百年来中国共产党的意识形态政策之窗开启分析

刘信鹏　王喜国

[摘要]多源流理论是公共政策研究中的一种重要理论。借鉴这一理论分析中国共产党的意识形态政策议程设置与优化过程，突出令人瞩目的问题指标，引导人们关注政治动向，促成三流汇聚，阐明我党意识形态政策之窗开启的议程特色和政策企业家的身份特性，探索政策合法化的内生动力，将促进党的意识形态政策之窗持续开启。

[关键词]中国共产党意识形态政策之窗多源流理论政策企业家

[基金项目]2016年度国家社科基金年度项目（16BKS059）一般项目“现代性视阈下中国共产党人的精神家园建设研究”;2020-2021年度山西省党校（行政学院）系统课题立项“习近平总书记关于意识形态工作重要论述的理论和实践意义研究”的阶段性研究成果。

[作者简介]刘信鹏，中共晋城市委党校讲师（晋城048000）;王喜国，大连科技学院副教授，博士后（大连116052）

[中图分类号]D23[文献标识码]A[文章编号]1000-3541（2021）04-0043-07

在我国，党的意识形态工作已同建党历史一道历经了百年征程，百年来，中国共产党始终坚持把意识形态工作置于治党治国的突出位置。时至今日，意识形态工作依然是“党的一项极端重要的工作”[1]，需要在新的伟大斗争中取得新的伟大胜利。回首党的意识形态工作历程，不难发现，党的意识形态工作史正是一部见证中国共产党带领中国人民走向中华民族伟大复兴的筑梦史、逐梦史和圆梦史。

一、问题的提出

约翰·W·金登认为，开启的政策之窗就是政策企业家提出其最得意的解决办法或是促使他（她）们更加关注其特殊问题的机会，而政策企业家正是那些为赢得自己所偏好的未来政策而愿意投入自己资源的个人或群体。“问题溪流”、“政策溪流”和“政治溪流”三者之间相互独立，但在特定机会出现时，三条“溪流”将汇聚在一起，进而极大提高开启政策之窗的可能性，而开启的政策之窗反过来又能为“问题溪流”、“政策溪流”和“政治溪流”的完美结合创造机会，从而产生更高层次的政策议程。多源流理论的研究假设主要有如下四个方面：（1）“问题溪流”、“政治溪流”和“政策溪流”能够同时出现的机会;（2）政策企业家会竭尽所能促成三条“溪流”汇聚;（3）三条“溪流”汇聚将促成政策之窗开启;（4）政策之窗开启时间不会很长。其理论框架如图1所示。

图1基于多源流理论的政策议程设置模型

金登认为，开启政策之窗源于新的问题引起了政府官员及其周围人们的关注，而政策之窗一旦开启，开启时间不会很长。金登的上述观点对于解释各国政策议程设置存在一定适用性，但是在一些国家，也有原有政策问题持续存在且不断受到社会广泛关注，进而引起政策之窗持续开启并逐步优化的实践案例。在我国，党的意识形态政策之窗开启历程正是如此。从1921年中共一大将马克思主义确定为党的指导思想，到1945年中共七大确立毛泽东思想为党的指导思想，再到中共十七大提出了中国特色社会主义理论体系科学命题;从2017年中共十九大强调牢牢掌握意识形态工作领导权，到2020年5月的政府工作报告中再次强调培育和践行社会主义核心价值观。党和政府在梳理归纳“问题溪流”、汇聚催化“政治溪流”、整合健全“政策溪流”进程中，始终发挥着重要作用。上述实践案例与多源流理论研究框架存在一定差异表明，分析党的意识形态政策之窗开启历程对于优化多源流理论研究论域，赋予多源流理论以鲜明的中国特色，具有重要的理论与实践意义。 二、党的意识形态政策之窗开启的多源流理论分析 结合多源流理论的研究框架，通过系统解构百年来党的意识形态政策“问题溪流”的梳理与归纳、“政治溪流”的汇聚与催化、“政策溪流”的整合与健全，深入剖析党的意识形态政策之窗开启成因。

（一）“问题溪流”的梳理与归纳

金登认为，政府的注意力有时会受到某一问题中具有联系的各项指标影响。而另一些时候，一个引人瞩目的事件同样可能引起政府注意。百年来，党的意识形态政策深受基本国情、外部环境和社会主要矛盾等因素变化的影响，并呈现出阶段性特征。如图2所示。

1.基本国情是党的意识形态政策的“纵坐标”

新民主主义革命时期，基本国情是中华民族饱受欺凌，中国人民任人宰割。党的意识形态政策旨在传播马克思主义，弘扬爱国主义;秉持民族大义，凝聚革命力量;激发斗争意志，增强斗争本领，倡导中国人民牢固树立马克义主义信仰，坚决拥护中国共产党领导，不畏强权，不怕牺牲，为新中国成立奠定思想基础，实现“站起来”的历史目标。社会主义革命和建设时期，基本国情从建国之初的“一穷二白”到改革开放以来的“经济腾飞”，从高度集中的计划经济体制到中国特色社会主义市场经济体制，从“打扫干净屋子再请客”到“全面对外开放”，党的意识形态政策顺应先进生产力发展要求，立足服务经济社会发展，在“站起来”的基础上实现“富起来”的历史目标。进入新时代，基本国情是“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变”[2]10，这是影响新时代党的意识形态政策的基本因素。党的意识形态政策坚持从马克思主义指导地位、加强党的全面领导、牢牢把握意识形态工作领导权和话语权等方面着手，在全面加强党的意识形态政策引领的基础上，实现由“富起来”向“强起来”的跨越。

2.外部环境是党的意识形态政策的“横坐标”

新民主主义革命时期，帝国主义势力通过建立殖民地、租界地和扶植代理人等方式不断向中国渗透，妄图借此瓜分中国，此时，十月革命的隆隆炮声给中国带来了马克思列宁主义。面对马克思主义和三民主义两种信仰的抉择，中国共产党坚定地选择了马克思主义信仰，并将马克思主义作为党的意识形态政策的根本原则，通过建立广泛的统一战线、坚持革命的武装斗争和加强共产党自身的建设，最终赢得了新民主主义革命的伟大胜利。社会主义革命和建设时期，面对社会主义和资本主义两大阵营的抉择，中国共产党做出了“一边倒”的外交判断，坚定地站在了社会主义阵营一方，党的意识形态政策立足于凝聚社会主义革命与建设的力量。改革开放和社会主义现代化建设时期，和平与发展成为时代主题，中国所處的国际环境相对稳定，党的意识形态政策聚焦于服务经济社会发展。进入新时代，面对百年未有之大变局，以美国为代表的西方社会对党的意识形态阵地发起了全方位、多层次、宽领域的持续攻击，这更坚定了中国共产党牢牢把握意识形态工作领导权和话语权的决心。

3.社会主要矛盾是党的意识形态政策的“竖坐标”

新民主主义革命时期，我国社会主要矛盾是“帝国主义和中华民族的矛盾，封建主义和人民大众的矛盾。”[3]5建国初期，广大人民群众同帝国主义、封建主义、国民党反动派残余势力之间的矛盾成为了社会主要矛盾。随后，中共八大指出，“国内社会主要矛盾已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。”[4]341党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》进一步对我国社会主要矛盾作出界定，“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。”[5]839党的十九大深刻指出，“人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾已经成为我国社会主要矛盾。”[6]30党的意识形态政策立足于从为摆脱“三座大山”凝心，到为建设新中国聚力，再到为改革开放强根，进而到为新时代伟大事业铸魂，这些都与社会主要矛盾密不可分，增强问题意识，致力化解矛盾，推动社会发展。

图2党的意识形态政策的影响因素

（二）“政治溪流”的汇聚与催化

金登认为，“政治溪流”中公共政策重大变革是政策之窗开启的重要契机。在西方社会，影响政策之窗开启的公共政策重大变革有很多，其中，“政权”、“多数党席位”、“领导人”和“国民情绪”四种要素居于主导地位。当上述四者中一种或几种要素发生变动时，往往伴随着旧的政策格局的变动和新的政策主张的产生。

在近代中国，“政权”、“多数党席位”、“领导人”和“国民情绪”变动频繁。一方面，打破了旧的政策格局，产生了新的政策主张，一定程度上推动了近代中国历史进程，为解决近代中国两大社会主要矛盾，完成两大历史任务奠定了基础;而另一方面，由于政策之窗開启契机过于频繁，加之各阶级间政治立场存在差异，许多原有政策难以持续推进，出现了“你方唱罢我登场”的政治乱象，造成了“朝令夕改”的政策乱局。在当代中国，“政权更迭”和“多数党席位变动”已不存在，但是“领导人更替”、“领导集体换届”和“国民情绪波动”依然存在。区别于西方社会和近代中国，当代中国的“政治溪流”呈现显著的接续发展的态势，新一届领导人和领导集体既面对过往存在的政策问题，又承担时代赋予的政治使命。在我国，“领导人更替”和“领导集体换届”同样孕育着政策之窗开启的重大契机，而党的意识形态政策正是如此。

1.党的意识形态政策的奠基（1921年-1949年）

五四运动前后，中国共产党的早期组织通过与实用主义、改良主义、无政府主义等社会思潮的论战，拨开了挡在党的意识形态政策上空的“迷雾”，筑牢了马克思主义的理论地位，推动了中国共产党的成立。“为实现马克思主义指引革命胜利，首要任务就是通过灌输马克思主义理论达到人民大众的思想统一。”[7]为此，针对“马克思主义”、“毛泽东思想”、“实事求是”、“无产阶级专政”、“阶级斗争”、“人民大众”等话语的一系列意识形态政策逐步形成。通过打造以延安为中心的革命圣地，成立意识形态宣传机构和报刊杂志，秉持“有理、有力、有节”的原则开展意识形态斗争，突出党的意识形态政策科学性和合法性。通过大众化宣传教育，为保证革命胜利奠定了广泛的群众基础。

2.党的意识形态政策的确立（1949年-1956年）

历经艰苦卓绝的革命斗争，中国共产党带领全国各族人民建立了人民当家作主的新中国。随着中国共产党取得全国执政地位，党的意识形态政策一跃成为国家意识形态政策。在制度与生活的双重影响下，中国共产党通过改革旧式教育政策，使教育事业成为中国共产党开展意识形态工作的重要手段。在意识形态政策中，一方面，倡导与封建落后思想做斗争，抵御帝国主义、封建主义和官僚资本主义“三座大山”残余思想的侵蚀;另一方面，注重在全社会范围内普及科学文化知识，有力地推进社会思想改造。这一时期，中国共产党通过政治建设和组织建设，强化了党对意识形态工作的坚强领导，为社会主义建设奠定了坚实的思想基础。

3.党的意识形态政策的曲折（1956年-1978年）

中共八大提出的许多科学决策由于缺乏受到复杂的国内外形势影响而未能得到贯彻执行，意识形态政策在此时期也出现了曲折。由于缺乏建设社会主义的经验，中国共产党的“左”倾错误从经济领域、政治领域逐步向社会生活领域扩散，在社会生活中，突出强调“工人”、“农民”的身份认同，而忽视了“知识分子”的地位作用，意识形态政策出现了片面化趋向，高度崇尚“共产主义”和“平均主义”等意识形态话语。这一时期，尽管党的意识形态政策偏离了党和国家建设的正确方向，人民群众的思想意识也受到了“左”倾错误的消极影响，但是党的意识形态政策依然在坚持与西方社会思潮和本国封建残余思想展开意识形态阵地争夺，在一定程度上保证了国家稳定和思想统一。

4.党的意识形态政策的转型（1978年-1992年）

党的十一届三中全会重新确立了“实事求是”的思想路线。一方面，科学评价毛泽东同志的个人功过与毛泽东思想的历史地位;另一方面，提出“一个中心，两个基本点”的重要论断。改革开放时期，针对西方资产阶级自由化思潮侵袭和党风建设弱化问题，陈云同志在1980年11月中央纪委召开的座谈会上强调，“执政党的党风问题是有关党的生死存亡的问题”[8]273，要求党的各级组织提高认识，切实加强党风建设。邓小平同志在1986年9月党的十二届六中全会上指出：“反对自由化，不仅这次要讲，还要讲十年二十年”[9]182。随后，邓小平同志进一步指出：“不仅要讲十年到二十年，还要加上五十年”[9]211。党的意识形态工作领域的“拨乱反正”，为改革开放和社会主义现代化建设扫清了思想障碍。这一时期，开创了中国特色社会主义理论体系，提出了意识形态方针，保证了社会主义方向，为我国改革开放和社会主义现代化建设凝聚人心、汇聚力量。

5.党的意识形态政策的推进（1992年-2012年）

改革开放以来，伴随着经济体制改革的全面推进，人民思想一定程度上摆脱了国家和社会束缚，同时，西方社会思潮在我国争夺着能够彰显自身影响的社会场域。增强党的意识形态政策主导性、引导公民有序参与政治生活、优化我国政治社会化进程，成为优化党的意识形态政策的实践空间。党中央将党的先进性、纯洁性建设和全面提升党的执政能力与水平，置于意识形态政策的突出位置。这一时期，党的意识形态政策成为关注人民群众诉求，回应广大人民群众期待的重要载体。党的意识形态政策以党的建设和社会建设为切入点，为新时代的到来筑牢了思想基础、指明了价值方位。

6.党的意识形态政策的提升（从2012年至今）

进入新时代，进一步提升意识形态政策水平成为中国共产党的时代重任，党的意识形态政策应从社会生活出发，探究世情、国情、党情变化，从新时代的伟大实践中发现问题、分析问题和解决问题，在回应人民关切、化解发展障碍中升华具体理论。高度重视人民群众力量，增强党的意识形态政策对社会生活的解释力和为人民群众谋福利的实效性，推进共同富裕取得更为显著的实质性进展，彰显中国特色社会主义制度的优越性和意识形态话语的价值旨归。用历史眼光深人剖析党的意识形态政策蕴含的中华优秀传统文化底蕴，系统总结中华优秀传统文化传播普及的历史经验，并将优秀传统文化元素融合到党的意识形态政策中，彰显党的意识形态政策的中国特色、中国风格、中国气派。

（三）“政策溪流”的整合与健全

金登认为，政策企业家主要包括民选官员、职业文官、院外活动集团说客、学者和新闻工作者等个人或群体。他们之间既相互独立又紧密联系，凭借各自能力特点，取长补短，通力合作，构成影响政策议程设置的“政策共同体”。“政策共同体”的产生是政策之窗开启的重要条件之一。在我国，党的意识形态政策实践正是政策企业家借鉴西方先进经验，开拓理论实践境界的结果。

1.借鑒西方意识形态政策理论基础

从国际看，中国共产党并非意识形态政策理论的先行者，但却是意识形态政策实践的集大成者，批判地继承了西方意识形态理论经验。马克思和恩格斯早在创立历史唯物主义之时，就尝试科学阐述意识形态的内涵与外延。但是，直到20世纪初，随着1927年马克思恩格斯《德意志意识形态》的发表和1929年卡尔·曼海姆《意识形态与乌托邦》的出版，意识形态工作才真正成为社会热点。列宁强调，“马克思的学说直接为教育和组织现代社会的先进阶级服务。”这些先进的理论经验为党的意识形态政策实践奠定了坚实基础。

2.开拓我国意识形态政策实践境界

从国内看，党的意识形态政策实践为政策之窗持续开启奠定了坚实基础。党的历届领导人和领导集体都不遗余力地推进意识形态政策实践。特别是新时代以来，意识形态工作一方面积极顺应网络信息时代发展，牢牢掌握网络空间意识形态斗争主动权;另一方面，紧密围绕中华民族复兴的伟大梦想，坚定“四个自信”，构建中国特色社会主义话语体系，形成习近平新时代中国特色社会主义思想。这一马克思主义中国化的最新理论成果，筑牢了实现中华民族伟大复兴中国梦的实践基础，标志着党的意识形态工作进入一个崭新阶段。 三、党的意识形态政策之窗开启的理论启示 从党的意识形态政策之窗开启的实践中不难看出，我国意识形态政策问题认知、政策议程设置和政策资源配置，与多源流理论研究框架既是内在契合的，又富有鲜明的中国特色。

（一）政策企业家：政策企业家与领导人身份重叠

金登认为，政策企业家是那些为促成某一主张而愿意投入自身资源如时间、精力、声誉以及金钱等，以换取表现为物质利益、达到目的或实现团结的预期未来收益的个人或群体。在西方社会，政策企业家为谋求阶级利益、执政党利益和政府利益最大化，在官僚机构或者国会办事机构的规划与评估部门或预算部门开展工作，他们游离于国家权力核心圈之外，既要积极游说国家领导人，又要对领导人代表的利益集团施加影响，其倡导的政策方案形成难度较大。而从党的意识形态政策之窗开启历程分析，我国政策企业家与党和国家领导人、领导集体存在高度的身份重叠。我国领导人和领导集体拥有政策问题认知、政策议程设置、政策方案实施等方面强大的信息资源与智力支撑，这为持续优化政策方案和成功开启政策之窗提供了契机。

（二）问题溪流：政策问题累积促成“三流”汇聚

金登认为，政策之窗是由“问题溪流”或“政治溪流”中的重大事件开启的。然而，从党的意识形态政策历程来看，一方面，“问题溪流”并未因诱发重大社会问题而集中爆发，而是通过政策问题持续累积而逐步形成政策问题导向的;另一方面，“政治溪流”中新政策主张的出现也并非源于政权更迭或多数党席位变动，而是一代代党和国家领导人和领导集体的接续发展。由此可见，我国的政治结构和决策结构不但能够凝聚政策之窗持续开启的强大合力，而且能够有效识别各种政策问题，并以此促成党和国家领导人和领导集体对政策问题认识的持续深化，不断积累和总结政策经验与教训，最终开启政策之窗，从而有效地规避了在西方社会政策之窗开启后产生的潜在社会风险。从党的意识形态政策历程分析，开启政策之窗的关键也并非单纯依赖于一次性的政策方案，政策之窗一旦开启，党和政府凭借强大的政策协调和资源配置能力，能够牢牢把握政策窗口期，持续改进政策方案和优化政策举措。

（三）政治溪流：政策之窗开启彰显我国政治逻辑

金登认为，政策之窗开启后之所以敞开时间不会很长，是因为政策企业家未能持续关注政策问题，相关政府部门未能有效推进政策方案，重大政治事件已从政治舞台上消失，重大人事变动出现以及可行的备选方案尚未制定等。由此可见，在西方政治体系中执行政策方案存在着诸多潜在风险。在我国，意识形态工作始终是“党的一项极端重要的工作”，尽管取得了一定成就，但也面临诸多挑战，意识形态领域斗争依然复杂，国家安全面临新情况。政策企业家（党和国家领导人与领导集体）在有限的资源要素条件下，需要系统分析政治体系中的各类风险成本及其比较收益。从党的意识形态政策体系的政治、经济、文化、社会、生态五方面的风险成本角度考虑，均需小于传统政府驱动模式。只有这种政治模式产生的政策支持体系，才能保证资源持续投入，并有效降低社会负面影响带来的风险成本。

（四）政策溪流：政策方案实施不再拘泥法案形式

金登认为，在西方社会，政策之窗开启后所形成的政策方案需要最终上升为法案形式，因为只有法案性质的政策方案才具有政策合法性。从党的意识形态政策议程分析，在政策窗口期，我国的许多政策都是以党政机关通告、行政机关的行政性立法和规范性文件的形式出现的。不难看出，在我国，政策的合法性通常体现在党的政治支持和政府的行政立法上。此类政策多着眼于政策执行，故在相关领域立法条件尚未成熟的前提下，政府可以通过行政立法，在不违背法律精神和政策方针的情况下出台创新性政策。

[参考文献]

[1]习近平.胸怀大局把握大势着眼大事 努力把宣传思想工作做得更好[N].人民日报，2013-08-21（01）.

[2]习近平.习近平谈治国理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020.

[3]中共中央党史研究室.中国共产党的九十年：第1卷[M].北京：中共党史出版社，2016.

[4]中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编：第9册[M].北京：中央文献出版社，1994.

[5]中共中央文献研究室.三中全会以来重要文献选编：下卷[M].北京：人民出版社，2011.

[6]中共中央党校（国家行政学院）.习近平新时代中国特色社会主义思想基本问题[M].北京：中共中央党校出版社，2020.

[7]冯文燕，洪向华.百年来中国共产党意识形态工作的发展过程及基本经验[J].党政研究，2021（1）：15.

[8]陈云文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1995.

[9]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[10][美]约翰·W·金登议程、备选方案与公共政策：第二版[M].丁煌，方兴，译.北京：中国人民大学出版社，2017.

[特约编辑李金辉]An analysis of the opening of the Chinese Communist Partys

ideological policy window over the past century——Based on the perspective of multi-source theoryLIU  Xin-peng1，WANG Xi-guo2

Abstract：As one of the important theories in public policy research， mlti-source theory has received extensive attention from the academic circles. It is used to analyze the opening process of policy windows in multiple fields. This study takes the partys ideological policy practice in the past century as an example， draws on the multi-source theory to analyze the partys ideological policy agenda setting and optimization process， so as to promote the continuous opening of the partys ideological policy window. By sorting out and summarizing “problem streams”， highlighting eye-catching problem indicators; by converging and catalyzing “political streams”， guiding people to pay close attention to political trends; by integrating and improving “policy streams” and “softening” the policy suggestion process， it is promoted the three streams of “policy streams”， “political stream” and “policy stream”， converge to try to clarify the characteristics of the agenda opened by my countrys policy window and the identity of policy entrepreneurs， and to explore the endogenous driving force for the legalization of policies.

Key words：Chinese Communist Partyideology; policy windowmulti-source theorypolicy entrepreneur2021年第4期（總第288期）THE NORTHERN FORUMNo4，2021Total No288