战略地图：全面预算的绩效评价指标体系建设
——以Z大学专项资金预算为例

李 莉，李 媛

〔郑州大学 商学院，河南 郑州 450001〕

一、引言

高校预算资金的使用效果和配置效率越来越受到关注。按照国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)的相关规定，“通过自评和外部评价相结合的方式，对预算执行情况开展绩效评价”，即实现全面预算和绩效管理的融合。教育部也提出，在2020年底基本建成覆盖部门预算和转移支付的全面预算绩效管理的制度体系(财预〔2019〕6号)。全面预算和绩效管理评价相结合是指对预算资金实现全面预算和全程预算[1]，并运用科学评价方法和计算程序，对资金执行的效果和效率进行测算和考核。如何实现全面预算和绩效评价的融合 ，并在实际工作中达到逻辑的统一[2]？战略地图用可视化的方式做出完美的回答。

Z大学以2018-2020年校专项资金的预算管理为试点，推行全面预算的绩效指标体系考核。全面预算与绩效评价长期存在脱节的问题：一方面，程序上预算额绩效目标要求同时填报，而实际预算和绩效评价关联程度较差；另一方面，业务部门编制预算和绩效目标工作多是财务人员负责，财务人员缺乏财务数据，缺乏对业务过程的了解，无法将绩效理念融入预算。Z大学在实践中尝试性地使用战略地图理论，把学校发展战略作为逻辑起点[3]，分解出绩效目标，形成预算数据，并推行专项资金项目库制度作为保障[4-5]，找到了解决预算和绩效“两层皮”的办法，对于提高学校专项预算资金使用效率具有重要意义。

二、战略地图：战略的可视化

20世纪90年代，美国的 Kaplan和Norton教授首次提出了平衡计分卡(BSC)概念，成为全面衡量组织业绩评价的工具[6]。平衡记分卡作为一种分析框架，应用于组织战略衡量时，实践应用效果较差。两位教授在此基础上，提出了更加具有实践力的战略地图，解决了战略分解描述并指导实践的问题。

1.战略地图的基本逻辑

战略地图利用可视化的方法分解和描述组织的战略，能够形成各级战略目标自上而下的因果关系和协调发展。战略地图是基于平衡计分卡理论发展起来的，通常还是从财务、客户、内部业务流程、学习与成长四个维度进行分解。但是战略地图又具有颗粒化和动态化的特征[7]，一方面分解成的要素更加详细，另一方面可以根据组织战略的变化不断进行调整。战略地图从四个维度把组织战略进行分解，形成因果关系框架图，便于组织不同层级之间的沟通并达成共识(见图1)。

图1 战略地图逻辑图

如图1所示，财务维度就是用财务数据反映的组织战略的执行结果；客户维度主要是从产品、服务和客户关系等方面界定的客户价值主张，也可以理解成战略执行后能够实现的产出和客户感受；为了实现这些产出，组织需要执行哪些关键流程，这就是内部流程维度；最后，学习与成长维度界定的是组织支撑战略发展和价值创造的各种无形资产， 如人力资源、信息资源和组织资源。在整个逻辑图中，只有先从客户视角描述产出或者叫客户价值，确定出来的财务结果才有可能实现，内部流程的执行过程就是客户价值或者产出的创造过程，而学习与成长是客户价值实现的基础，也是战略执行过程中组织实现的无形增值。这几个维度的具体分解内容会因为战略主题的不同而存在差别，也会因为战略主题的调整而进行动态改变，但维度之间的因果逻辑关系不会改变。

2.战略地图的构建过程——以专项资金预算为例

本文利用Z大学的专项资金预算编制战略地图。

Z大学地处中部，是一所省部共建的综合性大学，有近70年的建校历史。目前学校的专项预算资金从内容上划分，主要由公共服务类、教学类、科研类、人才学科建设类和其他类(包括校园建设、后勤保障等)，战略地图的构建一般遵循以下步骤(图2)：

图2 战略地图构建过程

如图2所示，确定了组织战略目标之后，就是找到关键的业绩指标(KPI)，然后确定客户价值主张，并找到差距，根据战略目标和客户价值主张就可以确定关键的运营流程，并确定这个过程中企业应该组织的无形资源，即组织资本、人力资本和信息资本，并形成学习与成长的主题，最后就是进行组织的资源配置。

根据Z大学的发展战略，以专项预算资金为例，本文绘制战略地图如下(图3)：Z大学的发展战略是建设国内一流的综合性研究型大学，这一战略目标决定了关键的绩效指标是科学研究、人才培养。Z大学专项资金主要用于科研、学科建设、教育、公共服务、校园建设和后勤保障等。因此确定各个维度的发展战略时主要从这些方面对责任部门的绩效目标进行设计。具体来看：

(1)客户维度。客户维度主要是从客户的价值主张，从专项资金的使用来看，主要是达到预定的产出成果，同时达到客户的满意度。这里的客户主要是专项资金使用的受益对象。其中产出要从数量、质量和时间三个维度来度量。

(2)财务维度。为了实现战略目标，专项资金主要从资金的落实和资金使用来考评资金的运行效果和效率。其中资金的使用情况既要考虑资金的运用效果，还要关注资金的规范使用和必要风险防范。

(3)业务流程维度。内部流程主要体现在资金项目的立项、运行和结束等环节上，要有必要的制度和专业人员的参与做保证。

(4)学习与成长维度。学习与成长维度主要是在组织的战略实现过程中能够整合的各项无形资产，也可以理解为专项资金项目执行后组织实现的价值或社会影响力上升。

3.战略地图的实现过程——预算和绩效的一体化

战略地图的实现过程既是将组织战略分解的不同维度的战略主题，形成各责任单位绩效目标体系的过程，也是根据绩效目标，形成预算的过程。通过对专项代表项目的实地访谈，本文在战略地图基础上建立绩效评价指标体系，该指标体系的建立以组织战略为基础，目的是实现组织战略和绩效目标的一致、财务指标与业务指标的并重，实现业务拉动财务、财务监督业务的良性循环，充分体现预算与绩效的一体化逻辑关系[8](如图4所示)。

图3 Z大学战略地图——专项资金预算

从图4可以看出，该逻辑关系中形成的绩效评价指标体系，既包含从高校战略直接演变成的结果绩效目标，也有反映绩效目标实现程度的进度控制绩效目标，还有测度项目价值的可研绩效目标，绩效评价充分贯彻在事前(可研)、事中(进度控制)、事后(结果)三个维度上，实现了预算与绩效管理的高度一体化，构建事前事中事后的绩效管理闭环系统。

三、高校专项资金全面预算绩效指标体系构建

1.绩效评价指标选定

依据战略地图理论，Z大学对专项资金预算建立了绩效评价指标体系。该体系全面涵盖战略地图的四个维度，细化到三级指标库，其中一级、二级指标进行固定，三级指标要体现出专业性和可行性。分解结果如表1所示：

表1 专项资金绩效评价指标体系

这套绩效评价指标体系具有以下特征：(1)整套指标体系以组织战略基础的四个维度为视角，以预算资金的绩效目标为准绳，以专项资金的审批立项、过程管理和结项评价为逻辑编制；(2)指标体系中的一、二级指标相对固定，三级指标由项目申报单位自主拟定，数量以3-5个为宜；(3)三级指标对应权重通过层次分析法确定，申报单位可以进行选择，由预算组织单位进行审核调整；(4)三级指标可以根据预算组织单位提供的指标库选取，也可由项目申报单位自行抽取。

2.指标体系权重的计算

首先，根据设计出的绩效评价体系，利用层次法求出标准层每个标准的相对权重，把指标的重要程度进行量化，最终计算得出各个指标的具体权重。

用问卷调查的方式，获取被调查人员(1)选取对国内公办院校的财务负责人、职能部门负责人发放的调查问卷，共收回有效问卷1099份。关于指标的两两重要程度的打分，打分的依据为比较一个指标相较于另外一个指标的重要程度，如表2所示，以财务维度/客户维度为例，若认为财务维度与客户维度相比略重要，则打分为3。则客户维度/财务维度的得分应为1/3。按照调查问卷结果，在一致性校验通过后，建立比较矩阵(表3)，先确定财务等四个维度的权重，再确定每个维度内各个指标的权重，最后各个指标的权重乘以其所在维度的权重得出该指标的最终权重。

表2 相对重要性标度

表3 Z大学专项资金绩效评价四维度判断矩阵

四、全面预算绩效评价的应用

1.战略地图实施

Z大学为了保障战略地图的实施，建立财经领导小组负责总体工作，财务处是绩效评价的归口管理部门负责组织工作[9]，专项资金项目的日常管理由各个职能部门负责，实施项目库制度[10]，包括立项、日常管理和结项。

(1)战略执行。结合Z大学建设的总体目标，6个职能部门要制定部门的具体目标，建立严格的项目库制度，按照学校战略发展需要安排项目，实施3-5年的滚动管理，非入库项目当年预算资金不予考虑，已入库项目可以优先安排资金，可以提前项目执行时点。这样，学校-财务处-职能部门-项目组在项目入库时就对资源的调配和项目的执行达成了统一意见，形成良好的协同关系。

(2)持续自评报告+他评结合。绩效评价要按照“自评+他评”原则进行。先由项目负责人提交自评报告，对项目预算资金的实施情况进行自我评价，然后由项目主管职能部门会同外聘专家和财务处对自评结果进行再评价，其中涉及财务数据的部分全部由财务处的信息系统提供，评价结果要对项目负责单位进行反馈。

2.绩效评价的测算

为了检验以平衡记分卡四个维度为基础的全面预算指标体系实施效果，Z大学从2018-2020年全校专项资金预算项目作为试点，项目结束按照申报书进行绩效评价，以三年为一个周期进行调整。

(1)财务层面。本文以Z大学财务处2018-2020年的分项目预算经费数据作为财务数据来源，主要以财务处财务系统中的预算资金到位和使用情况作为财务层面绩效指标完成情况的依据。经过分析发现，三年间不同项目预算执行效率具有明显的项目类别特征，其中公共服务类和教学类项目的执行效率相对较高，项目执行效率在80%-100%之间，但所有项目普遍存在资金到位时间滞后、使用时间过于集中于第四季度这一现象。这部分指标完成情况还会受到上级预算资金拨付时间的影响，并不能完全反映预算资金的使用效率，要与其他非财务指标结合进行分析。

(2)内部业务流程层面。内部业务流程层面是实现战略目标的关键内部过程，主要体现在两个方面:一是项目的立项，主要由项目隶属职能部门来进行把控；二是项目的执行管理，主要由项目负责单位进行控制;这两个过程都对项目的服务对象层面和学习与成长层面有重要影响。比如学科类里面的“2020年公共分析与计算平台三期装备计划”，不仅业务管理制度健全，而且对产出指标的设定及考核标准非常清晰明确，在项目运行过程中自动对服务对象满意情况进行调查，获得了关于客户满意度维度的一手资料，业务流程也得到优化。

(3)服务对象层面。现有资金项目从服务对象来看，主要为学校现有的师生，少量大型学科项目会涉及社会服务，但基本上不涉及经济利益，这可能会降低项目负责人对服务对象的关注，在笔者调查的重点项目中，教育类、学科建设类项目都比较注重对服务对象范围进行划分，并能够形成书面调查问卷。但是对于公共服务类项目，由于服务对象范围较广，原来在执行中总是模糊处理，现在绩效评价中在三级指标中进行细化分解，项目执行中也注重对服务对象的反馈，服务满意程度大大提高。

(4)学习与成长层面。绩效指标体系中的学习与成长层面主要体现各种效益指标，划分为经济效益、社会效益、人才效益和组织效益，虽然高校的专项资金项目中大多数不涉及经济利益，但为了保证绩效指标的完整性，仍然保留“经济效益”指标。在执行中项目负责人可以根据需要对该指标的权重进行调整，如果社会中提供有类似服务项目，可以参考社会收费标准计算项目的经济效益。比如 “2020年高性能计算平台及学科建设”中，尽管对社会提供计算服务不收费，但是仍然可以按照社会收费标准计算项目的经济效益。

表4 “2020年公共分析与计算平台三期装备计划”产出指标(节选)

五、结论

结合Z大学的专项资金预算情况，利用战略地图可以有效界定各层面的项目目标和绩效期望值，形成明确的战略规划。当然，战略地图实施过程中要注意以下问题：第一，战略地图，关键KPI的设定和控制需要花费大量人力、物力去平衡成本和战略需求，而每所高校进行的“双一流”建设，都是基于自身资源和人力资本的实践，是一次前所未有的探索，需要借鉴国内外知名高校的经验和教训进行调整；第二，本文的战略地图初步实践是在基于平衡计分卡的四个维度展开的，但这并不是固定的模板，高校建设中的项目类型多样，可以根据实际情况调整变更。