中国三农政策的演变特点和趋势分析＊
——基于知识图谱视角

■ 王恺乐 宫庆彬 熊永兰

中国科学院成都文献情报中心 成都 610041

0 引言

十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重[1]。中共中央在1982年至1986年连续5年发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展作出具体部署；2004年至2019年又连续16年发布以“三农”为主题的中央一号文件，强调了“三农”问题在中国社会主义现代化时期“重中之重”的地位。中央一号文件的颁布彰显了党中央解决三农问题的决心，基本构建起强农富农惠农的政策体系[2]，推动了农业农村的发展。

从研究内容上看，现有对中央一号文件的文本量化分析关注的都是“三农”问题的某一方面，如韩国明等[3]梳理了不同时期我国农业面临的主要难题，分析了顶层设计者为解决这些难题，就农业经营主体相关议题所做出的选择。赵晓峰等[4]梳理了中央一号文件有关乡村治理政策的演变轨迹与关注重点。滕堂伟等[5]研究了20个中央一号文件的科技创新政策文本并刻画了1978-2018年中国农业发展核心动能的变革过程。谢乾丰[6]梳理了中央一号文件中我国农村文化发展的演变轨迹与关注重点。可见学者对“三农”问题进行整体系统分析的研究较少。从研究方法上看，对中央一号文件的分析主要采用的方法是政策工具分析法和内容分析法，如卢向虎[7]梳理了改革开放四十年来中央一号文件主要政策内容，分析各阶段的三农政策特点、政策重点和实施效果。胡元蛟[8]分析了中央一号文件中涉及的乡村文化政策并将其划分为不同阶段，系统总结改革开放以来乡村文化振兴政策的演进特征。魏丽莉等[9]运用政策文本量化分析方法进行文本综合分析和政策工具分析，刻画了农村民生政策的演进特征和优化方向。在应用知识图谱工具分析“三农”问题的研究中，陈江涛[10]对CNKI上2006～2016年间以农技推广为主题的5551 篇期刊论文进行分析，研究了我国农技推广的现状及热点。段园园等[11]对1987～2016年我国农业政策研究领域的文献信息进行知识图谱可视化分析，分析了我国农业政策研究的演化发展及热点。刘晓光等[12]以2004年至2017年连续14年中央一号文件施引文献为对象，应用文献计量方法对引用中央一号文件的相关论文的来源期刊、作者及其所在机构、关键词等进行了分析。可见截至2020年还没有将知识图谱工具直接应用到中央一号文件政策上的研究。本文首次以知识图谱视角，更全面更深入地分析了我国“三农”政策的演变情况，并通过对政策内容的梳理和分析提出了未来我国三农政策的发展趋势。

战略与规划具有龙头和导向作用，直接决定了资源配置、队伍组织模式等，对我国的科技战略、创新政策的研究十分必要，中国科学院战略规划局因此设立了“科技领域战略情报研究咨询体系建设”课题。本文是该课题的子课题“创新政策与发展”的部分研究成果。应用创新方法对政策进行研究，是情报分析的重要方向，本文以1982-2019年出台的21 个中央一号文件为研究样本，采用定量分析与定性分析相结合的方式探究我国三农政策发展变迁的规律。首先采用社会网络分析、共词分析和聚类分析方法探索中央一号文件的政策关键信息并依据其特点划分三农政策的演变阶段，其次通过政策文本综合分析方法系统总结我国“三农”政策的演变规律，最后提出我国“三农”发展的结论与展望，以期为政策研究者和制定者提供参考依据。

1 研究方法

1.1 社会网络分析法

社会网络分析是研究社会行动者之间关系的一种方法，通过刻画网络结构图，不仅可以发现行动者之间的关系“模式”或“结构”怎样影响到行动者的行为，还可以了解行动者如何影响结构[13]。Moreno[14]在20世纪30年代创立的社会关系计量学被认为是最早的社会网络研究，迄今为止，社会网络分析已发展80余年，其规模和态势基本成型，研究主题也从对社会网络的研究，扩展到对政治网络、经济网络和计算机网络的研究上，参与的学科从社会学、人类学和统计学扩张到经济学、政治学、传播学等。

本文运用社会网络分析方法，通过绘制1982～2019年中央一号文件政策关键词的网络图，充分挖掘21份一号文件的关系与制定脉络，直观地展示出三农政策制定的重点内容。

1.2 共词分析与聚类分析法

本文运用共词分析和聚类分析两种方法研究三农政策的演变特点。共词分析可以通过一组关键词或主题词两两出现在同一篇文本中的次数，反映这些词之间的亲疏关系[15]。在共词分析的基础上通过聚类分析将距离较近的主题词聚集到一组，每个组群反映一定时期内文本的特定聚焦点，进而判断主题的结构变化[16]。

本文利用NLPIR 汉语分词系统对21 份政策文件进行分词，去掉无实际分析意义的词后为每份政策选取10个关键词，建立每个阶段关键词的共词矩阵，再在共词矩阵的基础上运用Gephi软件进行聚类分析。

1.3 政策文本内容分析法

政策文本内容分析是对政策内容进行详细剖析的一种半定性分析方法，通过对政策文本的解读，我们可以了解各时期三农政策的发文要点和探究其演变规律。

本文从3个方面、6个维度分析“三农”政策的演变规律。农业政策方面，从农产品的供给数量和农产品质量（包括质量安全）两个维度进行分析；农村政策方面，从农村的社会公共服务（基础设施与社会事业）和生态环境保护两方面分析；农民政策方面，从农民的经济收入和农民的社会权利两方面进行分析（表1）。

表1 “三农”政策分析维度表

2 三农政策演变规律研究

改革开放40 多年来，中央共颁布了21 份一号文件。1982年到1986年连续五年颁发的一号文件拉开了中国农业繁荣发展的序幕，此后从1987年开始到2003年，中国经济发展的重心向城市和工业转移，连续17年没有出台一号文件，而在此阶段农业、农村、农民问题不断凸显[17]。为此，党中央着力调整城乡发展战略与引导政策，自2004年开始的中央一号文件的主题再次回到“三农”领域，并由此锁定至今[18]。中央发布的21 份一号文件是我国农业发展的指导性、纲领性文件，因此分析这21 份文件有助于厘清我国农业发展脉络，探索变迁规律，进而为新时代下“三农”政策的优化提供可参考的依据。

通过绘制1982～2019年中央一号文件政策关键词的社会网络图（图1）可以明显发现，这21 份一号文件大体可以分为3 部分，因此我们将中央一号文件的政策演变划分为3 个阶段。第一阶段为图1中右上角部分，即1982～1986年；第二阶段为图1中左上角部分，即2004～2011年；第三阶段为图1中下部的椭圆内，即2012～2019年。21个一号文件立足于不同时代，针对不同时期的三农问题提出了不同的意见与发展思路，推动了我国农村经济的不断发展并指导着我国新农村建设的不断推进。下面就不同时期三农政策的特点进行分析。

图1 1982～2019年中央一号文件政策关键词社会网络图

本部分内容首先对各时期一号文件关键词的点度中心度进行分析，研究该时期内三农政策的关注热点与重点，其次利用Gephi软件绘制聚类分析图，研究不同时期一号文件的发文方向，最后通过政策文本内容分析，探究每个阶段内“三农”问题的演变特点。

2.1 第一阶段：初期探索阶段

1982～1986年是我国改革的初期阶段，中央连续五年颁布一号文件对当时的三农问题进行部署，这也是我国最早出台的三农政策一号文件。如表2所示为1982～1986年中央一号文件政策关键词的点度中心度展示。点度中心度可以反映出节点在网络中的地位和作用，点度中心度越大，说明某个关键词与其他关键词共同出现的频数越多，越有可能是政府关注的重点内容[19]。从表中可以看出，“生产”的点度中心度最高，说明在改革开放初期，我国最关注的是粮食等农产品的生产问题，这与当时我国还在努力解决温饱问题的国情是相符的。“改革”、“合作经济组织”、“调整产业结构”和“多种经营”的点度中心度也很高，仅次于“生产”，说明国家关注的重点是农村经济改革工作，并且在这一阶段提出了在不放松粮食生产的前提下，积极发展多种经营的方针，调整产业结构，从而进一步改革农村经济管理体制。此外，比较点度中心度分析与社会网络图的结果可以看出，二者的分析结果是一致的。

表2 1982～1986年中央一号文件政策关键词的点度中心度

如图2所示，本文利用Gephi 软件对选取的政策关键词进行聚类，形成了3 个群组，代表了这一阶段我国“三农”政策发文的3个重点方向，分别为生产经营、合作经济和粮食合同定购。

通过梳理本阶段的中央一号文件政策可以发现这一阶段的三农政策主要是通过体制机制改革等手段，扩大生产经营，从而提高经济效益，这与本文聚类得到的发文重点方向是一致的。结合图2与政策的具体内容可以发现：

图2 1982～1996年中央一号文件政策聚类图

（1）生产责任制经历了由最初实行的多种形式的责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组等到家庭联产承包责任制的稳定和完善，我国农业生产责任制探索出了一条符合我国农村农业国情的责任制度道路。

（2）本阶段的主要任务是对农村经济进行改革，主要改革举措包括改革农产品统派购制度，帮助农村调整产业结构，对乡镇企业行信贷、税收优惠等等，同时由联产承包制的建立和商品生产的发展催生了合作经济的产生，并产生了各种合作经济组织。

（3）本阶段农业问题的发文内容仅关注农产品的供给数量而未关注农产品质量。此阶段正是我国改革开放初期，如何提高粮食产量解决人民的温饱问题是国家关注的重点，因此未涉及农产品质量的问题。在农村问题上，这一时期主要发文内容是关于体制机制改革和基础设施的建设，对生态环保问题略有涉及。在农民问题上，本阶段对农民经济收入关注较少，主要关注于贫困地区的扶持上；对农民的社会权利主要关注在农民教育和扫盲方面的工作，总体来说赋予农民的社会权利不多。

（4）纵观这一阶段的政策可以发现，无论体制机制如何变化，我国始终坚持坚决不放松粮食生产的方针，并对粮食合同定购方法不断改进，通过开展多种经营加快了粮食增产速度。

2.2 第二阶段：加速提升阶段

2004～2011年这一阶段的中央一号文件发文目标由解决农民温饱问题转向了全面建设小康社会的要求，从表3可以看出“基础设施建设”和“农产品”的点度中心度最高，结合表中其他政策关键词可以发现，这一时期我国最关注的是新农村的建设以及农产品质量问题。农村的发展是全面建设小康社会的基础，只有提高农村基础环境，保障农产品供给与质量齐发展的条件下，才能更快更好的建设小康社会。“龙头企业”、“粮食”、“农业专业合作社”、“技术”、“农业科技”的点度中心度也很高，而它们均与农产品的供给与质量提升有关。这一时期，如何增加农民收入也是国家重点关注的主线，因此“农村土地承包”、“补贴”的点度中心度也较高。对比该阶段的点度中心度分析与社会网络图的结果也可以看出二者的分析结果一致。

表3 2004～2011年中央一号文件政策关键词的点度中心度

通过Gephi软件对这一时期的政策关键词进行聚类形成了4 个群组，代表了这一阶段我国“三农”政策发文的4 个重点方向，分别为农田水利建设、农产品结构、现代农业发展和农民增收。结合图3与相应政策的具体内容可以发现：

（1）农民增收困难是本阶段要解决的突出问题，为此2004、2008 和2009年的一号文件均以促进农民收入作为一号文件的标题突出强调。除提出支持粮食主产区发展粮食产业外，国家还提出拓宽农民增收渠道、增加外出务工收入等多种方式，为农民增收创造条件。

（2）在农产品供给方面，本阶段的发文内容已由关注农产品的供给数量转变为农产品的质量，提出了加强农产品质量监管以及建设农产品质量可追溯体系等要求。在保证粮食安全和农产品有效供给的前提下，提高农产品质量安全是本时期着重要解决的问题。

（3）以农田水利为重点的农业基础设施建设成为本阶段强化农业基础的重要任务。尤其在2011年专门出台了针对水利改革的专一性文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，体现了国家对水利发展的高度关注。

（4）本阶段对提高农民经济收入的手段主要是增加补贴，在社会权利方面则主要关注农民的教育以及医疗问题。

（5）现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，农业需要现代技术加以改造，农民素质亟需提升，从而培养出适应现代农业发展的新型农民。

（6）本阶段生态环保意识逐渐增强，实施了退耕还林、退牧还草等工程。

2.3 第三阶段：现代化发展阶段

2012～2019年这一时期是我国推进现代农业发展的阶段，从表4可以看出，“农产品”和“农业科技创新”、“创新”的点度中心度是最高的，说明这一阶段农产品的质量问题依然是国家关注的重点，且开始强调通过走科技创新之路来降低资源消耗的同时提升农产品质量。除此之外“基础设施建设”、“现代农业”、“乡村振兴”的点度中心度也较高，说明农村“硬件”条件依然是我国关注的重点，且全面深化农村发展成为这一时期的主要任务。

通过Gephi软件对这一时期的政策关键词进行聚类形成了4个群组，代表了这一阶段我国农业政策发文的4个重点方向，分别为农业科技创新、脱贫攻坚、农村制度和农业生产经营。结合图4与相应政策的具体内容可以发现：

（1）打好脱贫攻坚战是这一时期每份一号文件都要涉及的议题，由加大扶贫投入到精准扶贫再到2019年提出的要完成脱贫攻坚任务，我国力争在本时期内解决贫困人口问题。

图3 2004～2011年中央一号文件政策聚类图

（2）农业科技创新改革处于三农问题改革的重要地位，我国也由此进入了农业现代化时期。农业的稳定发展和持续增长的动力源泉是科技，因此本时期的文件不断强调要依靠科技创新引领农业建设。

（3）农业现代化离不开农村制度改革，需有相应的农业体制机制相配套，农业社会化服务体系的建设、农村集体产权制度的改革、农村公共服务机制的改进等是体制机制改革的重要内容。

（4）2013年的一号文件首次强调了农业经营主体的重要地位，提出构建新型农业经营体制，培育和壮大农业生产经营组织。农村的发展由原来传统的发展模式转变为探索多种形式的经营发展，如推进农村电子商务、宜居宜业特色村镇、实施数字乡村战略、发展特色产业等。

（5）在稳定粮食产量的前提下，农产品供给已经由追求产量和依赖资源消耗的粗放经营转到数量质量并重，并注重农业科技创新上来。

（6）对农民收入的支持由直接补贴变为促进就业、支持创业等多种方式。

3 结论

经过多年的努力，中国农业发展已经总体上进入到从数量增长向质量安全跨越、从生产导向消费导向跨越、从单纯粮食安全战略向多重战略目标跨越、从“高消耗、高污染、高成本”向绿色生态可持续发展跨越的新起点上；农村发展已经总体进入到由外在拉动到激活内生动力、由以城带乡到城乡一体融合的新阶段[2]；农民收入则由解决基本温饱问题转向多渠道多方式多手段共享农村农业发展红利、全面消除贫困人口的新局面。

表4 2012～2019年中央一号文件政策关键词的点度中心度

图4 2012～2019年中央一号文件政策聚类图

我国“三农”演变的3个阶段政策主题明确且与国情相符，由最初的探索阶段到全面建设小康社会再到农业现代化与乡村振兴，反映出我国三农发展取得了辉煌的成就。通过对我国“三农”政策演变规律的分析可以发现，各阶段的一号文件对农业、农村、农民政策均有涉及而非只关注三农问题中的某一或两个方面，但是各阶段对三农问题各有侧重。初级探索时期主要是对农村体制机制的探索，肯定了家庭联产承包责任制并逐渐取消农副产品统购派购制度，这一时期对农民的经济收入和社会权利的关注较少。第二阶段是工业反哺农业时期，也是全面建设小康社会的关键时期，一号文件重点关注如何增加农民收入和优化农产品结构问题。第三阶段是现代农业发展时期，确立了农业科技创新的重要地位，并注重对农村供给侧结构性调整和农业体制机制的改革。

4 政策展望

随着我国惠农政策力度的不断加大，“三农”整体走向良好，农民收入不断增加，农业和农村发展不断加快，但是，应清醒地看到，“三农”问题的解决远未达到理想的程度[20]。笔者认为未来“三农”政策重点发文方向如下：

一是如何依靠科技创新促进农业发展，构建现代产业体系。现阶段我国社会发展的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从农业发展角度来看，着力解决我国社会主要矛盾，要全面推进农业农村现代化，突出抓好现代农业产业体系这个重点，而农业科技创新是构建现代农业产业体系的核心力量[21]。因此如何完善农业科技创新机制、如何利用科技创新突破技术发展瓶颈从而促进我国农业发展迈上新台阶将是政策的重点关注方向。

二是如何加快改革步伐，推动新型农业经营主体发展。我国正处在深入推进农业供给侧结构性改革的关键时期，新型农业经营主体在现代农业建设中日益发挥着举足轻重的作用，但在市场和政策环境等因素影响下，新型农业经营主体的发展仍存在诸多问题[22]。因此，如何让新型农业经营主体在农业生产经营、社会化服务等多领域、多层面发挥带动引领作用，如何推动其发展，从而促进小农户和现代农业发展的有机衔接将是政策的重点关注方向。

三是如何深化农村土地制度改革。土地制度是中国最基本的制度，不仅关系农业发展、农村稳定、农民富裕，而且关系城乡融合发展。改革开放以来，我国农村土地制度改革取得了辉煌成就，但依然存在土地规模不集中、土地流转不规范、土地交易市场产权不健全、农民利益保护不充分等问题[23]。因此如何进一步深化农村土地制度改革，赋权于民，增利于民，将是未来政策的重点关注方向。

四是如何解决农村人口与人才问题。随着我国城镇化快速推进，农村人走屋空、土地荒废、养老、教育、人才短缺等社会问题日益凸显，严重影响区域协调发展。因此如何利用政策指导解决农村地区人口过疏化问题，如何鼓励青壮年农民回流、保护留守群体权益，如何建立和完善农村社会保障和服务体系，如何完善返乡农民创业体系，加快培育新型农民、提升农民素质[24]，如何大力招引农业科技人才等将是未来政策的重点关注方向。

五是如何解决后脱贫时代的可持续发展问题。我国精准脱贫战略已进入“攻克最后堡垒”的拔寨攻坚冲刺期，精准脱贫逐步进入后脱贫攻坚时代，然而由于受贫困群体生计的脆弱性、政府帮扶的有限性及贫困标准的变更等因素的影响，2020年后在现行标准下实现贫困群体的全部脱贫，并不代表贫困问题在乡村社会的终结[25]。因此如何避免返贫问题的出现，如何构建贫困治理体系，实现贫困人口的可持续脱贫和农民生计的改善将是未来政策的重点关注方向。