地方公办高校中外合作办学可持续发展的思考

张志勇

摘 要 中外合作办学是我国高等教育新的重要组成部分，其可持续发展问题备受关注。本文根据办学实践，从教育改革开放的战略趋势、高等教育发展的重要质量指标、合作办学发展契机等方面论述了中外合作办学的发展机遇;从人事财务政策、同行竞争、师资队伍稳定性以及生源素养匹配度等方面分析了地方公办高校中外合作辦学发展中的瓶颈问题;在此基础上，提出了坚持依法办学、坚持互惠互利、稳定学术标准内涵、创新构建结构稳定灵活的师资聘用体系、建立长期稳定的合作互信机制、构建兼容并蓄的学生培养及考核体系等基本对策。

关键词 公办高校 中外合作办学 可持续发展 思考

中图分类号：G640                                 文献标识码：A  DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2021.02.002

On the Sustainable Development of Sino-foreign Cooperation in

Running Local Public Universities

ZHANG Zhiyong

（International College of Beijing University of Agriculture， Beijing 102206）

Abstract Sino foreign cooperation in running schools is a new important part of higher education in China， and its sustainable development has attracted much attention. According to the practice of running a school， this paper discusses the development opportunities of Sino-foreign cooperation in running a school from the strategic trend of education reform and opening up， the important quality indicators of higher education development， the development opportunities of cooperation in running a school; and it also analyzes the bottlenecks in the development of Sino foreign cooperation in running a school from the aspects of personnel and financial policies， peer competition， the stability of teaching staff， and the matching degree of students' quality. On this basis， it puts forward some basic countermeasures， such as insisting on running schools according to law， insisting on mutual benefit， stabilizing the connotation of academic standards， innovating and constructing a stable and flexible teacher employment system， establishing a long-term and stable cooperation and mutual trust mechanism， and constructing an inclusive student training and assessment system.

Keywords public universities; Sino-foreign cooperation in running a school; sustainable development; thinking

中外合作办学已经成为响应“一带一路”号召、服务社会经济建设、教育对外开放的重要工作内容，也是公办高校促进“双一流”建设、国际化发展和创新型人才培养的重要举措。随着中外合作办学项目的运行，合作双方原始办学资源的差异、管理理念和标准的变化等都持续不断地碰撞，从不同角度、不同层面影响着优质资源引进和融合以及提质增效，进而成了此类项目可持续发展亟待解决的问题。公办高校如何根据自身特点探索出既符合国家要求、又符合学校实际情况的中外合作办学理念与路径，推动中外合作办学持续、健康、规范、有序发展，值得思考。

1 发展机遇

1.1 国际化是国家教育改革开放的战略趋势

世界多极化和经济全球化浪潮下，高等教育国际化实为大势所趋。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出要进一步扩大教育开放，加强国际交流与合作，“以开放促改革、促发展”;第一次把“教育国际化”写进政府文件，并将教育国际交流与合作工程列为十个重大项目之一。《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》（教育部，2016）指出要大力提升教育对外开放治理水平，完善教育对外开放布局、健全质量保障和加强理论支撑。这些均为地方公办本科院校开展中外合作办学提供了广阔的空间和良好的机遇。[1]当前，地方普通公办高校正处在全面转型与发展的关键时期，实施“走出去”与“引进来”战略，大力推进高等教育国际化正成为教育转型和提高教育质量的重要标志和必然选择。中外合作办学本着“提质增效、服务大局、增强能力”的定位，对内，可促进公办高校积累经验，培养师资及管理队伍，增强发展动力;对外，可支持高校积极开放，建立国际教育平台，响应“一带一路”倡议，服务涉外企业，传播中华文化。因此，公办高校办好中外合作办学是国际化教育发展趋势下的及时选择。

1.2 国际化是高等教育发展的重要质量指标

从世界著名大学成功的办学经验中可以看出，国际交流与合作在高校的整体建设中有着重要作用。近年来“国际化”已经成为美国、日本、韩国等国家评估高等教育质量的重要标准。我国也已将国际化指标应用于高校人才培养质量标准。[2]北京市2019年本科审核评估指标体系涉及7项内容、26要素、79个重点指标中，直接与“国际化”有关的有：师资队伍数量结构及国际化、社会资源、合作办学合作育人、学生培养的国际国内交流、生源国际化、质量改进与方法等5项指标，还有服务社会、教学考核、教学条件、专业评估认证、实践教学、学生志愿者、质量标准建设等指标包含国际化内容，涉及学校定位与目标、师资队伍、教学资源、培养过程、学生发展、质量保障、自选特色项目等7项所有审核内容。这种管理体系的建立和不断完善，对高等学校的国际化指标要求越来越具体，越来越重要。中外合作办学作为公办高校的试验小区，除了探索教育教学经验外，其学生交流、课程资源引进、外教引入等本身就从多方面大比例提高公办高校人才培养的国际化相关指标，具有直接而显著的积极作用。

1.3 社会需求为中外合作办学提供了新契机

公办高校的首要功能是为社会培养人才，其次還要通过科学研究、服务社会、文化传承为社会经济发展做出贡献。经过40余年的改革开放，我国已经逐步走向世界舞台的中央，社会经济发展对国际化的人才需求规模越来越大，要求公办高校特别是地方高校在办学定位、人才培养、学科建设等规划的同时，必须规划发展国际化事业。例如，2015年中央批准了《京津冀协同发展规划纲要》，将京津冀地区整体定位为“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。对北京市的发展定位为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”。在北京的国际化渗透力、辐射力、影响力不断提升发展中，优质、包容的国际化服务环境建设急需大量国际化人才。这种需求对于本地区的公办高校而言，是重要任务，也是中外合作办学重要的发展机遇。

2 公办高校中外合作办学瓶颈问题

公办高校的中外合作办学主体由中方的公办高校和外方的教育机构组成。这种项目在中国境内运行不仅仅面临着教育主管部门的监管，还面临着教育资源配置涉及的社会问题，导致项目集中遇到了“师资发展不平衡，办学机制建设不充分不合理”两个“难啃的硬骨头”，[3]主要原因大致如下：

2.1 人事财务政策不配套

公办高校的中外合作办学项目普遍缺乏适合项目发展的清晰的人事聘任和财务管理政策。在现行体制下，中外合作办学项目管理必须纳入人事、财务系统统一管理。难以建立适合的办学工作机制，主要表现在师资队伍建设政策支持不足。项目内师资队伍一般由3个来源：专职教师、兼职教师以及合作方外教。专职教师特别是事业编制内的教师，因受公办高校人员经费总额控制的影响，报酬不能与合作方外教和社会兼职教师对等，不能实现同工同酬;专职教师中的编外人员只能实行劳动合同管理，不能在职称评定、职务晋升等方面给予支持，青年教师职业发展空间有限。总体上，项目运行还缺乏激励政策，不利于调动有关教师的工作积极性，教师队伍稳定性难以持久。

公办高校的中外合作办学项目也缺乏适合的财务管理政策支持。对于公办高校，有关财务政策明确规定不允许盈利，避免了公益性原则与营利性动机之间的矛盾，但项目运维必须实行的“高收费”“高投入”机制，成本核算及支出标准缺乏明晰的法理依据，难以符合审计的“规范”口径。此外，涉及外方的学费划拨也因为政策不清晰，在物价、税务及外汇管理等方面都存在诸多限制，影响合作双方的亲和度，项目运行举步维艰。[4]

2.2 同行竞争日趋激烈

在教育国际化深入发展的新时代，中外合作办学对于公办高校人才培养国际化指标的贡献度凸显，国内各类高校都纷纷申报举办中外合作办学项目或机构，加入中外合作办学的队伍之中，中外合作办学得到高度的重视和快速发展。截至2018年，我国经国家批准设立或举办的本科及以上层次中外合作办学机构和项目数达1287个，高等教育阶段的在校生约45万人，占全日制普通高等学校在校生规模的1.4%;高等教育阶段中外合作办学毕业生总数已超过150 万人。[5]中外合作办学项目全面开花，丰富了国家教育形式和内容，使得中外合作办学在性质、类型、专业、层次上都得到完善和发展，同时也让项目在高校同行之间形成了竞争的关系。本来竞争对于中外合作办学本身而言是一种有益的推动和促进，但对于公办高校而言，采用独立序列招生使得中外合作办学处于了高等教育的边缘地带，与同级次的公办高校近似专业相比，招生压力逐渐显现。随着高考录取率逐年增高，地方公办高校中外合作办学在学科专业建设方面不具备优势，在管理政策方面缺乏支持，使得这种竞争更多地成了可持续发展的压力。

2.3 师资队伍难以稳定

公办高校中外合作办学项目师资队伍建设受稳定性不高影响较大。受编制和岗位指标限制，师资队伍难以长期规划;聘用管理机制僵化，编制内外待遇报酬不平衡，激励机制缺乏等软硬条件致使师资年轻化、岗位聘期周期短，整体师资队伍年龄分布不合理，制约着师资队伍建设;在教学运行中，高比例的编制外教师流动性大，管理目标不得不以完成教学任务为基本要求，难以组织进行教学研究。同时作为骨干的在编教师因工作量大，除了教学任务之外难以承担科研和社会服务工作，学术理念与学校主流学科建设目标难以吻合，个人业务晋升支持要素相对单一，高素质的师资要求和较大的晋升风险导致项目内师资队伍稳定机制不好建立，日常管理难度显著增加。对于编外教师，教学安排时常“捉襟见肘”，填空式排课、“飞行教学”司空见惯，常常导致教学秩序混乱，“空课”风险较高。由师资队伍不稳造成的中外合作办学教学质量波动和项目运行管理困难是项目运行棘手的问题。

2.4 生源素养匹配度不高

公办高校在我国高等教育中公信力相对较高。从学生角度看，报考中外合作办学的初衷不乏借助境内公办高校台阶，实现“不出国的留学”愿望。在高等教育普及化的今天，选择报考中外合作办学的学生家庭经济条件相对较好，不少家长错误认为，中外合作办学是“降低”分数录取的办学方式，高考志愿的填报中考生以相对低分冲刺招生分数段较高的公办高校，导致公办高校中外合作办学项目与其他同层次专业的学生相比，在学习能力、行为方式、心理特征等方面有明显的不同，进入项目后对相对高强度的学习不习惯，甚至逆反，以至于影响正常的学习生活，难以适应相对自由度大、但自主学习多的学习模式。近三年来，教育部规定中外合作办学项目单序列招生，生源出现了分数段下降趋势。在保持培养质量的前提下，项目内学生近年来逐级淘汰率也不断提高，不能达标的比例不断提高，负面效应累积出现，导致一些中外合作办学趋于颓势甚至衰败，在国家质量监控规范管理下出现了每年新增和停办的快速更替现象。

3 基本对策

中外合作办学在公办高校内其探索试验的性质十分明显，相关政策多数不具备针对性支持作用。创新管理机制，激发环境支撑动力是中外合作办学可持续发展的基本保障。虽然建立中外合作办学成功经验共享机制不易，难以以某一套评价指标统一衡量，但上级对中外合作办学“提质增效、服务大局、增强能力”的基本要求是一致的。公辦地方高校抓住外部机遇，克服内部不足，不断加强自身实力，始终以品牌建设为目标，逐步建立起品牌知名度，从而规避同类、同层次高校的同质化竞争。[6]

3.1 坚持依法办学

2001年我国加入WTO，承诺对教育市场实行有限开放，我国中外合作办学进入了一个新的阶段，办学形式日益多样，办学规模、层次和模式都有了很大的变化，在引进国外优秀的管理和教学经验方面都发挥了积极的作用，提升了我国的高等教育质量，也推动了中外合作办学在我国的发展。目前，依据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国学位条例》《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》《普通高等学校学生管理规定》等，我国还专门出台了《中华人民共和国中外合作办学条例》《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》《关于普通高等学校授予来华留学生中国学位的试行办法》《教育部留学服务中心国（境）外学历学位认证评估程序和标准（试行》《教育部留学服务中心国（境）外学历学位认证评估程序和标准（试行）之附则》等法律法规，为中外合作办学提供了法律保障。在此基础上，公办高校主管部门及高校自身需要依托有关法律法规，充分发挥办学自主权，尽快完善人事、财务等方面相关政策，给予中外合作办学合理的支持和松绑，促进国际合作办学在复杂多变的环境中健康发展。

3.2 坚持互惠互利

中外合作办学合作双方对教育的功能定位不同是项目持续发展首先需要解决的矛盾。我国《中外合作办学条例》第三条规定：“中外合作办学属于公益性事业，是中国教育事业的组成部分。”基于这种定位，中外合作办学中方在项目中前期目的主要是“引进优质教育资源”，接着是“提质增效、服务大局、增强能力”。我方强调其社会功能和社会效益，并且必须保证教育服务于国家和社会，而境外教育机构在中国开展合作办学依据的是WTO规定，视教育为一种产业，合作办学主要目的就是为了经济获利。显然，对于教育行业定位而言，我国与国际通行做法还有较大区别，中外合作双方两种截然不同的教育体制在合作项目运行过程中互相碰撞和不断融合，存在不同层面、不同维度、不同程度的矛盾和危机是正常现象，需要双方互谅互让，充分实现互惠互利。除了中外办学双方外，教育消费者和执教者的利益在不同教育运行管理模式中也必须得到保护，需要中外合作双方共同对教育消费者负责。否则，这类利益冲突也不利于合作办学的可持续发展。

3.3 稳定学术标准内涵

中外合作办学项目学术标准互认是合作办学的根本。中外合作办学早期，一些项目几乎全盘引进合作方的课程体系和管理体系，中方较大程度上承认对方课程体系和管理体系。随着中外合作办学经验的积累，中方主导位置逐渐上升，在课程设置、管理运行中的主张逐渐加强，学术标准问题即成为双方合作必须解决的问题。首先要不断进行双方人才培养理念的对接，克服双方管理人员更迭及跨文化认知的障碍，高质量对接、设计课程体系。其次，双方要及时建立通行的课程、学位及学术考核的基本标准，取得学术共识。根据项目学生特点和学业需求，将学术标准落到教育教学各个环节，将双方的工作机制和管理模式有机结合。第三，遴选、聘任熟悉国际化教育教学的项目教师，规范岗前培训和定期学术交流，保证教师的教学过程符合 “中外合作项目”的学术标准要求，通过成立双方管理委员会和工作班子的办法，依托共同认定的学术标准进行项目运行质量监控，实现跨文化人才的培养。[7]

3.4 创新构建师资聘用体系

中外合作办学师资队伍建设，是中外合作办学发展的基础。目前，多数公办高校在国家人事体系中定义为“公益二类”单位，其基本定义为面向社会提供公益服务，按照政府确定的公益服务价格收取费用，其资源在一定区域或程度上可通过市场配置。创新教师聘用、管理机制，切实保障“编外”人员的职务晋升、社保待遇、绩效考核等与同岗的“编内”人员一致，完善“同工同酬”的分配制度，以破解长期遗留的由于“编制”及配套政策带来的师资保障问题。

3.5 建立长期稳定的互信机制

随着时间和社会经济的变化，合作双方政府行为直接或间接影响着中外合作办学项目运行。为了保证项目的运行，合作双方需要对此有清晰的认识，求同存异，建立稳定的互信机制。一般情况下，外方会因为本国社会经济形势变化对项目有新的经济利益要求;中方则会因为阶段性政府中心工作、学校的教育教学改革以及国家对人才培养目标的表述变化而有新诉求。处理这类问题，中方要充分考虑合作方的利益，及时研究办学成本，赋予对方合理的经济回报;外方则应尊重和充分考虑中方对课程设置和教学内容的具体规定，理解世界文明的多元化和发展道路的多样化，以包容的态度对待中方的教育教学。此外，还要重视学生与学校互信。当前，地方公办高校中外合作办学项目的合作方通常社会影响力高于中方，项目的学业要求一般也较国内同级同类专业学生高，但被录取入学的学生和家长普遍认识不足，对公办高校的国际化项目又给予了更高的期望，与校方产生教育供需矛盾。项目需要提前设计预案，从招生宣传到教学实践，及时传递对称信息，解决理解差异，建立师生互信。

3.6 实行兼容并蓄的学生培养及考核体系

由于引入外方管理体制和机制，合作办学“宽进严出”的特点更为凸显。学生入读中外合作办学项目，许多是由于学业成绩不够理想，无法入读心仪高校，但又希望接受较高质量的高等教育，达到国际化毕业水准，为今后个人职业发展奠定较好基础。这一类学生往往学习基础相对薄弱，习惯于“比后进”，得过且过，对中外合作办学较高的学业要求适应缓慢。由于高校的环境相对于高中来说更加宽松自由，学生进入高校后短期内普遍找不到继续努力奋斗的目标。在后续有限的时间内，由于既需要学习课程，还要快速提高外语水平以达到项目外语授课及出国签证的要求，学习逐渐成了负担。这些学生心智落后于年龄，学习习惯养成不够，学习动力不足，目标不明确。因此，要建立兼容并蓄的学生培养及考核体系，从招生入手，强化外语基础;在培养过程中建立并实行适合学生发展的升留级制度和项目退出机制。完善项目内外学分互认质量标准，允许学生在专业学习过程中逐渐提高外语能力和水平，给国内学习阶段的学生外语提高和专业知识技能提升留下空间，既保护学生基本权益，又保护合作办学项目宽进严出的社会声誉，促进项目的可持续发展。

基金项目： 2018年北京农学院教学改革研究项目“新时代中澳合作办学环境管理专业建设探索” 编号：BN-2018

参考文献

[1] 刘桂云，胡炜佳，席贻龙.中外合作办学政策演绎及其价值取向[J].教育现代化，2017，（45）：323-327.

[2] 马艳，王淙，郭炜.高等教育国际化：绩效评估与指标体系构建——以陕西省为例[J].教育现代化，2019（1）：42-47.

[3] 林金辉.新时代中外合作办学的新特点、新问题、新趋势[J].中国高教研究，2017，12：35-38，55.

[4] 孙玉中.高职国际交流合作法律与政策问题研究[J].重庆电子工程职业学院学报，2018，27（3）：9-12.

[5] 关于政协十二届全国委员会第五次会议第 0529 号（教育类 048号）提案答复的函 [Z]. 教提案 [2017] 第 74 号，2017-09-20. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_gjs/201803/t20180302_328510.html

[6] 劉长平，周炜昱，范钦满.基于 SWOT 范式的地方本科院校中外合作办学策略研究[J].教育现代化，2019，（2）：144-146.

[7] 陈丽勤，等：中外合作办学：困境与突围[J].武夷学院学报，2016，35（1）：97-101.