苏北农村集中居住政策困境与优化

□文/纪岫辰 王宇峰 胡皓宇 吴世超 魏东磊

（南京工业大学法学院江苏·南京）

［提要］农村集中居住是我国乡村振兴战略背景下地方政府推进的一项重大政策，是乡村振兴战略背景下改善农村居住条件的重要途径。本文选择以史密斯政策执行过程模型为框架，从理想化的政策、执行机构、目标群体、执行环境出发，探寻苏北集中居住政策推行的困境，以推动新时期苏北地区农村居住政策的顺利实施。

一、问题的提出

2018年娄勤俭在江苏省十三届四中全会上的一席话振聋发聩：“苏北可能成为全国农村住房条件最差的地方。”这让我们开始注意到江苏这一经济大省“不堪”的一面。农村地区实现相对集中居住对于土地资源利用、人居环境改善、城乡一体化等具有重要意义。苏北农村集中居住是一项目标为3年改善30万户农民居住现状的宏大工程。截至2020年11月底，苏北四市农村四类重点对象存量危房已全部改造到位，已完成超10万户农房改善建设任务。目前总体推行顺利，但同样发生数起村民集体上访的群体事件，导致政策推行大大受阻。（表1）

表1 苏北各市集中居住政策推行情况一览表

二、理论框架

美国学者艾莉森曾指出：“在达到政府目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行”。20世纪七八十年代，美国公共政策研究领域掀起研究政策执行问题的热浪，为早期政策执行的系统性研究奠定基础。在理论上，学者们试图从各个角度，各个方位构造政策执行模型，史密斯政策执行模型便是其中之一。在1973年发表的《政策执行过程》一文中，史密斯最早提出影响政策执行的四大因素：理想化的政策、执行机构、目标群体、执行环境，如图1所示。（图1）

图1 史密斯政策执行模型图

三、苏北农村集中居住政策执行困境原因分析

（一）理想化的政策：具体化与专业化程度不足

1、具体化程度不足。政策的制定并没有考虑每家每户的基本情况，一刀切的现象依然严重。笔者在调查某个将要搬迁至集中居住区的村庄时发现，由于经济生活水平的提升，本地的部分农房已经由村民自行翻新，房屋质量完全不输规划的集中居住房。然而，当地相关的集中居住政策并没有纵向考虑到房屋新旧程度，而只通过横向房屋的面积来给予补贴，招致了部分农民的反对，政策的推行大大受阻。

2、专业化程度不足。专业的事并没有交给专业的人做，社会力量的参与欠缺。例如，房屋的规划与建设方面单纯凭借政府住建局进行设计规划，规划结果就是政策刚性过强，可选择的方案较少，较少有专门的智库或者是企业提供相关的建议。

（二）执行机构：基层政府的执行能力欠缺

1、基层工作者的基本素质缺乏。政策执行人员的整体状况是影响公共政策能否被成功实施的重要因素，然而，现实过程中，基层工作者的能力存在欠缺。第一，人才素质方面，部分地区选拔考核机制存在较大问题，基层工作者素质参差不齐，不具备执行基本能力，导致集中居住政策难以被村民所理解。第二，培训机制欠缺。会议召开次数较多而效果不显著，缺乏相应的技能培训，导致工作者缺乏相应的应对方式。

2、基层政府执行手段机械化。在执行手段方面，基层政府存在着执行机械化的问题，欠缺灵活性，不能随机应变地解决问题。例如，苏北某地基层政府在政策执行过程中，因为急于应付上级所设的指标，拆除与新建的过程完全颠倒。新建集中居住区没有任何实质性进展的情况下，却急于拆除农民的住房，使部分农民无家可归，由此所产生的愤怒甚至绝望情绪，自然会彻底引爆而不遗余力地阻挠集中居住工程的推进。

（三）目标群体：农民群体参与积极性不足

1、配套服务保障不到位。奥尔森在《集体行动的逻辑》中提出：“集体不会像个人一样为自己的利益而行动。个人往往都是从自己的私利出发，常常不是致力于集体的公共利益，个人的理性不会促进集体的公共利益增进。”据苏北四市的调查，农民并不关心集中居住政策宏观目标的实施情况，他们主要关注是否可以从集中居住的政策中获利，例如收入的增长、环境的改善等。而基层政府为了完成集中居住的指标，可能采取强制性的政策执行工具，如强拆农民房屋等。这进一步导致农民的基本服务得不到保障，加剧了农民与政府之间的矛盾。几次农民上访的群体性事件的发生恰恰证明了这一点。

2、乡土意识转化困难。乡土意识根深蒂固也是集中居住政策推行的阻碍之一。经实地调查发现，部分农民出于传统乡土思想制约，对于集中居住有一定抵触情绪，因而加大了农民集中居住政策执行的难度。例如，部分老年人不想上楼，相反更喜爱原有的田园乡土生活。据笔者的调研，主要有以下两个原因：第一，精神方面，乡土文化面临丧失的风险，搬到社区后沟通交流存在障碍。第二，功能方面，原有的田地、房屋等部分功能缺失，如粮食储存、家禽养殖等。

（四）执行环境：农村改革内卷化。内卷化原意为“转起来或卷起来”，是社会学、管理学、经济学等相关学科中用于描述发展状态的术语。它起源于康德、戈登威泽，成型于格尔兹，发展于黄宗智，被用来解释中国农村经济发展的停滞。近年来，中央政府十分关注农村问题，进行了一系列的变革，并输入了大量的资源，然而一些农业问题仍然突出。其主要原因在于基层政府的公信力丧失，进一步说是由基层政府面临的利益和压力所导致的。一方面基层政府想要获取更多的利益；另一方面又面临着上级绩效考核的压力。面临如此困境，村庄内部的村霸群体就进入了基层政府的视野，暴力等非常规手段层出不穷，这样导致资源与利益被基层政府和村霸瓜分，村民所获利益大大受损，基层政府的公信力大大丧失。

四、苏北农村集中居住政策的优化

（一）理想化的政策：具体化与专业化相结合

1、具体化：政策细化，一户一档一策。充分考虑每一户居民不同的实际情况，做到“一户一档一策”。例如，连云港市厉庄镇的工作组通过实际的分队调查，对各家情况进行深入分析后发现老年贫困人口占比较高。于是推出了针对性的政策——200户老年房（65岁以上老人）67平方米老年房，只需2元可购，充分满足了当地老百姓的需要，得到了大力支持，真正做到了一户一档一策。

2、专业化：智库与企业的积极参与。智库帮助决策者对决策问题客观内行的判断，帮助决策者对决策提供更为准确的决策信息，帮助决策者提供方案。在建设之前一定要做好充分以及科学的规划，许多未规划就拆迁的案例已经导致了严重的后果。而相反的徐州睢宁的集中居住区是由当地建筑研究院与清华大学城乡建筑系的合作进行规划的，充分实现本土化与专业化的结合。厉庄镇通过与著名建筑公司创联公司进行合作，由创联公司负责设计、建设集中居住区的房屋、基础设施、道路等，形成了独特的建设系统。

（二）执行机构：基层政府执行能力优化

1、重视人才更新机制建设。第一，重视本土人才选拔。乡村振兴是一个系统过程，要想实现乡村振兴的目标，农村人才建设尤为重要。多地的强拆事件折射出了很大的问题，外部力量与内部村民之间的严重冲突。而选拔优秀的本土基层领导者是一个良性的解决方式，如苏北计划吸引了大批优秀基层工作者返乡为家乡建设添砖加瓦，这些本土人才相对于外来人才来说，在具备了专业知识的情况下，能更好地融入环境。更可以从农民角度出发，采取更为适合的执行方式和手段。通过他们的血缘和地缘网络在乡亲中传播政策，引领乡村振兴建设。第二，加强培训制度建设。人事更新机制不仅包括人员的吸纳与退出，而且包括人员素质的更新，即培训制度的建设。赣榆县厉庄镇是一个较为成功的案例，他们十分重视软件建设，单从物业管理这一点来看，赣榆县厉庄镇采取了过渡的方式，先由社区与物业公司共同管理，在此期间派出年轻党员干部去到市网格中心进行深造学习与锻炼，逐步转变为社区管理的方式，收到了良好的成效。

2、基层政府执行手段弹性化。麦克拉弗林提出了政策互适模型，他认为政策执行者的目标和手段富有弹性，可以根据环境或受影响的需求等进行改变。基层政府（执行者）与村民（目标群体）之间彼此的需要与观点不一致，那么必须放弃或修正立场和手段，不能单纯地机械化执行。盐城金湖县政府在面对出现抵触情绪的农民时，灵活应对，放弃立即拆迁的立场。通过发动党员干部的宣传作用，让村民到建设地去了解房屋实际情况来满足其需求，较好地解决了问题。

（三）目标群体：激发农民内源动力

1、加强农民服务保障。农民支持政策的原因主要看自己是否获利。政府促进农民各方面生活条件的提升，从而促进政策的顺利实施。例如，厉庄镇政府设计了一套合适的奖励机制，企业每解决一户农民的就业问题就给予一定数额的资金奖励，大大刺激了企业的参与。附近的工厂为村民提供了大量的就业机会，这给当地居民减少了心理压力，保障了农民的基本生活。

2、注重农民居住空间在精神上与功能上的保留。第一，在精神上，考虑乡风文化的传承。建筑风格可保留当地特色。每月组织一次传统文化表演、建设乡风博物馆等手段都可以满足村民在精神上的需求。第二，在功能上，增强建筑的适用性。针对农民储存粮食、养家畜等需求，在建筑风格上进行有针对性的设计，都有利于减小集中居住政策推行的阻力。

（四）执行环境：提升政府公信力。第一，加强监管，推行信息公开。政府集中居住相应的房型、资金使用情况等都以清单进行公开，让集中居住政策在阳光下运行，加强其合理性，减少基层政府与灰色势力勾结的情况。第二，促进村民参与。通过实地走访与案例比对，我们发现成功的集中居住政策背后都有一套完整的农民参与机制，如盐城王庄的工程造价全程由农民监督、睢宁的农民公证激励制度等，加强农民对政策的了解程度，调动他们对于集中居住项目参与的积极性，提高政府的公信力，从而促进政策的顺利执行。

五、结语

我国是一个农业大国，“三农”问题始终不能忽视。农民集中居住，既是应对耕地紧张、农村“空心化”、破解城乡二元结构以及城市建设用地不足而进行的集约利用土地、改善民生的重大举措；也是城镇化进程深入推进、经济纵深发展过程中的利益驱动；还是国家乡村振兴战略的有力实证。因此，制定良好的集中居住政策执行问题十分重要，本文通过史密斯政策执行模型分析集中居住政策执行的影响因素，从理想化的政策、目标群体、执行机构、执行环境等四个方面提出了解决对策，为其他地区的政策执行提供相应的启示。