基于15分钟生活圈的老旧小区公共设施服务水平分析及对策研究
——以厦门岛内为例

吴晨珏

(厦门市城市规划设计研究院 福建厦门 361000 )

0 引言

习近平总书记指出，要加快老旧小区改造，不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。2017年年底，住房和城乡建设部将厦门列为15个城镇老旧小区改造试点之一。2018年，住建部发布新版《城市居住区规划设计标准》，首次将生活圈应用到居住区分级控制中[1]，提出十五分钟生活圈居住区概念。2020年7月，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，进一步明确相关工作的具体要求。

1 概念界定

(1)老旧小区定义

根据国务院办公厅日前印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，城镇老旧小区是指城市或县城(城关镇)建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区(含单栋住宅楼)。各地要结合实际，合理界定本地区改造对象范围，重点改造2000年年底前建成的老旧小区。

(2)15分钟生活圈定义

生活圈理念是以人的步行时间作为设施分级配套的出发点，突出居民能够在适宜的步行时间内满足相应的生活服务需求，便于引导配套设施的合理布局。根据《城市居住区规划设计标准》及《厦门市城市规划管理技术规定(2016)》，十五分钟生活圈居住配套设施规划建设要求如表1所示。

表1 生活圈居住配套设施标准

1 研究对象

1.1 老旧小区分类

根据现状基础分析，从公共服务设施使用需求的角度出发，本文将老旧小区分为三类：居住型、产业型和旅游型如表2所示。

表2 老旧小区分类表

(1)居住型老旧小区

居住型老旧小区，即以主要街巷、道路为界形成一块比较完整的区域，主要分布在思明区老城区中心，如湖滨一至四里、莲花一至五村、同安老城区等，为建于20世纪50年代～80年代砖混、砖石、砖木结构或预制板结构住宅。

(2)产业型老旧小区

产业型老旧小区，即位于主要产业园区周边的老旧小区，主要分布于湖里区和杏林老工业区。随着厦门经济特区的设立，建设了一批住宅和工人新村，供职工及其家眷居住，如有代表性的海天小区、南山小区、康乐小区等。

(3)旅游型老旧小区

旅游型老旧小区，即位于主要旅游景区或历史城区周边的老旧小区，如中华片区、营平片区及厦港片区等老住宅，以及独具地方建筑特色的闽南大厝宅。

1.2 样本选取

由于厦门58%的老旧小区分布于厦门岛内，因此本文在厦门岛内选取3个样本片区，作为本次主要研究对象。其中，居住型老旧小区的研究样本为将军祠片区，如图1所示。产业型老旧小区选取的研究样本为湖里老工业片区，如图2所示。旅游型老旧小区选取的研究样本为中山路片区，如图3所示。

图1 将军祠片区老旧小区样本范围

图2 湖里老工业片区老旧小区样本范围

图3 中山路片区老旧小区样本范围

2 老旧小区公共设施服务水平评价

2.1 评价模型

总体评价模型采用移动搜寻法，计算公式如下：

其中，Rj是该单元的服务设施评分，pk是搜寻区域内居民点的人口总数，Sj是搜寻范围内居民人口数量，Q是居民对设施的总体满意度，G是范围内的设施规模评价指标。

设施规模达标率评价模型的计算公式如下：

其中，fk是单项设施评价结果，Gj是总体设施规模评价结果，Lj是该单元内各类设施的建筑面积或学位数，Tk是《城市居住区规划设计标准》中规定的最小面积或学位需求。

服务能力满意度评价模型的计算公式如下：

Q为满意度，n为选择对应满意度水平的人数，N为总人数。

2.2 样本分析

从设施分布及规模、设施服务满意度和设施服务覆盖率对3个样本片区进行分析，如图4～图6所示，总体评价结果如表3所示。综合得分最高的为中山路片区，其次为湖里老工业片区，分数最低的为将军祠片区。

表3 各片区设施规模评价结果一览表

图4 将军祠片区设施服务覆盖率情况

图5 湖里老工业片区设施服务覆盖率情况

图6 中山路片区设施服务覆盖率情况

2.3 存在问题

(1)共性问题

①各片区公共服务设施配置问题最为突出的为公共停车位，缺口较大。

②居民对社区服务中心、文化活动中心、卫生服务中心、老年日间照料中心反映的主要问题，均为服务项目不足。

③各片区室外活动场地规模基本满足标准，但居民仍对活动场地的满意度不高，认为活动场地偏小或设施配备不齐全。

④普遍反映幼儿园学位不足，主要原因是公立幼儿园的配置缺口较大。

(2)差异性问题

①居住型老旧小区——将军祠片区

该类型的老旧小区以居住功能为主，位于城市中心区域，人口密度较高，道路建设完善，设施覆盖率高。但由于建设时间较早，公共服务设施普遍存在设备老旧或规模缺口较大的问题。将军祠片区老龄化率高达17.5%，大部分社区用房的规模不足，其中老年日间照料中心急需改善扩建。

②产业型老旧小区——湖里老工业片区

该类型的老旧小区以居住和产业功能为主，位于城市中心的拓展区域，人口密度和路网密度均较低，由于建设时间较晚，公共服务设施的配置规模基本能满足要求。湖里老工业片区大部分设施规模尚可，但设施可达性较差，造成满意度较低的原因，除了大型设施的配套差异外，只能从两个方面来解释：一是居民的满意度水平中贡献度更多的是设施的服务管理水平；二是现有设施与居民的需求不匹配，设施使用率低下[2]。

③旅游型老旧小区——中山路片区

该类型的老旧小区以旅游和商业功能为主，位于旅游景区或景区附近，由于居住功能逐渐向商业功能转换，居民对公共服务设施的需求逐渐降低。中山路片区虽人口密度最大，部分设施规模存在缺口，但设施满意度较高，原因在于该片区业态丰富，可达到功能互补的作用。因此，该片区的提升重点在于优化公共服务设施的环境品质，提高服务质量。

3 提升对策

3.1 空间整合

(1)优化社区规模，整合设施空间

老旧小区用地局促，大部分社区服务用房无法达到配置标准。由于这些片区路网密度较高，设施可达性较好，服务覆盖率高，因此，可通过适当合并部分社区，将社区服务用房整合设置，从而解决设施用房不足的问题。

(2)利用低效用地，新建公共设施

现状片区内存在部分已收储用地、边角地及厂房用地，目前作为停车场或保持空置状态。这些用地布局散乱、利用粗放、使用效益低下。规划可盘活该部分低效用地，结合教育专项、医疗专项等上位规划补足公共服务设施短板。

(3)建立共享空间，补充室外场地

老旧社区普遍存在室外活动场地不足的问题，同时，社区内往往地面空间局促，空地零散且常作为停车场使用，因此须充分利用闲置空间，积极探索空间拓展的可能性，如宅前屋后的公共绿地、公共场所的屋顶空间、主干道两侧绿化带等。同时，亦可限时开放学校操场空间，共享校园体育设施。为居民提供室外活动场所的同时，提升公共环境品质，激发社区活力。

(4)差异供给公共停车设施，构建高品质慢行系统

根据路网条件、公共交通条件、现状停车供给和整体交通系统情况，制定分片区差异化的公共停车供给模式。针对居民主要采用慢行的出行方式前往公共服务设施的特征，塑造通达连续的慢行网络、安全舒适的慢行环境、宜人便捷的慢行设施，以提高各级生活圈公共服务设施的可达性与易达性。

3.2 实施机制

(1)引入社会资本，提供多元化的供给保障制度

城市更新是城市再开发的综合发展过程，政府治理和市场化运行是其中最重要的两股力量[3]。推动公共服务设施多种供给模式的发展，不仅可以促进管理型政府向服务型政府转变，提高政府工作效率，还能更好地发挥政府宏观调控、市场监管与服务管理的作用，并能充分调动企业、社会的积极性，发挥市场创新、创造的先天优势，促进社会经济健康发展。

(2)针对不同类型的小区编制公共服务设施配置标准

目前老旧小区公共服务设施的非均等化，主要表现在各类设施的硬件规模上，重点在于建设条件的差异。因此，需要创新完善不同类型的老旧小区公共服务设施配置标准，实现老旧小区管理由粗放式转向精细化。

(3)提高公共服务设施供给的有效性

“提供设施”不等于“提供服务”，只有满足了居民真实需求的供给才能称为有效供给。在公共服务设施的配套过程中，应该在充分调研居民真实需求的基础上，契合居民的需求。在实际的供给中，需要突破设施场地在功能上的唯一性和固定性，以贴近对象人群的生活方式。同时，通过单一地块在不同时间内的循环使用，以提高设施的空间效率。结合社区规划编制和社区规划师制度明细“实施线”，加强规划在社区层面的有效引导作用，建立有效居民需求反馈赫尔动态更新机制[4]。

(4)疏散老旧小区人口，优化社区规模

充分依托旧城的历史文化资源、商业商务氛围，明确老旧小区功能定位，配套相应服务设施，疏解过多的人口，完成旧城区到城市发展新区的转移，缓解老城区设施压力，最终实现旧城内人口的合理布局与设施的合理供应。

4 结语

本课题贯彻习近平总书记提出的“提升本岛、跨岛发展”重要战略，落实“岛内大提升，岛外大发展”工作部署，从研究思路、技术手段和研究结论三个方面进行创新，提出创新的研究范式，提供可推广的分析模型，提高老旧小区改造工作效率。