农村集体经济组织特别法人制度建构

房绍坤 袁晓燕

随着农村集体产权制度改革的全面开展，农村集体经济组织特别法人制度建构任务也逾加紧迫。近年来，国家持续强调农村集体经济组织的规范性政策制定与立法进程的推进，2017年起每年中央一号文件均有所涉及。①2017年“中央一号文件”《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》再次强调，“制定农村集体经济组织相关法律”；2018年“中央一号文件”《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，要维护农村集体经济组织的特别法人地位和权利；2019年“中央一号文件”《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》规定，要“研究制定农村集体经济组织法”；2020年“中央一号文件”《中共中央、国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》则一以贯之地强调要“抓好农村重点改革任务”，从集体成员身份确认、折股量化和集体经济组织登记赋码等方面促进农村集体经济组织特别法人建设。2016年《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称“《产权改革意见》”）作为农村集体产权制度改革的总体指导，亦要求“抓紧研究制定农村集体经济组织方面的法律，赋予农村集体经济组织法人资格”。而2020年作为改革关键阶段，农村集体经济组织法起草领导小组第一次全体会议于6月在北京召开，强调将“农村集体产权制度改革的实践成果、政策成果、理论成果法律化”，正式启动起草农村集体经济组织法的相关工作；2020年11月4日，农业农村部印发《农村集体经济组织示范章程（试行）》（以下简称“《章程（试行）》”），宗旨是“促进农村集体经济组织规范发展，保障农村集体经济组织及其成员的合法权益”。在实践层面上，农村集体经济组织特别法人制度构建事关农村集体产权制度改革推进状况与农村集体经济发展成效。2020年底召开的中央农村工作会议上，习近平总书记指出：“在向第二个百年奋斗目标迈进的历史关口，巩固和拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，是需要全党高度重视的一个关系大局的重大问题”，并再度强调“深化农村改革，加快推进农村重点领域和关键环节改革”的发展方向。而农村集体经济组织的设立运转作为农村集体产权制度改革的重要环节及探索方式，对激活农村资源要素活力、激发农村农民主动性及积极性、促进农村乡村产业发展均大有裨益，实是“牵一发而动全身”。因此，从做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的角度而言，农村集体经济组织特别法人的制度建构不容忽视。笔者认为，农村集体经济组织特别法人制度建构的重点应落脚在规范管理体制、厘清财产关系、健全成员权利体系以及实现完备的内外治理等部分，以实现农村集体经济组织特别法人制度有序发展。

一、农村集体经济组织特别法人的管理体制

实现农村集体经济组织的管理规范化是其自身发展的要求，也是农村集体经济组织平等参与市场竞争与合理规避风险的要求，更是农村集体产权制度改革继续推进的要求。《民法典》第99条为农村集体经济组织法人化提供了法律依据①《民法典》第99条规定：“农村集体经济组织依法取得法人资格。法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定。”，意味着农村集体经济组织可以取得法人资格。当然，这并不意味着其组织形式将被统一规定为法人。②参见陈甦：《民法总则评注》（上册），法律出版社2017年版，第700-701页。同时，在试点实践中，我国农村集体经济组织在组织名称、组织结构、规模标准、责任关系等各方面呈现出复杂样态，是否采取法人形式也显现按照农村集体经济组织发展需求及成员意向进行选择的态势。因此，实现对农村集体经济组织特别法人的良好管理，应当优先完成对合适管理对象的筛选，故而具备统一的实质内在特征并履行程序设立要件将成为可行筛选方案。

（一）以具备实质要件为设立前提

应当说，农村集体经济组织特别法人的登记赋码工作开展之初，就有意识地设置门槛以解决对不同阶段的农村集体经济组织“一刀切”带来的不合理性。全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟也曾指出，对农村集体经济组织特别法人登记要防止出现“一窝蜂”现象，应当坚持成熟多少、登记多少。③参见刘振伟：《建立规范的特别法人治理结构》，《中国人大》2017年第10期。考察登记为特别法人的农村集体经济组织的现实状况，一般应当包括如下特质。

第一，于存在地域和内部成员构成上具有历史延续性。从地域来看，农村集体经济组织特别法人一般为在农村的地域范围内，以村民小组、行政村、乡（镇）等社区为单位而建立的、与一定区域内的集体土地紧密结合的经济组织，具有浓厚的历史印记与地域连结性。从成员构成来看，农村集体经济组织成员的延续性是指内部成员一般限定于因区域生产生活或血缘关系而存续于一定的农民集体之中。虽然不排除随着改革的推进将会导致成员来源更加灵活，但目前应当尊重改革的阶段性。

第二，于法人财产上以集体资产为主要来源。赋予农村集体经济组织特别法人资格的重要意义，在于促进集体经济发展、完善资产管理体制以及提供必要成员保障，其职能应包含经济、管理及保障三方面。①参见何嘉：《农村集体经济组织法律重构》，西南政法大学2014年博士学位论文，第52-53页。因此，农村集体经济组织特别法人杂糅的职能对法人财产提出了两方面的要求：一是财产来源相对限定，二是财产体量相对充实。法人设立运转均需财产作为其物质基础，故不能出现“无资硬改”的情况。当然，我们应当用发展的眼光看待农村集体资产体量，并以充分挖掘为核定其经济潜力的前提。根据《产权改革意见》的规定，农村集体经济组织法人设立时财产来源主要为经营性资产，政府拨款、减免税费等形成的资产也归农民集体所有。《章程（试行）》更是在第五章“经营性资产量化与收益分配”中明确规定，仅将不包含集体土地所有权在内的经营性资产以份额形式量化到本社成员。故针对试点实践出现的对资源性资产折股量化的现象，仅应作为现阶段改革的例外尝试，不具有普适性。此外，以集体资产为法人主要财产来源，已相对排除社会资本直接注入的可能性。2020年4月13日，农业农村部印发了《社会资本投资农业农村指引》，通过细化投入领域与创新投入方式，以期实现地方优势与政策指引相结合，调动强化社会资本投资农业农村的积极性、主动性。根据目前实践反馈，社会资本以项目方式参与农村集体经济组织法人经营是较为妥当的方式。②参见宋天骐：《论农村集体经济组织法人设立的特别性》，《求索》2020年第5期。

第三，于改革进程上均体现农村集体产权制度改革取得的阶段性成果。农村集体经济组织特别法人的设立是发挥统一经营凝聚集体合力、壮大集体经济作用的重要步骤，与农村集体产权制度改革的推进息息相关。获得特别法人资格的农村集体经济组织往往是完成清产核资工作、制定较为完备的集体成员身份确认标准并已进行或将进行股份合作制改革的新型农村集体经济组织，集中体现了农村集体产权制度改革在明确集体资产归属、解决主体虚置问题上取得的改革成果。当然，应当关注尚未完全具备实质要件的农村集体经济组织向规范法人形式转变的动态过渡性，为其提供发展指引与法治保障。

（二）以履行程序要件为管理方式

出于对提高农村集体经济组织特别法人自身社会认可度与接受度以及对市场交易稳定安全的考量，农村集体经济组织取得法人资格进入市场应当履行一定的程序，以达到管理制度与对外公示层面的规范化、标准化。

农村集体经济组织特别法人的设立流程基本对接我国现有法人设立程序制度。根据《民法典》第58条第3款的规定③《民法典》第58条第3款规定：“法人成立的具体条件和程序，依照法律、行政法规的规定。”，特别法人的设立程序具有极大的空间，但从政策取向与实践经验来看，在农村集体经济组织登记赋码规范性文件的引导下，各地方农村集体经济组织登记赋码工作开展顺畅且社会反应良好。故以登记为设立必经程序的管理模式既与法人整体制度相协调，又兼顾了筛选与公示功能，便于把握农村集体经济组织实际情况、实现统筹管理，在农村集体经济组织立法文件中应予以确认。

在明确登记赋码管理部门时，应考虑行政管理机构专业性与延续性的要求。①参见陈晓军、宫赟：《农村集体经济组织的立法问题》，《东方论坛》2019年第1期。参考山东、湖北、广东等地的试点经验并根据2018年5月11日《农业农村部、中国人民银行、国家市场监督管理总局关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》的规定，“农业农村部负责全国农村集体经济组织登记赋码工作的组织实施”“各级农业农村管理部门是农村集体经济组织登记赋码的管理部门”。因此，农村集体经济组织的登记管理机关应确定为农业农村管理部门。

从农村集体经济组织自身而言，其应在具备实质要件后主动申请设立登记，登记机关应核查农村集体经济组织名称、类型、住所、法定代表人、资产情况、业务范围、有效期限等信息并据此发放登记证，并以其发放日期为特别法人的成立日期。在全面推进农村集体产权制度改革试点的背景下，可以用程序在实践中的适应性来检验流程设想的合理性，以求充分发挥程序对农村集体经济组织特别法人财产增长与权利维护的作用。

二、农村集体经济组织特别法人的财产厘定

农村集体经济组织特别法人的财产厘定与农村集体产权制度改革中清产核资、资产量化、股权管理等工作的开展均具有紧密的联系，同时也影响着改革后续推进顺畅度与实践可达效果，故法人制度构建应当明晰法人财产来源、特别法人的主体地位以及未来增资进路。

（一）以农村集体资产为财产来源

以集体资产为主要财产来源是农村集体经济组织特别法人最重要特点之一。而根据中央政策精神，农村集体资产分为资源性资产、经营性资产和非经营性资产并实行分类管理，这种财产构造上的特殊性使得农村集体经济组织设立运营表现出特别之处。

首先，农村集体经济组织关于财产的特殊性体现在最终目的上。基于集体所有制成立的农村集体经济组织应以促进并发展社会主义公有制经济为己任，追求集体经济的壮大，并形成成员内部互助和服务，促进成员自身生产和生活条件改善，而不宜以追求利益最大化为终极目标。②参见屈茂辉：《农村集体经济组织法人制度研究》，《政法论坛》2018年第2期。其次，特殊的财产来源强调集体利益与成员个体利益获得的双重要求。作为集体所有的主要资产的集体土地承载了社会保障的功能，土地作为“资本”的属性被相应削减，所以在农村集体经济组织法人化道路上，其所追求的利益本就不是可终局分割给成员的法人的独立财产的飞涨，而是看重集体资产的保值增值，其强调的利益分配不仅惠及法人这个民事主体所表征下的独立个体，而且要求法人作为农民集体的代表主体也得以分享。对此，可以参考日耳曼法上的总有为法人制度矫正原则提供依据，即要求团体与个人“不即不离”，团体成员的利益可以归入团体财产利益的扩散轨迹中，行社会保障之功能。③参见张力：《法人独立财产制研究——从历史考察到功能解析》，西南政法大学2005年博士学位论文，第49-55页。也因此，农村集体经济组织的成员权利设置与一般意义的成员权利设置会有诸多差异，如形成集体所有权与成员股权结合的财产权构造、收益分配要求“按人均分”以及成员股份限制流转等要求。①参见刘振伟：《建立规范的特别法人治理结构》，《中国人大》2017年第10期。

（二）以农村集体经济组织作为代表主体

明晰农村集体经济组织特别法人的财产关系，亦应关注一直饱受争议的农民集体与农村集体经济组织的区分问题。在学界，既有用集体所有制在法律上的表达佐证农村集体经济组织应对集体资产享有所有权的主张②参见林广会：《农村集体产权制度改革背景下集体所有权主体制度的机遇与展望》，《求是学刊》2020第3期。，也有认为集体土地所有权实际上在人民公社改制后被集体经济组织所有的观点③参见杨一介：《我们需要什么样的农村集体经济组织》，《中国农村观察》2015年第5期。，在实践中也有政策文件出现对两者认识模糊导致的使用矛盾。④参见于飞：《“农民集体”与“集体经济组织”：谁为集体所有权人？——风险界定视角下两者关系的再辨析》，《财经法学》2016年第1期。笔者认为，对农村集体经济组织特别法人的主体地位应当在法治范围内予以认可，不应超出法律底线。

首先，从立法视角看，《土地管理法》第11条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”；《民法典》第261条第1款规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”因此，从法律文义解释“农民集体”作为集体土地所有权的主体，农村集体经济组织作为“农民集体”的代表主体表达并无异议。

其次，从集体所有权本身特点来看，集体所有权就其功能而言，不同于基于“物的分裂”及“个人主义”的绝对所有权，而只是相对所有权。⑤参见梅夏英：《物权法·所有权》，中国法制出版社2005年版，第24页。集体所有权并不是让“集体”这一抽象的主体去直接经营财产，而是作为所有权人享有土地所包含的价值利益，其集体所有权事实上是通过设定用益物权实现，所有权人仅保留最终的处分权，且不具有现实存在及自我实现的可能，故对集体土地所有权更应该关注其“利用”而非简单的“归属”，只要能够有效规范成员的行为和利益归属，那么对集体所有权主体并不要求其明确到可以直接进入市场交易。⑥参见李国强：《相对所有权的私法逻辑》，吉林大学法学院2007年博士学位论文，第202页。

再次，农村集体经济组织特别法人的责任财产范围在一定程度上也可以体现其应有的主体地位。《民法典》第60条规定了“法人以其全部财产独立承担民事责任”，而农业农村部印发的《章程（试行）》中明确规定，“以集体土地等资源性资产所有权以外的集体经营性资产对债务承担责任”。可见，集体土地等资源性资产所有权被排除在法人责任财产范围以外，这也印证了农村集体经济组织法人并非集体所有权主体。换言之，农村集体经济组织特别法人的责任财产中的土地要素仅可能包括“三权分置”改革后的土地经营权或宅基地使用权。这既有利于土地财产价值与特殊保障职能的实现，也有力维护了集体所有制的基础与发展，故而规定农村集体经济组织为“农民集体”代表主体是适应市场化需求并有效规避风险的立法设计。⑦参见许中缘、崔雪炜：《“三权分置”视域下的农村集体经济组织法人》，《当代法学》2018年第1期。

（三）以市场化手段为增资进路

农村集体经济组织获得特别法人地位的重大意义还在于肯定其进入市场的资格，顺畅资产壮大通道。在市场经济中，任何主体都必须按照市场经济规律的要求从事活动，充分发挥市场的作用，通过市场手段和途径来实现经济目的。①参见房绍坤：《农村集体产权制度改革的法治保障》，《人民法治》2019年第9期。因此，农村集体经济组织代表农民集体经营管理一切集体资产、发展集体经济、壮大集体实力目标的达成，有赖于市场引领方向、市场配置资源等作用的发挥。

农村集体经济组织特别法人构建与“三权分置”的改革成果相衔接，更与农村集体产权制度改革推进密切相关。“三权分置”改革使得土地有关财产权的属性更为明显，土地要素对农村集体经济的促进作用增强。②参见蔡立东、姜楠：《农地三权分置的法实现》，《中国社会科学》2017年第5期。更加符合市场自由交易的土地经营权的创设，将为农村集体经济组织法人责任承担提供全新的视角，也会成为集体经济发展的突破口。农村集体产权制度改革对农村集体经济组织的发展提出了更高要求，即在明晰产权的基础上，培育新型农业经营主体、发展股份合作，多角度开发法人内生动力；引进社会工商资本、承接上级优惠政策，多途径探寻外来支持。农村集体产权制度改革也重点关注集体经营性资产股份合作制改革，以深度拓展股份权能、创新交易方式、对接市场需求，如通过农村产权交易平台进行股权流转，以促进价值挖掘最大化、交易效率最优化、市场配置最适宜。③参见房绍坤：《深化农村集体产权制度改革的法治保障进路》，《求索》2020年第5期。除此之外，国家发展改革委发布的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》中提到全面推开农村集体经营性建设用地直接入市，也是农村集体经济组织从市场中增加可支配收益的有效途径。通过集体经营性建设用地的出让、出租及其使用权的转让、互换或抵押等多项政策的开放，原本闲置或低效利用的农村集体建设用地的流动性将得到极大提高，农村集体经济组织可按比例获取收益，实现承接市场红利、壮大农村集体经济、带动农民增收的经济目标。

三、农村集体经济组织特别法人的成员权利

农村集体经济组织法人化实现了集体经济发展与农民利益获得的双重要求。一方面，定位于发展农村集体经济的农村集体经济组织，只有拥有法律人格，才能顺畅参与市场交易，同时完成作为集体所有权代行主体的任务，使集体资产得到合理利用，促进集体经济发展；另一方面，农村集体经济组织法人化是内部成员获得权利实现的制度保障，不但在集体经济不断增长的前提下使农民分享财产利益，而且通过法人的表决机制可以实现农民真实意思表达，充分保障农民权益。故而，如何构建农村集体经济组织的成员权利制度事关农村集体产权改革进程与实效。总体而言，应以成员资格认定标准为其主体确认、权利变动及行使的前提，成员权利架构为制度主体内容，权利救济机制则为成员利益切实享有的重要保障。

（一）以成员资格界定为前置任务

农村集体经济组织成员资格的认定是农民在集体经济组织中成员权利享有的前置性、基础性制度④参见刘宇晗：《农地“三权分置”视域下农村集体经济组织法人制度的完善》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2019年第4期。，其重要程度不言自明，但各地方对农村集体经济组织成员资格认定的规定各有不同（如表1所示）。在实践中，农村集体经济组织成员资格认定主要通过地方立法或规章、人民法院文件以及村规民约来实现，因缺乏共识性标准而呈现出地方自治为主的倾向，影响了农村集体经济组织规范化发展。《章程（试行）》中有关成员资格认定的相关内容便是农业农村部为了解决此问题而设计的，但此文件的完备性还有待商榷。笔者认为，应在参考各地经验的基础上，结合农业农村部政策指引，进一步完善成员资格认定标准。

表1：地方农村集体经济组织成员资格认定的相关规定

对比各省级地方认定标准与《章程（试行）》第8条①《章程（试行）》第8条规定：“本社成员身份确认基准日为_____年_____月_____日。本社遵循‘尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可’的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，按照有关法律、法规、政策共确认成员_____人（名单见本章程所附成员名册）。基准日以后，本社成员身份的取得和丧失，依据法律、法规和本章程规定。”和第9条②《章程（试行）》第9条规定：“户籍在本社所在地且长期在本社所在地生产生活，履行法律、法规和本章程规定义务，符合下列条件之一的公民，经书面申请，由本社成员（代表）大会表决通过的，取得本社成员身份：（一）父母双方或一方为本社成员的；（二）与本社成员有合法婚姻关系的；（三）本社成员依法收养的；（四）_____；……”，可以发现不同点主要集中在除户籍外作为成员资格认定的要素、成员自治条款以及针对特殊群体的规定上。《章程（试行）》所规定的“农村土地承包关系、对集体积累的贡献”与2020年8月21日颁布的《黑龙江省农村集体经济组织条例》认定要素实质相似，可以显现出农村集体产权制度改革后标准制定的一定倾向。实际上，土地承包关系及集体积累贡献要素所代表的是从农村集体经济组织取得经济来源或为农村集体经济组织带来经济增量，本质是内部成员与农村集体经济组织的经济关联性。笔者认为，以“户籍+与农村集体经济组织经济相关度”作为一般认定标准是合理的，但在具体表述上还应再斟酌，以选取更为恰当的要素表达。例如，自集体中获得基本生活保障是否可作为“经济相关度”相关要素应当得到重视，一是考虑到农村集体经济组织中成员资格认定标准要切实保障农民生存及发展利益并符合农村改革目标；二是基本生活保障作为补充要素可以起到双重作用，即既可以作为排除资格的要件，排除具有户籍但不从本集体取得基本生活保障的人，如“空挂户”等，又可以作为认定资格要件，对不具有户籍但只能以本集体土地作为基本生活保障的人，可在一定条件下赋予成员资格。当然，对于基本生活保障要素，应从本质特征判断，不应理解为日常的、现实的生活来源，而应注重其个人生存发展相关度及托底性。同时应当强调，随着城镇化及农村集体产权制度改革的不断推进，户籍、经济相关性的比重可能有所变化，甚至出现其他判断要素，目前暂时可以将其他因素作为成员自治或司法裁判时的参考，不直接规定为一般标准。

在成员自治条款上，《章程（试行）》具有较为独特的表达，其将各地方作为一般认定要素的户籍与生产生活作为提请成员表决的前提，即形成户籍、生产生活与身份特殊性同时存在，并经个人申请才可交成员表决的构造。这种设置不当缩减了成员自治应具有的灵活性，同时也与试点实践经验不符。应当看到，成员自治条款在试点实践中的表述具有多样性，如山东省沂水县所采取的“研判建议”机制、河南省遂平县十二步工作法等①“研判机制”是指在调查摸底的基础上，将村民分为可直接确认人员、直接不确认人员和无政策依据待确认的特殊情形人员三类。对待确认的特殊情形人员，在村民召开会议投票表决确认成员身份前，由乡镇提出研判建议，引导村民进行表决；“十二步工作法”是指“成立机构-动员部署-层层培训-调查摸底-梳理分类-起草办法-镇级审核-会议表决-界定成员-公示公开-上报备案-总结验收”的工作步骤。，其实质均为通过成员参与解决争议，充分发挥了成员自治的积极性并提升了成员接受度。故在特殊情况及出现矛盾需要进行价值评价的情形下，符合特定农民集体内部价值取向的成员自治条款可以发挥事半功倍的作用，故应为其运转留足空间。表决比例则可参考实践中的通常做法，由2/3以上的成员通过成员会议或成员代表会议决议认定成员资格。

此外，对特殊群体的成员资格应当进行特殊规定。例如，针对具有时效性特征的身份标签群体或特定时期下的群体进行成员资格保留的规定，可能涉及原籍在农村集体经济组织的大中专院校在校学生、现役士兵、服刑人员等。②参见马翠萍、郜亮亮：《农村集体经济组织成员资格认定的理论与实践——以全国首批29个农村集体资产股份权能改革试点为例》，《中国农村观察》2019年第3期。另一类规定则应集中于成员资格取得与丧失的身份转化人群的认定上。在明确成员资格的唯一性的同时，应有效衔接身份转换地域间的成员资格认定，对于不能解决的或者需要明示规定以强调的，可以进行特殊规定，以着重保护弱势群体和防止投机行为。

综上所述，现有规定的成员资格认定标准还有商议空间，可以考虑以一般认定标准与特殊规定并存，辅以成员自治的立法设计，由此实现农村集体经济组织成员资格标准法定与法人自治相结合的标准设置。

（二）以成员权利架构为主体内容

农村集体经济组织成员权利可以被视为集体利益与成员个体利益之间的桥梁。③参见管洪彦：《农民集体的现实困惑与改革路径》，《政法论丛》2015年第5期。因此，在构建农村集体经济组织成员权利体系时，应以集体利益与成员利益平衡为原则。但这种平衡不是平均，而是使两者维持动态的最佳分配状态。一方面，成员权利制度应当维护集体成员利益，既要防止非成员侵害，也要避免以集体名义导致的成员利益受损；另一方面，集体因其成员的流动而处于变动之中，集体利益代表的是一定地域范围内所有成员的共同利益，不能被个体成员利益挤占，亦要讲究代际公平。因此，成员权利架构的合理性影响着农村集体经济组织法人化目的达成及法人治理机制完备程度。

在成员权利的架构上，以利益归属划分的共益权与自益权存在着因“公私利益”交织而导致的区分标准不明，不如采取实体性权利与程序性权利的体系构造更为明晰。这是从实益角度作出的选择，目的不在于进行学理上繁多复杂的解释，而注重实践操作过程中可以尽量无遗漏地涵盖农村集体经济组织的成员权利，使得维护农村集体经济组织及其成员的权益于法有据。成员从农村集体经济组织中获得的最重要的两项权利对应集体利益的分享与集体事务的参与，故而，所谓实体性权利主要是具有财产性质的、追求利益的权利，而所谓程序性权利则主要为法人治理机制中保障运行而产生的权利。①参见戴威：《论农村集体经济组织成员权内容的类型化构造》，《私法研究》2015年第1期。

从财产权角度解读实体性权利，可以联系作为成员财产利益来源的集体资产。农村集体资产实行资源性资产、经营性资产和非经营性资产分类管理，故而，实体性权利包括对集体资源性资产享有的权利、对经营性资产享有的权利以及对应非经营性资产所产生的权利。具体而言，对应集体资源性资产的财产权利主要包括土地承包经营权、宅基地使用权、土地补偿款分配获益权以及其他资源性资产的获益权；利用经营性资产进行经营活动并盈利时，成员则应具有收益分配权；对非经营性资产的权利并不体现在利益直接分配上，而应将其认定为获得公共服务及集体保障的权利。上述财产权利不仅意味着利益的分配享有，还应包括可以产生收益的使用、处分等行为，享有途径则是成员自行请求或农村集体经济组织进行分配。此外，在权利设置过程中应强调成员利益的专属性，集体利益初次分配必须先由成员享有，保障成员利益为第一顺位，由此防止“三权分置”的农地改革开放承包地、宅基地非成员利用途径时减损成员及集体利益。②参见陈小君：《我国农民集体成员权的立法抉择》，《清华法学》2017年第2期。

程序性权利则与农村集体经济组织法人内部治理的实现有密切联系，主要包括知情权、表决权及监督权。知情权的意义在于成员可以通过及时、全面、准确了解有关自身利益与集体共同利益的一切重要事项，消弭成员与集体之间的信息不对称而有效行使表决、监督的权利；表决权则为成员参与法人治理、形成集体意志的核心；监督权则意味着通过建议、质询等方式维护成员权益，是成员个体理性的再表达。③参见高达：《农村集体经济组织成员权研究》，西南政法大学2014年博士学位论文，第142-145页。此种程序性权利的行使规则与法人治理机制的设置运作相适应，最终目的是实现成员积极参与集体事务，使农村集体经济组织真正成为农民集体真实意志的表达主体。

（三）以成员权利救济为保障机制

“无救济，则无权利。”成员权利的救济机制中最为有效且具有终局性的手段应当为司法保障机制。但因目前立法过于分散，救济条款散见于诸多法律法规，故此处进行梳理，以期后续立法加以规整细化。

目前，已经有所规定或在实践中已有先例的诉讼主要包括：一是对权利主体而言，成员资格在运用认定标准及村民自治条款确认后依然出现争议的，可以由人民法院认定，这是一种可诉性的表达。但是，目前因缺乏明确标准而使司法难以达成共识，未来可以采用立法的方式将改革试点中形成的标准加以确定。①参见许中缘、范朝霞：《农民集体成员资格认定的规范路径——以地方立法、司法实践为视角》，《海南大学学报（人文社会科学版）》2020年第5期。二是为直接维护个人的合法权益，《民法典》第265条规定了成员的撤销权，针对农村集体经济组织或其负责人作出的侵害集体成员合法权益的决定，“受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”。但现有规定过于单一导致缺乏可操作性，也有待立法进一步细化。随着《民法典》的颁布，除一般诉讼外，成员权利救济也出现了新的发展。首先，成员权利应当受《民法典》侵权责任编保护，《民法典》第1164条规定：“本编调整因侵害民事权益产生的民事关系”，这将所有的民事权益都纳入侵权责任保护范围。而成员权利是农民作为民事主体享有的与财产利益相结合的民事权利，因此，受侵权责任保护。②参见王利明、周友军：《论我国农村土地权利制度的完善》，《中国法学》2012年第1期。其次，农村集体经济组织特别法人地位的确定亦带来成员代表诉讼制度的适用空间，同时成员代表诉讼所维护的是农村集体经济组织的集体利益，也有助于提升法人治理水平。在建立成员代表诉讼时应当参照股东代表诉讼，同时尊重农村集体经济组织的特殊性，以保护少数成员权利、平衡法人自治与国家干预、鼓励正当诉讼与防止滥诉为原则。例如，可以在考虑农民维权水平及集体意识的基础上合理设置原告资格标准，防止因要求过高而导致代表诉讼制度虚置，也避免要求过低导致法人自治机制被司法过度干预。

四、农村集体经济组织特别法人的内外治理

农村集体经济组织内外治理是实现农村集体经济组织法人自身有效运转不可忽视的部分，应当内外治理双管齐下，形成内部自我完善与外部合理扶持相结合的整体构造。

（一）以内部治理为首要举措

农村集体经济组织特别法人的内部治理是法人治理的首要举措，是集体成员意志最终得以形成独立法人意志的根本保证。目前试点实践中，对农村集体经济组织内部治理的探讨主要集中于法人组织架构的设置上，各地接受度较高且推行较广的方式是建立权力机构、执行机构与监督机构的框架，《章程（试行）》规定的成员大会（成员代表大会）、理事会、监事会的表现形式基本沿袭实践通常做法。这种设置参照一般法人治理结构，实现了内部分权制衡及协调运转，兼顾集体与成员利益，为现实可行的选择。

但是，实现内部有效治理不能仅仅依靠静态治理结构，更重要的是实际运行规则所体现的动态治理机制。①参见管洪彦：《农村集体经济组织法人治理机制立法建构的基本思路》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2019年第1期。依照农村集体经济组织的组织框架，可以对照出动态治理中三个最主要的方面：权力机构的民主决议规则、执行机构的经营管理机制以及监督机构的监督职能。首先，关于民主决议规则，在遵照民法中一般决议行为规定的同时，农村集体经济组织决议行为的特别性突出表现为平等原则的贯彻，即成员权利行使不遵循“资本多数决”模式而是依照集体成员身份平等享有权利②参见管洪彦、傅辰晨：《农村集体经济组织法人民主决策的异化与匡正》，《求是学刊》2020年第3期。，故此，表决应实行“一人一票，人头多数决”的决策原则。而农村集体经济组织法人的地域性与成员限定性，则要求防止地缘或亲缘关系下形成少数人控制。对此，一方面需要依靠法律法规实现民主决议的技术性构建，如对表决事项及表决通过比例的合理设置；另一方面，需要疏通成员维护自身利益的渠道，特别是成员诉权的实现。其次，在执行机构的经营管理方面，执行机构的设置关系到农村集体经济组织的经营实效，但实践中农村集体经济组织执行机构难免出现与村民委员会混同、管理人员局限于本集体内部成员而导致管理运营水平较低等问题。③在农村集体产权制度改革实践中，农村集体经济组织与村民委员会普遍存在着成员交叉任职的做法，并得到大多数村民的支持与认同。我们认为，这种做法不符合“政经分离”的改革要求，应当在尊重现实状况的同时，积极探索改进的措施。为强化执行机构经营管理机制，应当实现人员构成合理、职责明确并建立科学奖惩机制。详而言之，对条件成熟的农村集体经济组织应当随其经营业务、规模发展引进专业管理人才，且人员构成应兼顾普通成员、技术人员、经营大户等群体，实现人员构成合理化；执行机构的职责应通过法律法规及法人章程进行规定，强调其忠诚与勤勉义务；通过薪酬、福利等方式实现对管理执行人员的奖惩，则可以使执行机构提高管理积极性及管理效率。最后，实现监督机构的监督职能。这主要包括三个方面：一是确保监督机构成员由选举产生且成员构成合理，可以切实维护成员利益；二是对财务、业务、程序等关系农村集体经济组织重大利益的事项进行监督，必要时应当寻求财务、技术专业人员或机构协助；三是加强监督机构与成员、执行机构之间的信息沟通，使成员了解集体资产管理信息，建立完善的查阅、报告制度和信息公开制度，维护成员知情权、监督权及表决权。

（二）以外部治理为重要补充

鉴于农村集体经济组织的财产来源主要为农村集体资产，其法人运行状况不仅事关法人自身建设，更具有辐射所代表农民集体的整体利益的深远意义，再考虑到农村集体经济组织所具有的设立与职能特别性，外部力量可以作为治理机制的重要补充。

在现阶段，农村集体经济组织的有效运转，一方面尚无法脱离外部的监管及指导，另一方面亦要防止过度干预而侵害组织自治，由此提出合理设置公权力介入模式的问题。④参见陈甦：《籍合组织的特性与法律规制的策略》，《清华法学》2018年第3期。首先，资产监管应当作为外部介入的重点领域，试点实践针对资产管理模式已然提供了切实可行的思路：一是利用信息化管理手段，推进平台化监管，如福建省福清市通过完善“三资”网络监管平台，强化村级财务网络化监测管理，实现了实时、及时、全面监管；二是实施账务分离制度，在农村集体经济组织独立行使经济职能、拥有清晰账目的基础上，探索建立审计监察制度，如北京市海淀区、河北省邢台市桥西区、山西省襄垣县等文件已初步涉及。其次，原则上政府的指导应逐步减少，但现阶段不应全盘否定政策指引的作用。在充分调研实践的前提下，有限实施惠农政策或补贴项目资金，既不会排除农村集体经济组织自主决定的可能性，又可以引入一定的外部理性因素。再次，为避免农村集体经济组织因成员短视而作出非理性行为，政府必须对可能涉及公共利益及成员共益权的部分进行监管①参见方志权：《农村集体经济组织特别法人：理论研究和实践探索（上）》，《农村经营管理》2018年第6期。，如对涉及集体土地用途转变、耕地保护等底线性问题进行监控，故应建立农村集体经济组织信息披露制度，并做好内外部监管的衔接。最后，外部监督还有为弱势群体发声的任务。如果农村集体经济组织权力机构发生侵害成员利益的行为，且侵害行为违背集体经济蕴含的基本生活保障职能的，在个别成员内部维权无果的情况下，外部治理力量可以适度协助。当然，弱势群体的保护应尽量控制为事前保护，事后外部介入仅为例外。

五、结论

农村集体经济组织是把握我国经济社会发展的时代契机、顺应农村改革和法治建设大势而被赋予特别法人地位的，应当根据中央政策文件抓紧研究制定《农村集体经济组织法》，同时发挥特别法人自治能力，真正实现因地制宜、表达农民真实意志。农村集体经济组织特别法人地位的获得有赖于其特殊性，农村集体经济组织特别法人的制度设计也应当在把握特殊财产要素的基础上，充分理解农村集体经济组织所负担的经济为先，管理、保障为辅的多重职能，围绕管理体制、财产问题、成员权利及内外治理等方面进行农村集体经济组织特别法人的制度构建：首先，以实质要件与程序要件为抓手，合理划定对象范围，形成稳中有变的管理体制；其次，梳理错综复杂的财产关系，以理解农村集体资产作为财产来源的特殊意义，明确农村集体经济组织作为“农民集体”的代表主体地位，并探索市场化发展途径；再次，重点构造以利益平衡为原则的成员权利体系，明确成员资格界定为主体确认前提，法人可分配财产及收益为客体，以实体性权利与程序性权利为内容体系，并设置权利救济机制，全面保障成员权利享有及行使；最后，搭建良好运转的法人治理机制，应兼顾法人内部治理的静态结构与动态机制，合理介入外部技术手段与理性思维。通过上述措施，最终实现农村集体经济组织特别法人制度建构合乎集体经济发展壮大、成员利益切实享有的发展要求。应当指出，在实现农村集体经济组织法人化的道路上，必须以农村实际为前提，努力理解农民的生活世界和生产逻辑，应当逐步引导农村集体经济组织有序步入市场，形成稳中求进的产业规划或市场方案。在这一过程中，农村集体经济组织特别法人与农村集体产权制度改革的关系亦应得到进一步释明与安排。