，提出了未来社会发展需走向劳动者联合和通过可持续发展的路径来解决社会的物质变换裂缝问题。马尔库塞强调生态文明高于一切，经济活动的开展要以保障人与自然可持续发展为前提，杜绝盲目消费，控制人口增长，加大科技投入以减少污染。John Cob（2007）认为，培养更多生态文明人才是解决生态文明建设问题的根本保障，而非仅仅依靠单一新兴技术。韩国在注重环境友好型多元化产业建设的同时，也在加快培养生态文明建设及环保方面的专业人才。Pearce（1991）、Repetto等（1992）进行了实证研究，征收环境税不仅可以减少税收负担，还能改善生态环境，增加一些额外的绿色经济收入。生态经济学家Brown进一步指出，征收环境税既可以调节生态产品价格，还可以降低浪费生态资源和污染环境的意愿。日本学者更强调政府在生态文明建设中的作用。

国内学者大多侧重于实践层面的探索。翁伯琦等人提出了建立人和自然和谐相处的途径以及建设生态省的方针对策[1]。刘林奇认为，环境保护必须要从经济发展的宏观背景和财政税收以及社会心理文化等角度出发[2]。向晓梅（2013）提出要加强海陆统筹，构建新的海洋经济空间架构[3]。李夏等（2009）基于可持续发展战略的广东实践，提出了加强渔业核心竞争力建设的建议[4]。魏俊（2013）提出税法生态化，以保护海洋生态环境[5]。

文献梳理发现，以海洋生态文明建设为研究对象的研究文献不多。国外研究多基于经济活动与生态环境之间的矛盾而展开，既有理论探讨，也有产业政策及财税政策等方面的研究。国内学者主要着眼于生态环境保护实践的研究，包括生态文明建设机制及保障体系的研究，也有探讨产业结构优化升级、生态补偿及税法生态化等方面的研究。总体而言，海洋生态文明建设的理论与实践方面的研究文献不多，至于建设机制的研究则更为缺乏。

2.广东海洋生态文明建设机制现状及问题分析

2.1 多元主体共治机制现状及问题

多元主体共治是利益多元化社会管理的主要方式。广东省在推动多元主体共治方面进行了实践，如顺德区政府通过职能改革将部分政府权力转移给社会组织，尝试建立政府与社会协同治理；中山市“群众评议团”通过参加环境监督检查、公开评议和明察暗访等活动参与环境治理。互联网技术推动了多元主体共治的实践，在实践基础上，构建了平等对话平台，创建了完善的信息公开制度，建立了利益协调机制。多元主体共治的实践为广东海洋生态文明建设机制的建设提供有益的参考，但仍然面临不少困难。首先是多元共治主体缺乏。强调以经济发展为核心理念的惯性，使得牺牲环境获取短期利益的行为得以延续。同时，国民海洋生态环境保护意识不强，加之资金和技术手段制约，非政府组织参与海洋生态环境保护的意愿不足。其次是信息公开透明程度不高，信息共享不对称。目前有关海洋生态环境保护方面的信息公开程度有限，政府与社会公众之间信息渠道偏少，信息传播平台与机制运转失灵，制约了非政府组织的参与。再次是海洋生态环境保护或海洋生态文明建设相关的法律法规体系尚未完善，政府各职能部门之间、政府与社会公众之间的权利与义务及其相互协调，尚未有明确的法律界定，限制了多元主体共治海洋生态文明建设的正常进行。

2.2 海洋生态系统评价机制现状及问题

启动海洋生态文明建设工程以来，相继建成了5个国家级重点海洋建设产业试点专区，同时开始海洋生态评价试点工作。2016年，省海洋渔业局根据省政协会议的要求，筹建不同标准、不同层级的海洋生态文明建设示范区，构建具有广东海洋生态文明建设特色的评价指标体系，但到目前为止，广东海洋生态系统评价机制尚未完全建立。

2.3 海洋资源优化配置机制现状及问题

广东省的海洋资源配置主要集中于珠三角、粤东和粤西三大地区。珠三角地区海岸线曲折，港阔水深，是天然的避风良港，尚未利用自身资源发展优势产业集群。粤东地区海洋资源种类多样化，但产业管理过于粗放，没有实现精益化作业。粤西地区海洋生物资源、矿产资源丰富，滩涂湿地众多，港口建设完善，但经济基础薄弱。“十三五”时期，政府加强了宏观调控与引导，明确了各自的海洋主体功能，合理配置海洋开发强度，以传统海洋产业改造为基础，重点发展海洋战略性新兴产业。需要指出的是，由于海洋资源配置机制仍不健全，海洋资源供给规模和速度存在明显的不确定性。从海洋资源的自然地理空间分布来看，三大区域尚未充分利用各自的资源比较优势，政府的宏观调控尚未真正引导资源的优化配置。特别是市场机制的基础性作用缺失，致使资源使用效率低下，海洋环境破坏严重等问题。

2.4 生态补偿机制现状及问题

2012年，广东省政府开始提供资金补助进行生态有偿建设，明确规定地方政府是生态环境保护的责任主体，要定时投入资金进行生态补偿。2013年广东省林业局与省环保部门联合发布关于生态环境领域考核标的管理文件。用于生态补偿的财政拨款和相关资金投入比较到位。统计数据显示，2012年至2014年，生态补偿款项以每年49%的增速向上提升，总资金投入达40.25亿元。在生态补偿不断取得进展的同时，也存在一些阻碍因素。首先是缺乏市场化补偿模式。源于公共产品的属性，政府补偿作为主要补偿渠道有一定的合理性，但在发挥市场机制基础性作用的范畴内，生态补偿也应该使用市场化手段作为补充。其次是补偿标准不合理。生态效益及其社会效益评估的科学性尚未得到认可，地区经济发展水平及生态环境意识的差异性，致使生态补偿标准难以得到认同。

2.5 基于环境考核的政绩评价机制现状及问题

1997年正式将环境绩效考核纳入政绩考核体系。2001年颁布县域负责人绩效考评达标准则。2003年至2006年，环境绩效考评评价标准不断完善。2008年，将考核指标体系明确为“经济、社会、人、生态”四个方面，由此形成了形成一套具有广东特色的项目负责人考评体系。2012年广东省委办公厅和省政府办公厅印发《广东省环境保护责任考核办法》规定，考核结果分为优秀、良好、合格和不合格四个档次，考核结果作为评价干部政绩、年度考核、奖惩和任用的重要依据之一。依据考核办法，由省生态环境厅牵头每年对地级以上城市开展考核工作，而且地级市也开展了考核工作。

2014-2018年广东省环境保护责任考核情况

需要指出的是，从实践上看，政绩评价机制的有效运转仍然受到一些因素的制约。首先是思想观念仍未完全改变，有些政府官员还是认为牺牲环境实现经济增长是必要的，其次是环保机构资金和人力的调动权限受地方政府的约束，承受地方政府的压力，再次是奖惩措施不明晰，尚未真正将环境考核是否达标作为职位变动的主要依据。

2.6 国际合作机制现状及问题

广东省在国际海洋经济合作方面取得了一些进展。积极参与中国-东盟海洋经济合作试验区，通过《北部湾城市群发展规划》着力打造湛茂阳城镇发展轴，深化与东盟合作，与菲律宾渔业部门重新启动了双边渔业贸易往来，参与中国与东盟国家在海洋环境保护及海洋灾害防护方面的国际合作。但国际合作机制仍不够完善。合作双方由于对海洋生态环境保护的认知和经济发展水平的差异，历史文化传统和法律体系的不同，致使合作难以达到预期效果。

3.广东海洋生态文明建设机制创新策略

3.1 建立科学有效的海洋资源配置机制

深化海洋资源配置与管理，包含海域海岛资源的配置、使用和管理，严格控制围填海活动，突出市场化、精细化、有偿化的配置和使用导向。具体来讲，要强化政府规划的权威性，引导资源配置与国家和地方政府的战略性新兴产业发展规划保持一致；积极引入市场机制，充分发挥市场机制对资源的基础性配置作用，提高海洋资源利用效率；做好资源增量工作，加强资源战略性收储，重点收储深水岸线、锚地、旅游资源丰富的海域，为以后的海洋开发做资源储备；加快推进有利于规划引导、政府调控、市场交易的法律法规及政策文件的修订制定。

3.2 完善海洋生态系统健康评价机制

构建科学的评价指标体系。海洋生态系统是一个不断变化的复杂系统，意味着使用单一方法或独立的指标体系都只能是健康评价的一个侧面。科学合理的海洋生态健康评价体系应涵盖：海洋生态系统演变的自然规律；人的行为对海洋生态系统的影响机理和路径。准确定界海洋生态系统的健康指标体系，根据海洋生态系统的自我维持和恢复能力，设定健康等级标准。研究人的行为对海洋生态系统影响的机理和路径，据此确定相应指标体系和临界指标值，形成预警等级。运用新技术手段开展准确精细监测，不断提高海洋生态系统评价水平。

3.3 完善海洋生态补偿机制

完善海洋生态补偿机制不仅要改革海洋资源产权制度，还必须逐步完善海洋生态保护补偿、海洋生态损害补偿等在内的完整法律制度体系，辅之以海洋生态补偿技术体系的建设。一是改革现有海洋资源产权制度。从实践来看，海洋资源所有权代理由于法律界定没有可操作性，容易导致“政府代理失效”。只有通过改革才能有效限制代理者的权限和范围。二是健全海洋生态补偿法律体系。完善有关海域使用权的法律规定，进一步明确有关征收海域使用金的规定要求；完善海洋生态补偿技术体系；对保护海洋环境的个体或组织进行补偿的标准应有明确的法律规定。三是建立和完善海洋生态保护补偿和海洋生态损害补偿的责任制度。海洋生态保护补偿是发挥政府职能和市场手段调节海洋环境资源利益相关者之间利益关系的制度，应依据相关规定足额补偿到位。海洋生态损害补偿既包括经政府审批的海洋生态损害者对海洋生态损害中利益受损者给予补偿，也包括未经政府审批的海洋生态损害者给予海洋生态损害中利益受损者的赔偿。通过完善相关制度，不但要明确行为主体的行政责任、经济责任和法律责任，更要细化海洋生态损害的补偿赔偿标准。海洋生态损害赔偿实际上是对海洋生态损害者违法行为的惩戒，不仅海洋行政主管部门要向海洋生态损害者依法索赔，而且司法机关对损害海洋生态的违法犯罪行为给予严惩[6]。

3.4 完善利益导向机制

涉海利益主体之间权责的划分在制度上表现较为公平，然而实践中权责的履行还受到利益主体间权力不对等的影响，呈现出非均衡特征[7]。一要创建海洋生态文明建设联络机制，协调中央政府与地方政府的权力与义务，调节海洋管理部门、海洋开发主体的利益和矛盾关系，为参与主体在国家总体规划下有序建设和发展提供组织保障。二要充分发挥市场机制的基础性作用，提高资源使用效率。加快制定产业准入环境标准，确保生产经营活动的清洁高效，鼓励和扶持符合环保标准的生态企业；鼓励和支持金融企业对清洁生产企业提供优质信贷服务，引导和拓宽绿色企业的融资渠道，鼓励各市场主体积极投资生态产业。三要为非政府组织参与海洋生态文明建设创造条件。完善法律法规，明确非政府组织标准要求和责任义务；支持和引导非政府组织建设，提高非政府组织的管理能力。四要积极引导公众参与，保障公众利益。引导公众树立生态文明理念；实施信息公开制度，依法依规举行听证会，听取民众意见，鼓励支持民众参与企业环保监督行动[8]。在完善利益导向机制的同时，加强海洋监督执法，健全完善法律法规和标准体系的基础保障、建立督察制度和海域使用审批制度以及检查执法的行动保障，切实保护海洋生态文明建设各方的合理利益。

3.5 完善多元主体共治机制

海洋环境治理主体的复杂性和海洋治理秩序价值的同一性，必须建立政府主导下的多元主体共治机制。一要完善多元主体结构。政府应做好顶层设计，规划好长远建设机制和实践路线图，履行好生态文明建设的监督职责[9]；充分发挥市场配置资源的决定性作用，发挥市场主体在生态文明建设中作用，发挥社会组织的纽带作用，积极引入公众参与。二要优化生态文明建设多元参与的文化环境。强化宣传教育与公众参与，营造全社会建设海洋生态文明的文化氛围。三要通过创新培养和引进海洋生态文明建设的人才机制，加强海洋生态文明建设领域人才建设，特别是监测观测专业人才队伍建设，提高海洋科技创新在海洋生态文明建设中的驱动引领作用。

3.6 完善政绩评价机制

完善政绩评价机制就是要将包括海洋生态环境考核在内的环境绩效考核，纳入到公务员绩效考核系统中。一要改革唯经济发展的政绩考核体制，将海洋生态环境考核纳入公务员绩效考核体系，逐渐提高海洋生态环境考核的比重。二要不断优化考核指标体系，综合考虑地方政府在经济发展与海洋生态保护之间的矛盾，制定海洋生态建设必须要达成的年度目标和绩效考核指标，增强保护海洋生态环境的积极性和自觉性[10]。三要推动政绩评价机制制度化，严格执行考核结果与奖惩制度挂钩，将考核结果与教育培训及监管相统一，将海洋生态建设成效与财政和生态补偿金联系起来，提升生态文明在考核中的地位和价值。

3.7 完善国际合作机制

一是形成国际合作的原则共识。基于海洋开发与保护问题的复杂性和跨界性等因素，必须要依据国际法和国际惯例开展合作的原则；在国际合作中采取预防和预警为主的原则，避免海洋生态环境的灾难性扩散。二是建立海洋生态保护的国际合作专业机构。研究区域海洋环境、制定合作行动计划、实施污染治理项目和措施，协调监管合作方海洋生态建设。三是积极开展海洋生态治理合作事务。建立高效的信息共享机制；建立有效的利益协调机制；加强海上联合执法，严厉打击海上违法犯罪行为。