外部压力下共识形成的政策逻辑

■曾 明 姜正华

受公共资源和决策者注意力有限性的影响，低能见度公共问题会出现政策供给不足的现象。在焦点事件引发的外部压力下，政府决策者与政策参与者逐渐达成共识，完成低能见度公共问题政策供给从无到有再到完善的渐变，以求解决实质性问题。外部压力的差异以及同样压力下问题共识与备选方案共识的强弱不同，会产生不同类型的政策。政策供给渐变的逻辑始于焦点事件引发的外部压力，成于持续外部压力下的共识形成。

一、问题的提出

自拉斯韦尔的政策科学传统肇始，无论是多源流模型、倡导者联盟框架，还是政策学习与政策扩散理论，公共政策理论的发展都主要立基于对政策活动和政策干预的研究，都有意无意地暗含着一个基本前提:政策主体的主观能动性。［1］（P203-219）换言之,现代公共政策理论的认识论基础之一是研究可观测的、有目的性的、真实的政策行动。［2］大量学者聚焦于政策的生成逻辑，对政策议程的建立展开了丰富的研究，认为政策议程的创建是按照公共权威机构的价值取向及其事先“确定”的技术标准，对各种各样的公共问题进行“体察”和“认定”,并根据认定结果的轻重缓急对公共问题进行排序，以便为下一步的决策活动安排日程。［3］（P30-40，P122）换言之，政府围绕着其功能和使命建立相应的组织机构，设计配套的运行程序和制度，吸纳认同其价值观念的官僚队伍，在组织运转之中根据其偏好建立政策议程，并制定公共政策解决相应的公共问题。……