自组织合约治理视阈下农地经营权抵押机理研究
——基于宁夏同心县的调研

王 岩，万 举

（1.郑州航空工业管理学院 经济学院，河南 郑州 450046；2.河南大学 应用经济学博士后流动站，河南 开封 475004）

一、引言与文献综述

“三农”问题是困扰我国经济社会发展的突出难题，其核心是农地产权的制度安排问题［1］。当前农业发展面临着资金投入不足与信贷束缚的困境，破解资金约束可以通过盘活农村沉睡的土地资产，并借助农地经营权抵押实现农村土地从资源到资产属性的转变在很大程度上可解农民燃眉之急。随着农地“三权分置”改革的持续推进，不难看出其主要目标之一在于活化农地经营权，这为农地这一最重要的生产要素从自然资源的实体流动形式向资产的资本化形式流动进一步提供政策依据［2］。如果说农村土地在空间上的流动主要依赖农地流转，那么作为生产要素的农地在时间层面的流动其最有效的方式便是经营权抵押。

为了有效解决广大农民面临的资金缺、信贷难等问题，从2010年《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》的出台，到十八届三中全会提出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，以及2015年发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》都体现中国政府对农地抵押贷款的支持，包括232个县级行政区在内的全国各地开始实行农地经营权抵押试点，进行农地经营权抵押金融产品创新，农地抵押缓解农业生产资金短缺的正面效应日益凸显。与此同时，也应看到有些地区的农地抵押实际效果并不理想，如江苏徐州下辖的新沂市因抵押物难以处置在2014年试点暂停［3］，武汉江夏区也因多起200公顷以上规模的农地抵押贷款出现呆账坏账等原因面临土地处置困局。现有关于农地经营权抵押问题的研究主要集中在以下四方面：（1）从法律视角探讨农地抵押贷款可行性与抵押物性质。持“肯定论”的学者基于农民融资难、资产性收入低、农地产权可以细分等视角得出当前我国已具备施行农地抵押贷款的前提条件［4］，持“否定论”的学者则从社会风险和抵押物属性等角度展开论证并认为农地抵押不是农民抵押融资的最优抉择［5］。（2）农地抵押意愿及影响因素。学者通过研究发现户主性别、户主是否有外出打工经历、家庭对投资风险的承受能力等因素对农地抵押意愿产生显著影响［6］，法律法规的限制、农地抵押权评估问题和借款农户违约后被抵押土地的变现风险，是影响金融机构开展农地抵押贷款业务的主要因素［7］。（3）农地抵押融资模式。学者们对农地经营权抵押融资的典型模式进行分类研究，认为主要存在“关系主导型”模式、“抵押＋担保＋信用”模式（如宁夏同心）［8］、“资产主导型”模式（如江苏新沂）、“自上而下”的“政府主导模式”（如陕西高陵）、“信托＋抵押”及“土地证券化＋抵押”等不同的模式［9］。（4）农地抵押风险。学者认为农地抵押风险主要包括制度风险、农业经营风险、农地处置风险、民生风险以及流转风险、交易风险和道德风险等［10］。少数研究者基于合约理论探讨农地抵押的信贷供给效应，从金融交易中的道德风险出发，运用合约理论剖析我国农地抵押信贷供给效应的制约因素［11］，解释农地抵押融资困境发生的经济原因，以及资产专用性对农地抵押融资交易成本的影响［12］。

学者们对农地抵押问题的研究具有重要意义，但仍有讨论空间。已有研究主要基于经济学、法学等视角从农地抵押贷款可行性、农地抵押意愿及影响因素、农地抵押融资模式、农地抵押风险等方面展开，但基于社会学视阈对典型案例展开深层次的机理剖析相对缺乏。在我国广袤的农村尤其是中西部欠发达地区，农村社会网络的作用发挥仍有很大空间，农村社会在结构上仍是由熟人社会关系构成，熟人社会仍是农村社会的特质。在这样的社会网络之中，农地经营权抵押的形成和发展机理究竟是怎样的，当抵押行为发生以后又将如何进行监督以及违约处置？不难发现，熟人社会中基于血缘、亲缘、地缘、业缘建构起的社会网络及村落共同体法则下的组织规范，对于农地经营权抵押的形成、发展及监督同样发挥着不可替代的作用，因此，立足社会学视角通过情感认同、共同志趣、自我治理、自我监督和信任、互惠、声誉所形成的自组织及自组织合约治理理论对农地经营权抵押问题进行研究显得尤为必要，这既可从微观层面加深对农村乡土情境下农地经营权抵押形成、发展和监督等机理的理解，又可从宏观层面为政策制定者提供参考借鉴。本文基于国家农地产权制度改革试验区宁夏同心县农地经营权抵押概况分析，结合自组织及自组织合约治理理论，尝试揭示并归纳该地区农地经营权抵押形成、发展和监督的机理，以期为与本文样本点相似地区农地经营权抵押提供可行性路径参考。

二、案例介绍与理论分析

本文以国家农地产权制度改革试验区宁夏同心县为研究区域，围绕该县农民农地经营权抵押机理展开研究。借鉴经济社会学中的自组织及自组织合约治理的研究方法，2019年8月通过实地入户调研的深度访谈和参与式观察的方式，收集调研数据和材料，调研和访谈对象包括贷款农户、金融机构（信用社）员工、合作社负责人和村会计。

（一）宁夏同心县农地经营权抵押概况

同心县地处宁夏中部干旱带核心区，生态环境十分恶劣，常年干旱少雨，农业基础薄弱，全县耕地总面积14.2万公顷，其中水浇地仅2.67万公顷，其余为旱耕地。截至2019年，全县总人口41.5万人，其中农业人口比例为71.3%①数据来源：同心县人民政府网站，http://www.tongxin.gov.cn/zjtx/txgk/qhrk/201712/t20171212_634475.html。。同心县经济发展基础较差，农民对土地十分依赖，种植业主要涉及玉米、枸杞，养殖业多为牛、羊且以自给自足为主。为满足农民对贷款的有效需求，穷则思变，早在2003年同心县王团镇北村开始农地抵押贷款尝试，2006年由农民自发成立土地协会作为担保组织，农民根据意愿将承包获得的农地经营权入股土地协会成为会员，通过会员联保、协会总担保机制向信用社申请获得贷款，由此激活农村信贷市场。因土地协会不具备在工商部门注册的资格而没有合法地位，若发生纠纷抵押合约将不能得到保障，面对这一困局，在2007年以后土地协会陆续改制为土地经营权流转服务合作社。作为全国承包土地经营权抵押贷款试点，截止到2018年8月，该县已为农户和3家合作社发放农地抵押贷款共2.4万笔，金额达7.5亿元，初步实现“土地活起来、农户富起来”的改革初衷。

（二）典型案例

在对同心县调研过程中发现该县农地经营权抵押总体运行良好，金融机构尚未发生一起违约行为，农户存在少数违约现象。

案例1：H镇C村63岁老人马某说：“以前不能贷款时，家里没钱买农资，连地都种不上。要是去信用社即使去贷100块钱都必须得托人找关系。那时候家里基本没有其他收入，除了政府救济，只能偷着抓发菜来勉强度日。现在不同了，只要把家里的0.33公顷地入股加入合作社，和其他社员形成联保，合作社就会帮着（我）向银行（信用社）说情，（2018年）我能拿到1万元左右的贷款，现在改种枸杞，日子也越过越好了。贷款我不需要去找银行（信用社），直接找村上合作社就行了。我相信合作社，也很感谢他们，这几年都是合作社帮着操作成功的。今年（2019年）我邻居也去贷款了，他和我结成了联保，他也贷到钱了，这几年我们都是互相帮忙，需要贷款时都是相互结对子，大家信用是绑在一起的，乡里乡亲都信得过彼此才这样做。”

案例2：W镇T村村会计孙某兼任合作社负责人，他和信用社负责贷款的张某很熟悉。张某说：“信用社对农民本身不熟悉，不知道贷款农民的信誉究竟怎样，要是去一家一户核实，会耗费很大的时间成本，但有个合作社就不一样了，合作社能够在信用社和农民之间架起一座桥梁，吸纳农民加入。合作社负责人孙某很容易打听到贷款农民的信誉和家庭情况，由合作社来把关，合作社把有贷款需求的农民材料报上来，合作社向信用社提供担保，我们信用社直接和孙某负责的合作社对接，我本人和孙某非常熟，相互之间都很信任，信用社来统一审核孙某交上来的农户贷款材料，这样我们省时省力，至今我们信用社网点给T村发放的农地抵押款项没有出现违约现象，农民信用都比较好，我认为这是孙某做了大量工作，他晓得该把款贷给谁。”

案例3：2017年8月M乡S村村民沙某以0.53公顷地入股加入合作社，与社内其他两户社员形成联保，并经合作社担保后从信用社贷得3.2万元现金。按照计划沙某准备用贷款所得购买3头成龄奶牛及部分农资，但他听亲戚说去包头打工收入会更可观，于是沙某只给妻子留下1万元，把剩余的2.2万元随身去包头打工全部带走了。2018年8月在贷款马上到期之时，信用社的信贷员联系到合作社负责人米某，让其督促沙某向信用社还款。米某想尽办法也没有联系到沙某，这时合作社负责人米某帮助信用社信贷员找到沙某贷款时的两位联保人沙某A（沙某堂兄）和黑某（沙某发小）协商解决问题。考虑到沙某家只有一头牛价值6 500元，所以即使把牛进行折现也不能还清全部贷款，又加上沙某妻子要独自带两个未成年的子女并要赡养生病的老人，沙某A与黑某决定替沙某偿还信用社的全部债务。合作社负责人米某同沙某A、黑某协商后，担心沙某妻子失去土地这一农民最重要也是最保底的生活保障，决定不去处置沙某家的农地经营权。代位偿还贷款之后三个月，沙某打工回来，把所欠债务悉数还给沙某A与黑某。合作社因沙某违约的缘故被信用社警告并降低了部分授信额度，这也是S村合作社第一次出现违约贷款户，沙某觉得自己名誉扫地，给合作社抹黑了，他申请从合作社除名，这一失信行为导致沙某五年内不能再贷款。

（三）自组织及其合约治理理论

当交易行为过程中标的物产权不清晰从而难以通过信用社等金融机构处置的情境下，显然难以通过市场治理机制发挥作用；由于管理成本较高、信息不对称及寻租等原因又会造成科层治理机制失灵。作为第三种治理范式的自组织及其治理理论由美国学者马克·格兰诺维特和埃莉诺·奥斯特罗姆率先提出［13-14］，从“委托-代理人”的角度看自组织治理模式，其重要特点就是治理者与被治理者身份的合一，权力不再扮演核心的角色，治理者与被治者不再是二元对立，而是协调和合作共赢的关系，强调正面激励、主动融入并深度参与的规则。通常情况下，委托人与代理人之间会因“信息不对称”现象而导致“逆向选择”问题的出现，此外，代理人在执行任务时常会选择采取“隐藏性行动”来追求个人私利，这也使得“道德风险”问题出现的概率大大提高，化解此类问题，需付出高昂的交易费用，以便建立起行之有效的信息披露制度和专业监督机制等。自组织治理因其治理的范围或规模通常仅在社区或农村等熟人社会内部，因此比较容易透过赋权和培能等多种形式，促使利益相关者可以自主担负起治理的主体责任，继而不需要刻意委托代理人。自组织治理因强调社区或村落共同体成员的共同参与，故便于把当地社会关系网络特质、历史文化规范、自然生态特征等嵌入到经济社会问题的治理全过程，从而能够创造出独具特色的组织文化（或社区）特质［15］。

清华大学罗家德教授团队在此基础上做了大量深入研究，归纳起来自组织是以地方社区为基本单元，为满足社区内集体性的的利益诉求和集体性的需要，本着信任和社会网络关系而自愿结合，通过资源占有和资源利用主体自主订立相关规则，实施自我管理、自主监督的组织，其组织力来自本组织内部，具有自主自发适应、自我协调、自我维持的能力。由此可见，自组织治理是与市场、科层两种治理机制不同的第三种治理范式［16］，这是由于其主要运行方式既不是市场治理情境下的价格信号和市场交易合约，亦非层级治理中的流程命令，而是基于相互依赖又相互信任的互惠。自组织治理不但可以解决政府失灵及市场失灵困局，而且可以有效促成社区成员之间的精诚合作，深化彼此间的承诺及互信，利于社区成员共同目标的实现。

为促成社区成员实现共同目标，围绕自组织这一轴心与相关利益主体缔结而成的合约即为自组织合约，通过自组织合约对社区中的个体抑或集体目标的实现、发展及监督进行的治理活动即为自组织合约治理。应用于本文研究情境，自组织是指宁夏同心县在乡村层面由广大农民自发成立的土地经营权流转服务合作社。

三、宁夏同心农地经营权抵押生成机理

图1是以合作社这一自组织为轴心带动宁夏同心农地经营权抵押运转的流程图。具体流程如下：①由广大农户倡议发起并成立以村庄为单位的土地经营权流转服务合作社；②有潜在贷款需求的农户在确保可以满足基本温饱需求的耕地留作自用的前提下，通过把自身持有的其余部分农地以入股的方式加入土地经营权流转服务合作社即成为社员，社员身份是获得贷款资格的重要前提；③需要进行以地贷款的社员要和别的社员形成三户联保的团体信用关系，并在此基础上成立联保小组，在联保小组内部达成担保协议后可申请抵押贷款；④在贷款农户以入股的农地经营权向合作社提供反担保后，合作社经过评估为本合作社符合以地贷款条件的社员向金融机构提供总担保；⑤满足以上条件的情境下，金融机构在贷款条件审核并通过后即可发放贷款。

图1 宁夏同心农地经营权抵押贷款流程：合作社发挥自组织功能

当获得贷款的农户不能如期偿还贷款抑或不能足额还贷之时，合作社则开始发挥自组织优势，通过之前缔结而成的联保小组以小组内部流转的形式通过联保人来代位偿还贷款，此时原贷款农户的农地经营权则需给予联保人来处置。

由图1可以发现，土地经营权流转服务合作社作为典型的自组织，是以村庄为基本单元，为满足村庄内有农地抵押贷款潜在需求的社员的需要，本着信任和社会网络关系而自愿结合，在合作社内部自主订立相关规则，实施自我管理、自主监督的组织。土地经营权流转服务合作社贯穿于农户农地经营权抵押全过程。不难发现，在农地经营权抵押贷款的“同心模式”下，广大农户的农地经营权并未直接向金融机构发生抵押行为，而是将农地经营权以入股的形式加入并抵押给村土地经营权流转服务合作社提供反担保，当且仅当合作社向金融机构提供总担保的情境下，农户才可能获得贷款。因此，不论是农户申请贷款行为，还是金融机构的放款行为乃至抵押发生以后的违约行为等均离不开合作社这一自组织，事实上合作社作为自组织其作用相当于第三方中介，同时链接贷款农户及金融机构两端，有利于促成抵押发生并维系着抵押关系。

（一）农户与自组织（合作社）缔结合约：信任、互惠机制

通过案例1可知，土地经营权流转服务合作社充分发挥集体经济组织内的信息优势，并通过筛选出有着相同利益诉求且信用较好的成员自发成立的自组织，农户以农地经营权入股加入合作社即成为这一自组织的社员，以土地经营权作为反担保，接受自组织的统一管理，并享受自组织带来的农地抵押便利。在熟人社会情境下，合作社负责人一般都是由村庄中的能人和精英担任，农户以农地经营权作为媒介物与合作社缔结合约并成为合作社社员，体现农户与合作社之间彼此的信任关系。合作社作为自组织其作用相当于融资的中介服务机构，社员只要信誉良好，以地入股与合作社签订反担保的抵押合约，合作社经过评估就可以为其提供担保服务。事实上，同心农户的农地经营权并未直接与信用社发生抵押关系，而是将农地经营权留置在作为融资中介的合作社，由合作社出面与信用社发生直接的关系。从治理结构上讲，同心农民的农地抵押贷款是抵押同贷款实现分离的融资合约治理结构。

农户利用农地经营权与合作社缔结合约成为社员后，以农地经营权向合作社提供反担保，还需要与合作社内部的其他两户社员签订合约形成联保关系，这种合约结构通过三户联保的方式形成团体信用，这是一种互惠机制的体现。正如案例1中马某所言，其获得贷款的前提是和邻居形成联保合约关系，而其邻居需要贷款时也会和马某结成团体信用的关系，这充分体现出农村熟人社会中互相支持、互利互惠的原则。

倘若由单个小农户与金融机构直接打交道进行贷款，会因小农户的高异质性和农地细碎化的地理专用性造成信息不对称［17-19］，而银行也会因抵押物难以处置和农户成员身份的不可变动带来风险而拒绝放贷。同心县农户以地为媒与合作社缔结合约成为社员以及成为合作社这一自组织的社员后，又与合作社内部其他社员缔结为三户联保团体信用这种合约治理结构，从而为社员成功获得农地抵押贷款提供信任机制和抵押机制的有效融合；在抵押与贷款相分离的机制下，合作社作为融资中介与信用社直接对接，这为节约贷款双方高昂的交易成本建构制度基础。

（二）金融机构与自组织（合作社）缔约：降低交易费用、精准识别贷款对象

在农户以地入股成为合作社这一自组织的社员并以农地经营权向合作社提供反担保后，合作社须与金融机构缔结担保合约，当且仅当金融机构与合作社这一自组织的担保合约生效后，金融机构才会向贷款农户发放农地抵押贷款。

从案例2可知，以信用社为代表的金融机构对农民的信誉和行为方式均不了解，倘若直接和每一个贷款的小农户缔约，会面临以贷款农户信息搜集为代表的事前、以贷款农户和金融机构谈判签约为代表的事中以及监督违约等一系列交易费用，而这些高昂的交易费用对于金融机构开展这类贷款授信额度较小的款项而言显得力不从心，因此不会有较强的放贷意愿。对于合作社这类自组织而言，与潜在贷款农户打交道则会得心应手，这得益于合作社的成立是建构在熟人社会网络的基础之上，能够最大限度地降低信息不对称的程度。合作社与信用社等金融机构缔结合约，由合作社牵头对接农户可以充分发挥社会网络的作用，降低由贷款农户与金融机构直接对接而产生的信息不对称及交易费用，合作社能够帮助金融机构把关并精准识别出哪些贷款农户可以成为金融机构的优质客户，合作社可以将无还款能力以及信誉较差的农户筛查出来，这在很大程度上能降低逆向选择发生的可能性。从案例2信用社工作人员张某的叙述中能够看出，作为自组织的土地经营权流转服务合作社可以精准识别农户还款困难的原因究竟是刻意回避还是确实无力偿还，这对防范道德风险问题至关重要。

从金融机构与自组织合作社缔结的合约及其治理结构可知，自组织就好比过滤器，能够精准识别潜在贷款农户的信誉及家庭情况，并自觉过滤掉一些信用不佳的贷款人，为金融机构发放贷款提供翔实可靠的第一手资料，大大节约了金融机构在受理贷款诸多环节中面临的交易费用。

（三）违约处置与自组织（合作社）作用发挥：声誉、监督机制

从同心县农地抵押贷款的总体实践来看，农地经营权抵押很大程度上解决了农户资金短缺的问题，但同心的贷款实践也存在少数违约案例。根据调研发现，金融机构一方未出现违约现象，少数贷款农户存在违约行为。

从案例3能够发现，沙某在农地抵押贷款之后出现了违约，未能如期足额向信用社偿还贷款。根据自组织订立之初确定的规则，当存在农户不能按期还款的情形，合作社须以内部流转的方式代偿，农地经营权交联保人处置。为了维系沙某、沙某A（沙某堂兄）和黑某（沙某发小）在自组织内部建立起来的团体信用关系和农村社会网络中建构的声誉机制，沙某A和黑某代替沙某向银行偿还了全部贷款，考虑到沙某妻子既要独自带两个未成年的子女又要赡养生病的老人，确实存在困难，沙某抵押给合作社的农地经营权并没有被沙某A和黑某处置，但在三个月后即使沙某把欠款足额还给了沙某A与黑某，他也因面子和信誉问题而自觉提出从自组织中除名的申请。在违约出现后，对于金融机构而言，处分抵押物是一件非常棘手的事情，因此金融机构和合作社缔结合约之时就约定：当自组织中的贷款农户出现违约行为时，金融机构将让合作社这类自组织来处理违约事宜。在案例3中，合作社牵头同沙某A与黑某商议后作出代偿的决定，信用社等金融机构并未蒙受损失；但对自组织内的沙某而言，因为违约而信誉严重受损，他被惩罚从自组织中除名，短时期内不能再申请农地抵押贷款。自组织内社员之间的声誉机制及自组织的监督机制，能够协助金融机构有效处置农户违约现象，消除金融机构的后顾之忧，而这也能够解释在宁夏同心县金融机构愿意向农户放款的原因。

四、结论与讨论

通过对农户农地经营权抵押的调研与案例访谈可知，首先，农户通过与合作社这一自组织缔结合约，以地入股与合作社签订抵押合约形成反担保关系，合作社经过评估为其提供担保服务，依托合作社内社员之间的信任与互惠机制建构抵押与贷款相分离的运行机制。其次，合作社通过与金融机构签订担保合约，充分发挥自组织精准识别潜在贷款农户信誉的功能，为金融机构发放贷款提供翔实可靠的资料，节约金融机构在受理贷款诸多环节的交易费用。最后，当农地经营权抵押贷款违约现象发生时，合作社依托自组织内部的声誉、监督机制以内部代偿的方式处分贷款违约人，能够协助金融机构有效处置农户违约的现象，将金融机构风险降到最低，减少金融机构后顾之忧。为此，在农地经营权抵押中，各地区应因地制宜，鼓励具有自组织性质的第三方融资中介（譬如行业协会、合作社及反担保机构等）融入抵押过程，通过自组织与借贷双方建立起来的合约治理结构来降低农地抵押所面临的交易费用；适当延展抵押担保物范围，在风险可控的前提下稳步提高放款额度；构筑多层次风险保障及风险分担机制，完善现有的农村社保体系。

在农村乡土情境和熟人社会的环境下，农村任何经济活动无疑都是镶嵌在社会网络之中的。值得注意的是，本文案例的成功是建构在以村庄为单位的熟人社会共同体中，其前提在于农村社会网络是相对封闭与稳定的。“同心模式”是农民自主治理在新时代中国社会中的生动体现，是具体实际社会状态情境下创新性地构建出的一种“基于自主治理的农地权利交易机制”［20-22］。伴随着经济社会发展进步，主要依托农村社会网络中信任、互惠、声誉建立起来的非正式监督机制能否一如既往地发挥稳定作用？当有违约出现时会有自组织中的成员被除名，与此同时也会有一些新的社员加入，将来在更大的范围内，自组织作用发挥的空间和边界可能会不断外扩，那时社员的流动变迁可能会变得更加频繁，那么自组织下的农村社会网络机制能否持续运行？农民创新性的自组织发展模式和趋势是什么？因缺乏更多第一手研究案例资料，本文暂时未能回应此类问题。一个可能的推断在于，随着人情社会向法治社会的过渡，正式制度发挥作用的空间可能越来越大，因此，如何有效协调和衔接正式的法律制度与非正式的人情规则之间的联系？这将是值得进一步深入追踪研究的问题。