基层治理现代化与乡村生态振兴互嵌式发展探析

摘      要：从根本上讲，基层治理现代化即在基层治理过程中坚持中国共产党的领导并践行民主、科学、法治理念。生态环境是一种特殊的公共产品，生态建设是一个复杂的利益场域，推进乡村生态振兴必须坚持和践行民主化、科学化、法治化原则。基层治理现代化与乡村生态振兴之间存在多种“天然的契合”，将二者统筹起来加以考量，有利于加快形成“互嵌式发展、体系化推进”新格局，从而实现双促共赢的目标。

关  键  词：乡村生态振兴;基层治理民主化;基层治理科学化;基层治理法治化;互嵌式发展

中图分类号：F323.8        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）05-0066-07

收稿日期：2020-12-31

作者简介：王红艳，中国社会科学院政治学研究所国家治理研究室主任，副研究员，研究方向为政治社会学。

基金项目：本文系国家社科基金项目“扶贫领域腐败问题及治理研究”的阶段性成果，项目编号：17BZZ087。

引  言

党的十八届三中全会审议并通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，自此，我国不断加快推进国家治理体系和治理能力现代化的步伐。国家治理现代化是一个复杂的系统工程，需要在不同层面进行长期不懈、齐心协力的探索。其中，基层是政策落地的最终场域，是政府、社会、市场间互动最为直接、最为频密的界面，是利益诉求最为多元且创新需求更为迫切的基础单元。基层治理中，中国共产党始终起着决定性作用，基层党组织成为第一推动力。基层治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的重要板块，事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。新时代推进基层治理现代化，就是要基于基层治理的现实特征和历史方位，改革和完善基层治理的体制机制，推动形成基层政府与基层社会主体共建共治共享的社会治理格局和良好社会秩序。[1]基层治理现代化宏观上涉及理念、精神和原则等层面的问题，中观上涉及制度、体制机制、政策等层面的问题，微观上涉及治理主体、治理工具、治理方式等层面的问题。理念是更深层、最基础的东西，不但决定着制度、体制机制的架构设计，而且影响到治理主体、工具和方式的选择与组合。因此，学界普遍认为，民主化、科学化、法治化是基层治理现代化理念的核心构件。

党的十九大报告提出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。2018年1月2日发布的《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《战略意见》）不但提出要协调推进乡村经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设，而且强调要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的要求全面推进乡村振兴。2018年2月5日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》（以下简称《行动方案》），强调改善农村人居环境、建设美丽宜居乡村是实施乡村振兴战略的一项重要任务，事关全面建成小康社会，事关广大农民根本福祉，事关农村社会文明和谐。2018年9月26日，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》（以下简称《战略规划》），强调要牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，统筹山水林田湖草系统治理，加快转变生产生活方式，推动乡村生态振兴，建设生活环境整洁优美、生态系统稳定健康、人与自然和谐共生的生态宜居美丽乡村。《战略规划》同时提出，到2022年，农村人居环境显著改善，生态宜居的美丽乡村建设扎实推进;到2035年，农村生态环境根本好转，生态宜居的美丽乡村基本实现;到2050年，农业强、农村美、农民富全面实现。2020年10月29日，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》将乡村生态环境整治作为“十四五”时期将要实施的乡村建设行动之一。

乡村生态振兴的一条重要标准是“治理有效”。也就是说，乡村振兴与基层治理是一体两面，二者应“双促进”“两不误”，共同构建“互嵌式发展、体系化推进”的大格局。

一、基层治理民主化与乡村生态振兴的互嵌

基层治理现代化是一个坚持和践行民主理念的过程。古往今来，关于“民主”的定义版本众多。英国政治学家安德鲁·海伍德甚至发出这样的感叹：“在公共事务的世界里，民主大概是最为混乱、最让人困惑的词汇”。[2]西文里的民主一词由希腊文demos（人民或公民）和cracy（公共权威或统治）组成，意为统治归于人民或人民主权。[3]这种发源于古希腊的政治体制至少包含二个核心元素：公民的权利保障、多数决定的权力组成和运行原则。其中，公民的权利保障是基础性元素，是“大厦的地基”;多数决定的权力组成和运行原则则是形式性元素，其存续性和有效性由“大厦的地基”决定。[4]按此标准，判断基层治理民主化的依据是基层治理中人民主权是否得到保障和实现，即相关利益主体的基本权利是否得到保障、表决环节中是否施行了多数决定原则或者采取了其他民主形式。

生态环境作为一种特殊的公共产品，具有吸引各级各类相关利益主体参与的先天优势。而且，在生态建设这个复杂的利益场域中，多元主体的有序有效参与显得尤为重要，故需把握不同利益主体的诉求并加以统筹和平衡。可见，基层治理民主化与乡村生态振兴之间存在一种“天然的契合”。在我國，解决好农民的参与权问题，最大限度地调动农民的积极性、主动性和创造性，是统筹推进基层治理现代化和乡村生态振兴最合适的切入点。正因如此，无论基层治理现代化还是乡村生态振兴都将“坚持农民主体地位”作为基本工作原则，这就需要构建一个环环相扣的逻辑和实践链条：一是通过党的领导、政府管理服务与群众参与之间的无缝衔接来规范农民参与的积极性;二是通过引导农民参与同自身利益密切相关的项目和事务来激发其参与的积极性;三是通过创建嵌入基层治理结构的稳定化、长效化平台来培育农民参与的积极性;四是通过制定和实施刚性制度来保护农民参与的积极性;五是通过及时有效地反馈农民的诉求或建议来巩固农民参与的积极性。[5]从西方发达国家的乡村生态建设实践来看，巩固农民的积极性、主动性和创造性还需解决好其持续深度参与的问题，为此需要逐步实现从活动式（运动式）参与模式向合同式参与模式、个体参与模式向联合参与模式、从有热情参与到有能力参与以及从强调平等参与权向强调权责对等统一的转变。英国的“乡村管家”计划较好地贯彻了上述原则，对于我国推进基层治理民主化与乡村生态振兴互嵌式发展具有一定的参考价值。

英国“乡村管家”计划于2014年发起，旨在将农场主、林场主和土地经营者组织起来，合力改善当地的自然环境，提高乡村景观规模化程度和乡村治理的专业化水平。计划包含一个“乡村管家”专项基金，用于支持个人或组织担任协调人。来自农场、林场的个体或组织以及具有土地管理经验和技能的社会服务机构均可申请担任协调人。协调人的职责主要有：为培育项目成员间的合作关系创造条件、为项目成员提供技术服务、代表项目成员处理与地方政府的关系、向“自然的英格兰”①报告项目进展情况等。申请“乡村管家”基金的基本条件是：土地合计面积达到2000公顷以上、项目涵盖4位以上的相邻农场主或林场主。需要注意的是，公共机构类土地经营者不能单独申请资助，但可与符合条件的农场主或林场主共同提出申请。申请工作由协调人牵头办理，具体申报程序为：首先，“自然的英格兰”对申报者的资质是否达标进行首轮审核;其次，“自然的英格兰”与环境、林业部门组成评审小组，对申报者的既有经验、将专业知识转化为技能的能力、协作计划的新颖程度等进行评估打分;最后，得分高者获得资助，资助期限为三年。专项基金资助标准为：项目成员为4户的，每年合计1.2万英镑;项目成员为10户以上的，每年合计1.5万英镑;项目成员80户以上的，每年合計5万英镑。资助资金由协调人代表项目成员接收，仅限用于以下四个方面：一是直接项目资金，即将知识转化为技能的费用，包括教育培训费用;二是运行成本，即维持成员间正常协作关系的费用;三是协调人的工资，协调人按照协议约定比例提取;四是保险金和补偿金。一旦签订协议，协调人必须带领项目成员履行共同照料乡村环境的职责，全力保持乡村特色，包括保护或重建野生动物的栖居地、进行林地再造、建立防洪堤坝、防止水体污染等。

二、基层治理科学化与乡村生态振兴的互嵌

基层治理现代化是一个坚持和践行科学理念的过程。坚持和践行科学理念主要涉及两个层面的问题：一是科学技术的应用。用好以互联网、大数据、人工智能等为代表的新一代信息技术，切实发挥其保障各级各类相关利益主体权利和提高治理效能的作用，有助于推动基层治理现代化。二是科学思维的贯彻。就马克思主义者而言，贯彻科学思维就是在实际工作中自觉坚持和运用辩证唯物主义和历史唯物主义的世界观和方法论，处理好形式与内容、现象与本质、原因与结果、内因与外因、偶然与必然、可能与现实、个性与共性、个体与整体、局部与全局、近期与远期、投入与产出等多对关系。

加强对乡村生态的整体保护，加快对乡村生态服务功能及其价值的全面提升，无不需要运用科学技术和贯彻科学思维。可见，基层治理科学化与乡村生态振兴之间存在“天然的契合”。要实现基层治理科学化与乡村生态振兴的互嵌式发展需注意以下两个问题：第一，科学并非万能的，要善用科学技术。大量事实表明，科学并不能解决所有问题，相反可能会导致短期内难以察觉的负面效应。如美国自20世纪60年代起在第三世界国家高调发起“绿色革命”，大力推广农作物择优育种等高科技农业，结果是在粮食产量大幅增加的同时，农村的经济、政治、社会和生态可持续发展却面临着农作物品种数量显著减少导致农作物抗灾能力减弱，农作物对水分、化肥和农药的需求急剧增加导致资源加速耗竭和环境加速恶化，农村经济关系生变而引发地方乃至全国政治不稳等一系列危机。科学胜利了，资本胜利了，生态环境却被牺牲掉了。[6]这一教训告诉我们，在乡村生态保护、修复和开发过程中运用科学技术时需将可能导致的各种负面效应和次生灾害充分考虑进去并研究制定有效的应对方案。第二，贯彻科学思维应重点处理好“五对关系”。一是目的与手段的关系。在制定推动乡村自然资本转化为经济资本的工作方案时，首先要考虑的是如何避免破坏生态环境，而不是如何快速实现经济利益的最大化，这不仅关系到资源转化的可持续问题，而且关系到人类生存与活动空间的可持续问题。二是经济手段与其他手段的关系。要超越物质主义，善于多管齐下，充分发挥非物质、非经济手段和方式的作用;自觉践行“坚持党管农村工作”的原则，为乡村生态振兴提供坚强有力的政治保障;认真践行“坚持农民主体地位”的原则，为乡村生态振兴提供量足质优的人才支撑。三是生态建设内部的关系。要统筹部署并协调推进保护类、修复类、涵养类、开发类等各种类型的生态项目，不能只重视转化潜质较高的自然资源，轻视或忽视经济效益较差的生态项目。四是投入与产出的关系。要科学计算经济投入产出比，即便是在资金投入有保障的情况下也要积极探索“花小钱办大事”的路径和办法，坚决杜绝浪费资金和贪污腐败行为;合理规划生态效益和其他效益的协同合作项目，力争通过推进乡村生态振兴撬动其他领域的工作。五是乡村生态建设与城市生态建设的关系。要强化乡村意识，避免乡村复制城市的倾向。在生活垃圾收运处置等乡村生态整治工作中积极探索符合乡村实际的治理方式和手段;在乡村生态修复和建设中保护好乡村的原有自然风光、建筑风貌和村落格局，把民族民间文化元素融入其中，重塑诗意闲适的人文环境和田绿草青的居住环境，重现原生田园风光和原本乡情乡愁。[7]要强化城乡融合意识，防止将城乡割裂开来或对立起来。全面推进乡村振兴既不等于否定城市价值，也不等于弃用城市元素，而是要积极探索城乡融合发展的有效路径，以乡村生态振兴为抓手推动城乡互动，以城乡互动为管道提升乡村生态振兴速度和品质。英国“全国步道网络”计划较好地贯彻了城乡融合发展以及通过乡村生态建设撬动地方经济、政治、社会和文化等多重效益的原则，对于我国推进基层治理科学化与乡村生态振兴的互嵌式发展具有一定的参考价值。

英国步道是指贯穿于英格兰、威尔士和苏格兰美丽郊区的远距离步行道、自行车道和马道。早在20世纪初，英国就开始流行乡村步行活动。第二次世界大战结束后，英国正式启动乡村步道建设工程，其目的在于吸引城市居民融入自然，开展户外活动并增进其健康;保障城市居民享受乡村生活的基本福利;激发当地居民热爱乡村之情;带动地方经济发展和培育乡村经济新的增长点;提振国家形象，让英国步道成为“皇冠上的钻石”。自第一条英国步道于1965年诞生以来，截至目前全英已建成总距离长达约9000公里的步道，形成了一个由15条步道构成的庞大的“全国步道网络”。可以说，英国“全国步道网络”计划取得了巨大成功，越来越多的城市居民借助步道融入自然，享受乡村生活;越来越多的乡村和地方政府从中受益;“步道走廊”沿线的景点、自然生态和历史特征得到了更好的保护和修复，越来越多的享誉国内外的美丽乡村随之涌现，形成了一个城乡元素双向交流、融合发展的多赢局面;越来越多的企业、社会组织、社区和城乡居民参与到管理步道、保护沿途景观的工作中，与政府相关机构组成了“地方步道伙伴联盟”，政府、企业、社会等利益主体跨界合作的局面为之一新。

三、基层治理法治化与乡村生态振兴的互嵌

基层治理现代化是一个坚持和践行法治理念的过程。实际上，现代法治是现代国家治理的基本方式，二者之间存在密切的逻辑联结，唯有前者为后者注入秩序、公正、人权、效率、和谐等基本价值，才能实现国家治理的现代化以及法治本身的现代化。[8]新时代，推进国家治理法治化已然成为我国社会各界的共识和关切。基层治理法治化作为国家治理法治化的一项重要内容，在推进过程中除了要将法治理念、法治精神、法治原则以及建基于其上的法治方法贯穿到各项具体工作中，还要在治理体系法治化和治理能力法治化上下大力气。就治理体系法治化而言，为了推进乡村振兴战略的实施，发挥乡村在保障粮食等农产品供给、保护生态和环境、传承发展中华优秀传统文化等方面的特有功能，2020年6月22日，《中华人民共和国乡村振兴促进法（草案）》（以下简称《促进法（草案）》）在中国人大网公布向社会公众征求意见。2020年12月22日，全国人大常委会第十九次会议对该草案进行了初次审议。就治理能力法治化而言，中央亦作出了周密部署：《战略意见》强调各级党委和政府在实施战略过程中要切实增强法治思维，坚持依法行政原则，充分发挥法律手段在乡村各项工作中的作用;《战略规划》强调要不断创新宣传教育方式，切实提高农民法治素养，引导农民依法依规参与乡村振兴战略的实施。

乡村自然资源不仅包括集体所有制和国家所有制两种类型，而且涉及所有权、使用权、经营权、处置权、收益权等多种权益的分离和统一，尤其需要借助法律手段来厘清和宣示各种相关利益主体的权责边界，以更好地保护公共利益和平衡个体利益。而且，法律手段在生态治理中的运用势必会助推法治理念在其他领域的践行，进而推动基层治理法治化的扩面。可见，基层治理法治化与乡村生态振兴之间存在“天然的契合”。近年来，我国基层党政干部依法行政意识显著增强，农民依法办事意识逐步提升，但在实践中还存在法条“疏而有漏”、可操作性不强、执法不严等问题，如何引导农民树立乡村生态保护意识、提高乡村生态保护成效、明晰和优化政社关系，以促进基层治理法治化与乡村生态振兴的互嵌式发展，已成为当前亟待解决的课题。在此方面，英国“乡村篱笆计划”堪称运用法治手段保护自然环境和乡村特色的范本。

英国“乡村篱笆计划”于1997年发起，旨在防止随意移除灌木篱笆和破坏自然生态及乡村传统景观的行为，具体内容包括：第一，凡是符合以下任何一个条件的灌木篱笆均须得到保护——连续长度20米以上的灌木篱笆，需要注意的是，如果篱笆连续长度不到20米但其两头很快将与相邻篱笆连成一线也在不应移除之列;灌木篱笆所在地点涉及农田、林地、皇家用地、自然保护区和科学研究区;灌木篱笆具有一定“份量”，篱笆“有年头”（存活时间30年以上）、有历史纪念意义、其中有需要保护的物种等也在此范围内。第二，申请移除灌木篱笆必须履行严格程序，操作流程主要包括——需要移除篱笆的业主向地方政府的计划部门或国家公园管理部门等相关机构提出申请，提交自己的身份证明、篱笆存活时间低于30年的证明、一定绘制比例的篱笆地图并陈述移除篱笆的原因。受理部门接到申请后会商教区委员会，在42天内回复申请人，若申请人在42天之内未收到回复可自行移除篱笆;若申请人在接到可移除通知后的两年内没有移除篱笆，该移除通知作废，此后若想移除篱笆需重新提出申请;若篱笆挡住了農田和林地的唯一出口（包括紧急出口）或影响了电缆设备的安置或因防治病虫灾害等原因则无需申请即可实施移除。第三，移除灌木篱笆过程中需注意以下问题——保护好篱笆中的鸟巢;保护好篱笆中包含的纳入保护品种的树木并登记好品种数目，查验自己是否有砍伐证等。第四，违反规定自行移除灌木篱笆者将受到惩处——非法移除者将受到最高5000英镑的罚款处罚，情节特别严重者（如侵害了皇家球场）则将面临“上不封顶”的处罚。公众若发现自己身边有人违反了灌木篱笆移除的相关规定，可向地方警察局或乡村自治机构或“自然的英格兰”举报并提供相关证据。

2020年9月17日，习近平总书记在基层代表座谈会上的讲话中强调：“‘十四五时期，要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫。”2020年12月20日，习近平总书记在中央农村工作会议上强调，要“坚持把解决好‘三农问题作为全党工作重中之重，并举全党全社会之力推动乡村振兴，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足”。要达成这些目标，需加快基层治理现代化与乡村生态振兴互嵌式发展的步伐。二者之间的互嵌表现为：乡村生态建设应坚持贯彻和践行民主、科学、法治理念，这意味着乡村生态建设要担承更多推进基层治理现代化的重任。实践中除了要自觉践行“坚持党管农村工作”的原则外，还需牢固树立和强化“互嵌”意识，以乡村生态建设为切入点，全面推进基层治理民主化、科学化和法治化，从而实现“创新乡村治理方式，提高乡村善治水平”[9]的发展目标。

【参考文献】

[1]杨弘.新时代推进中国基层治理现代化的着力点[N].光明日报，2018-02-08（15）.

[2]（英）安德鲁·海伍德.政治学（第二版）[M].张立鹏译.北京：中国人民出版社，2010.

[3]王绍光.民主四讲[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2008.

[4]房宁.民主的中国经验[M].北京：中国社会科学出版社，2013.

[5]王红艳.社会管理创新与社区治理的群众参与[J].重庆社会科学，2011，（8）.

[6]马格林.农民、种子商和科学家：农业体系与知识体系[A].载许宝强，汪晖.发展的幻象[M].北京：中央编译出版社，2003.

[7]乡村振兴战略规划（2018-2022年）[N].人民日报，2018-09-27（01）.

[8]张文显.法治与国家治理现代化[J].中国法学，2014，（4）.

[9]习近平在中央农村工作会议上强调坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重促进农业高质高效乡村宜居宜业农民富裕富足[N].人民日报，2020-12-30（01）.

（責任编辑：刘  丹）

Analysis on the Mutual Embedded Development of Grass Roots

Governance Modernization and Rural Ecological Revitalization

Wang Hongyan

Abstract：Fundamentally speaking，the modernization of grassroots governance means adhering to the leadership of the Communist Party of China and practicing the concepts of democracy，science and the rule of law in the process of grassroots governance.Ecological environment is a special public product，and ecological construction is a complex field of interests.To promote rural ecological revitalization，we must adhere to and practice the principles of democratization，scientization and legalization.There are many kinds of “natural fit” between the modernization of grassroots governance and the revitalization of rural ecology.Considering the two as a whole is conducive to accelerating the formation of a new pattern of “mutual embedded development and systematic promotion”，so as to achieve the goal of double promotion and win-win.

Key words：rural ecological revitalization;democratization of grassroots governance;scientific governance at the grassroots level;legalization of grassroots governance;embedded development