“借力”与太平洋岛国地区气候治理

〔提   要〕 太平洋岛国是世界上受气候变化威胁最严重的地区之一。为了克服自身实力弱小、与地区霸权国气候立场严重相左等困难，太平洋岛国借助全球气候治理进程和域外大国的权力资源，利用澳大利亚开展“中等强国外交”对太平洋岛国外交需求上升的局面，形成了有利于地区气候治理的外部条件。在此过程中，太平洋岛国采取构建治理框架、利用机制竞争与设置地区议程等策略与举措，促使外部权力资源在具体情境下成功转化为实际成果，从而推动了太平洋岛国地区气候治理。不过，这一进程可能面临全球治理重点偏离氣候变化、太平洋岛国地区被进一步纳入“印太战略”、澳大利亚在疫情背景下加强对该地区的控制等制约因素。

〔关 键 词〕借力、太平洋岛国、地区治理、气候变化、小国外交

〔作者简介〕陈晓晨，华东师范大学亚洲和太平洋地区研究中心执行副主任、澳大利亚研究中心副主任

〔中图分类号〕P467;D860.2

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2021）4期0120-19

近年来，太平洋岛国地区气候治理显著推进，主要地区组织将气候变化作为优先议题;地区组织文件中针对气候变化问题的措辞越来越有利于太平洋岛国;构建了整合的地区气候治理框架;提出了以“蓝色太平洋”（Blue Pacific）为代表的地区治理理念;建立了完全由太平洋岛国掌握的地区气候治理机制（如太平洋复原力基金等）;气候变化在地区议程中的优先度提升，形成了在地区层次上应对气候变化的合力。目前，国内相关研究对上述进展的原因探讨仍相对薄弱。为此，有必要聚焦地区层次，探察近年来（尤其是2015—2019年间）太平洋岛国克服困难推进地区气候治理的做法，为中国和太平洋岛国开展气候合作、高质量共建“一带一路”提供参考。

一、“借力”是太平洋岛国地区气候治理的必由之路

近年来，地区治理的全球实践日益受到重视，地区主义研究也相应出现了“治理转向”（governance turn）。地区治理需要具备四个要素：第一，聚焦地区层次;第二，围绕特定领域;第三，属性是“机制化的模式”，地区组织是常见场域;第四，主要内容是提供地区公共产品。本文研究的是太平洋岛国如何提供气候变化领域的地区公共产品，聚焦地区层次，尤其重视考察地区组织。

参与国际制度是小国的基本生存策略与外交行为，“借力”（borrowing power）是小国参与国际制度的重要途径。卡萝拉·贝措尔德（Carola Betzold）在伊拉·扎特曼（Ira Zartman）、杰弗里·鲁宾（Jefferey Rubin）等学者的研究基础上发展了“借力”概念，提出“借力”的主体是实力弱小的行为体，客体是外部权力资源，研究对象是国际社会中的弱者如何在国际制度中用好外部权力资源。虽然小国“借力”的概念和理论基础已初步成形，但有关如何在地区治理的具体情境中发挥作用的案例研究尚较为缺乏。

太平洋岛国是“世界上受气候变化影响最为严重的地区”。气候变化带来的自然灾害增加、海洋环境恶化、资源退化与枯竭、热带传染病增加、人类健康状况下降等是太平洋岛国普遍面临的切身问题，甚至是不少低海拔小岛屿国家首要的国家生存与安全威胁。因此，应对气候变化成为太平洋岛国参与地区政治的优先关切之一。

太平洋岛国绝大多数国小民寡，经济发展总体滞后且依赖外部援助，科技教育水平低下，高质量人才匮乏，使得任何一个太平洋岛国都无法仅凭自身实力应对气候变化的威胁。因此，太平洋岛国地区气候治理第一要依靠地区主义，第二则必须借助外力。

与其他地区相比，太平洋岛国地区权力结构具有高度不对称性。太平洋岛国地区主要由14个太平洋岛国构成，但澳大利亚作为域外或半域外国家在该地区影响力巨大，甚至常被称为“地区霸权国”。澳大利亚是该地区最重要的地区组织太平洋岛国论坛（PIF）的成员国，对地区事务有很大影响力。太平洋岛国往往并不能主导本地区事务，尤其在2014年《太平洋地区主义框架》（PRF）改革太平洋岛国论坛议事规则、提升太平洋岛国领导人决策权以前。太平洋岛国要想在地区治理上有所作为，就绕不开与澳大利亚的关系。而面对实力远强于己的澳大利亚，太平洋岛国不得不借助外部权力资源。

太平洋岛国“借力”的必要性还在于气候变化的严重威胁、权力结构的严重不对称与立场严重对立的叠加。澳大利亚在国际气候谈判中是“伞形集团”（Umbrella Group）的一员，在应对气候变化上持消极立场，多次上榜“化石奖”（Fossil Prize），与太平洋岛国的立场严重相左。另一方面，为太平洋岛国提供气候资金最多的三个援助国澳大利亚、新西兰和日本都属于“伞形集团”。而且，澳、日、新三国的气候资金大多数通过双边援助直接给到受援国，不经过地区组织或其他多边机制，这有利于援助国掌握资金用途，但不利于受援国设置议程。如澳大利亚学者格雷格·弗莱（Greg Fry）所言，“澳大利亚经常在地区组织中‘浇灭太平洋岛国的气候变化热情，包括在2009年太平洋岛国论坛凯恩斯峰会上动用否决权坚持澳新立场，而（太平洋）岛国却无能为力。”因此，只有通过“借力”，太平洋岛国才能维护其在气候议题上的立场。

在最关乎自身生存与切身利益的地区治理议题上受制于立场与己严重相左、实力远超于己的域外或半域外国家，这是太平洋岛国地区气候治理面临的最大现实困难，也是其不得不寻求“借力”的原因。

二、“借力”的来源与作用机制

太平洋岛国借助了全球治理、域外大国和地区大国外交政策三个方面的权力资源，通过各种作用机制，为地区气候治理创造了有利条件。

（一）全球气候治理

第一，太平洋岛国充分利用全球气候治理进程，借势推进地区气候治理议程。在全球治理时代，国际议程设置（agenda-setting）通过地区议程设置对地区治理产生影响。全球气候治理的推进有利于太平洋岛国将气候变化设置为地区优先议程。

2015年，全球气候治理围绕巴黎气候大会展开，带动了当年的太平洋岛国地区气候议程。该年7月的卢森堡和巴黎部长级会议是为巴黎气候大会做准备的重要谈判，构成重要时间节点——这也是太平洋岛国各个地区组织集中磋商、发表与巴黎气候大会相关声明的背景。《巴黎协定》初步达到了太平洋岛国的目的，尤其是将努力控制全球升温在1.5℃以内的目标（简称“1.5℃目标”）写入文本，提升了太平洋岛国进一步推进地区气候治理的信心;协定中的诸多措辞模糊之处也促使太平洋岛国在会后继续推动全球与地区气候治理向太平洋岛国希望的方向发展。

2017年6月，首届联合国海洋大会在纽约召开，斐济担任联合主席国，给太平洋岛国再次站上国际舞台推动全球关注太平洋岛国气候变化问题创造了机会。在此背景下，太平洋岛国论坛和太平洋岛国发展论坛（PIDF）联合举办了“2017太平洋海洋年”活动，为此后“蓝色太平洋”理念的提出进行了预热。

随着2018—2019年全球气候治理的新一轮推进，气候议题再次获得了关注。2019年联合国气候行动峰会恰在太平洋岛国论坛富纳富提峰会后不久召开。根据议程，太平洋岛国论坛发布的宣言要在联合国气候行动峰会上当面提交给联合国秘书长。这使得富纳富提峰会成为各方关注的焦点。

第二，全球气候治理相关的新知识、新观念为太平洋岛国的气候变化叙事提供了合法性与话语权，促进了地区气候治理。在全球气候治理中，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）作为“认知共同体”发挥了显著作用，是气候政策合法性的来源和气候议程设置的动力。根据巴黎气候大会决议，2018年10月，IPCC发布了《关于全球升温1.5℃的IPCC特别报告》（简称“1.5℃报告”）。报告显示，要想控制全球升温在1.5℃以内，2050年必须实现全球“碳中和”。这推进了“碳中和”观念的传播，尽快实现“碳中和”愈发成为国际气候界对发达国家的期望，对迟迟不宣布这一目标的澳大利亚构成巨大压力。

进入2019年，IPCC先后发布《关于变化气候中的海洋与冰冻圈的IPCC特别报告》（简称“海洋报告”）和《关于气候变化与土地的IPCC特别报告》（简称“土地报告”），重点强调了“海洋-气候连结”（ocean-climate nexus）的重要性，将气候治理与海洋治理打通。上述三份报告都与小岛屿发展中国家密切相关，受到了太平洋岛国的热烈响应，为太平洋岛国地区组织就“1.5℃问题”“海洋-气候连结”等问题的讨论提供了权威性知识来源。

第三，全球气候治理进程放大了太平洋岛国与深度介入该地区的西方国家尤其是澳、新、美等国在气候立场上的矛盾。美国学者特伦斯·韦斯利-史密斯（Terrence Wesley-Smith）认为，在气候变化威胁已经明显存在的情况下，地区治理对太平洋岛国领导人迫切关心的问题缺乏行动，使太平洋岛国的挫折感不断积累，是导致太平洋岛国地区治理革新的重要动因。另一方面，全球气候治理的深化在一定程度上削弱了澳大利亚对太平洋岛国的影响力。在2017年澳大利亚外交白皮书的意见征集中，澳大利亚学者斯蒂芬妮·劳森（Stephanie Lawson）写道，气候变化越来越成为全球治理的重要议题，澳大利亚在此问题上形象不佳，多次被“颁发化石奖”致其国际形象受损，这削弱了澳大利亚在太平洋岛国的影响力。

（二）域外大国的地区间气候合作

域外大国或国家集团加强与太平洋岛国的地区间气候合作，有利于为太平洋岛国提供更多政策选择，提高太平洋岛国与澳大利亚、新西兰博弈的议价能力。

欧盟与太平洋岛国的地区间合作最具代表性。欧盟在气候谈判中整体上持较为积极立场，与在气候谈判中持消极立场的澳、新、美等“伞形集团”成员国存在矛盾，这种矛盾往往在全球气候治理的关键节点显性化。法国以全球应对气候变化的领导者自居，而太平洋岛国是彰显法国全球气候治理的绝佳地点。例如，2015年第四届法国-大洋洲峰会在巴黎气候大会前夕举办，会议紧密围绕巴黎气候大会议程，讨论了气候变化与珊瑚礁保护、公共卫生、海洋环保、生物多样性、灾害风险管理等一系列议题之间的联动。太平洋岛国也回应欧方的支持，屡次在气候谈判的关键环节支持欧方，例如巴黎气候大会最后时刻太平洋岛国在欧盟的支持下出面组织“高雄心联盟”，在宣传太平洋岛国主张的同时支持了欧方文本。这种谈判协作关系给太平洋岛国带来了欧方的更大支持。2016年，欧盟提出了“后巴黎时代”与太平洋岛国气候合作的五大优先事项，包括防灾准备与复原力（resilience）、可再生能源、绿色经济、自然资源可持续、陆海生物多样性，并为太平洋岛国制定地区气候治理框架直接提供资金和智力支持。据此，2017年10月，欧盟与太平洋岛国论坛签署了一项4500万欧元的融资协议，支持太平洋岛国论坛的气候与海洋治理。

日本对太平洋岛国外交以“环境外交”和“海洋外交”为重点，契合了太平洋岛国在气候变化问题上的关切。特别是2015年第七届日本-太平洋岛国首脑峰会（PALM）发布了《福岛磐城宣言》，将气候变化与防灾列为最重要的合作領域。日本还直接为太平洋岛国在环境、应对气候变化与海洋治理方面的地区合作提供资金，增强了后者的地区治理能力。

美国在奥巴马政府后期，出于在“亚太再平衡”和应对气候变化两个议题上留下政治遗产的考虑，在为太平洋岛国提供气候援助方面表现出一定的积极性，例如宣布设立太平洋美国气候基金（PACF），承诺向《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）下的绿色气候基金（GCF）注资30亿美元，并表示这些资金将优先流向太平洋岛国。特朗普政府无视国际规则与道义，退出《巴黎协定》，太平洋岛国对此强烈反对，多次在地区组织的会议中呼吁美国重返《巴黎协定》。

中国、印度、印尼等发展中国家也加强了与太平洋岛国的气候合作。中国发挥的作用尤为突出，通过搭建气候合作平台、推动政策沟通、开展务实合作、提供气候援助，对太平洋岛国应对气候变化提供力所能及的支持，包括对太平洋岛国论坛、太平洋岛国发展论坛、美拉尼西亚先锋集团（MSG）等地区组织提供援助。中国还直接支持太平洋岛国地区气候治理理念与倡议，例如提出将中国的“蓝色伙伴关系”与太平洋岛国的“蓝色太平洋”对接，支持太平洋岛国的“蓝碳”（blue carbon）计划等。在更大范围内，中国“为岛国提供了另外一种选择”，“有助于增强岛国自主发展的信心和能力，也在客观上调动了其他各方（势力）发展同岛国关系的积极性”。例如，近年来太平洋岛国在地区气候治理中常以中国为“杠杆”向澳方施压。印度于2017年5月在斐济举行了由14个太平洋岛国代表参会的“印度-太平洋岛屿可持续发展会议”，与斐济政府关系密切的地区组织太平洋岛国发展论坛是会议的联合承办方之一。印度还广泛支持了太平洋岛国应对气候变化的一系列活动。印尼重点为美拉尼西亚先锋集团应对气候变化的工作提供了资助。

（三）澳大利亚的“中等强国外交”

澳大利亚的“中等强国外交”（middle power diplomacy）给太平洋岛国与澳在地区气候治理问题上进行博弈提供了更大空间。

一方面，“中等强国外交”使得澳大利亚对太平洋岛国在国际事务上予以协作的需求上升。太平洋岛国在联合国中拥有12个席位，已成为多边外交中一股不可忽视的力量。在这种情况下，不同议题之间的议题交换（trade-off）成为澳方寻求太平洋岛国支持的手段，也成为太平洋岛国有意识加以借用的筹码。例如，澳大利亚积极寻求获得联合国非常任理事国席位;在2015年太平洋岛国论坛莫尔兹比港峰会上，澳大利亚最终就气候议题上的措辞作出让步，以换取太平洋岛国对澳方在联合国改革问题上的支持。

另一方面，“中等强国困境”（middle power dilemma）限制了澳大利亚在太平洋岛国地区事务中的政策选择。澳大利亚学者乔纳森·舒尔茨（Jonathan Schultz）认为，澳大利亚是地区层次上的“超级大国”，但在全球层次上是“弱者”，这使得澳大利亚在全球事务中采取占据国际道义高地的“弱者”策略与其对太平洋岛国采取单边行动的“强者”行为之间不一致，从而陷入内在矛盾。舒尔茨忽视了太平洋岛国在其中的能动性：太平洋岛国在地区气候治理中往往诉诸道义与规则，加剧了澳大利亚的两难困境——若澳大利亚选择采用其在全球事务中的说辞，则应当支持太平洋岛国基于国际气候规则、制度与道义的诉求;若澳大利亚选择采取单边行动，则陷入在全球事务上的说辞与在地区事务上的行动不一致的“双重标准”。在“中等强国外交”的压力下，澳大利亚有时会为了保持道义高地而选择前者，尤其是在全球气候政治的关键时间节点前后。例如，在2019年联合国气候行动峰会前，作为“太平洋升级”（Pacific Step-up）战略的一部分，澳大利亚宣布拨款5亿澳元用于帮助太平洋岛国发展可再生能源、应对气候变化和提高防灾能力。

三、太平洋岛国的能动性与“借力”的实施结果

太平洋岛国在气候治理问题上的“借力”并非完全被动地受外部权力资源影响，相反，其在“借力”过程中充分发挥自身能动性，有意识地利用全球治理、权力结构变化等有利外部条件，采取了构建治理框架、利用机制竞争与设置地区议程等策略和举措，促使外部权力资源在具体情境下成功转化为地区气候治理的进展，使“借力”取得了成果。

（一）构建治理框架

太平洋岛国以全球气候治理进程为背景，以议题交换为重要谈判手段，推动构建一套有利于太平洋岛国的地区气候治理框架。

长期以来，太平洋岛国地区应对气候变化的行动一直欠缺一个整体的顶层规划，这不利于太平洋岛国统筹各方面资源、对接域外援助提供方。2016年，太平洋岛国论坛波纳佩峰会通过了《太平洋地区可复原性发展框架：应对气候变化与灾害风险管理的整合方法》（简称《可复原性框架》，FRDP），作为太平洋岛国地区应对气候变化中长期综合规划。德国经济合作公司（GIZ）为《可复原性框架》的制度设计提供了智力支持。《可复原性框架》提出了三大目标（加强对适应气候变化和防灾两个议题的整合;构建适应气候变化的经济;强化防灾、应急和复原力），划分了气候治理的四类行为体（国家和次国家政府和行政机构、公民社会与社区、私营部门、地区组织与其他发展伙伴），并在三大目标之下列出了这四类行为体各自的优先行动。可以看出，这套制度设计基本与欧盟提出的“后巴黎时代”气候合作优先事项吻合。将气候变化与灾害复原力相融合的设计符合太平洋岛国对防灾减灾的迫切需求，也符合全球气候治理与可持续发展相互融合的趋势。

2017年，在联合国海洋大会等一系列全球与地区行动的预热下，太平洋岛国论坛阿皮亚峰会通过了“蓝色太平洋”倡议。该倡议整合了气候变化、渔业、可持续发展等太平洋岛国重点关注的议题，特别是将全球治理中的“海洋-气候连结”概念引入太平洋岛国地区，将地区气候治理和地区海洋治理整合起来。

此外，太平洋岛国借助IPCC“1.5℃报告”的影响，推动了地区组织讨论并正式提出“地区气候安全”概念。2018年9月，太平洋岛国论坛亚伦峰会发布了《关于地区安全的博埃宣言》，强调了“扩展的安全概念”和“人类安全”（human security）（均直接采用IPCC“1.5℃报告”的提法），将气候变化地区合作纳入太平洋岛国地区安全范畴，明確提出气候变化是对该地区“唯一的最大威胁”。太平洋岛国方面还把澳方试图排在地区安全威胁首位的“网络安全”降到了末位，而将“人类安全”排在首位。2019年8月，太平洋岛国论坛富纳富提峰会通过了《博埃宣言行动计划》，正式提出了“地区气候安全”概念，并将其列为地区安全合作六大战略焦点之首。《博埃宣言行动计划》最重要的资金保障措施是建立了完全由太平洋岛国领导的太平洋复原力基金（PRF）。在该基金正式注册为国际组织后，由萨摩亚承担秘书处工作，从而由太平洋岛国直接掌握这部分国际气候资金的使用权，一定程度上缓解了太平洋岛国自主气候资金严重不足的问题。

“蓝色太平洋”倡议、《可复原性框架》、《关于地区安全的博埃宣言》和《博埃宣言行动计划》等共同构成了新时期太平洋岛国地区气候治理框架，为该地区应对气候变化的话语表达和实际行动提供了地区层次的制度基础。在此过程中，太平洋岛国借助了全球气候治理的进展促进了上述目标的实现。

（二）利用机制竞争

机制竞争是近年来全球范围的趋势，调整现存制度内关系和新创建制度是机制竞争的两种途径。体量较小的太平洋岛国可以借助全球气候治理与域外大国政治的力量，以机制竞争策略实现自身利益。

传统上，太平洋岛国论坛是太平洋岛国地区气候治理的决策中心，太平洋共同体（SPC）提供技术支持，太平洋地区环境规划署（SPREP）负责地区气候项目的规划与项目实施。不过，这三个地区组织中都有西方国家成员，而且西方成员掌握财权，太平洋岛国的话语权受到限制。

近年来，太平洋岛国一方面在已有地区组织中构建治理框架，另一方面“另起炉灶”，建立了一系列由太平洋岛国自创的地区组织。这些组织包括太平洋岛国发展论坛、太平洋小岛屿发展中国家集团（PSIDS）以及由非正式机制升级为正式国际组织的美拉尼西亚先锋集团等。这些新地区组织与太平洋岛国论坛等传统地区组织构成了一定程度的机制竞争，同时也开展机制间合作。例如，太平洋岛国发展论坛和太平洋岛国论坛在争取国际支持上存在竞争关系，前者由于拥有“第三世界身份”，用较短的时间就建立起比太平洋岛国论坛更广的气候变化国际网络。这两个地区组织也在具体问题上开展合作，比如联合开展了“太平洋海洋年”的宣传活动。这种竞合关系促进了太平洋岛国在地区气候治理中的集体利益表达。

全球气候治理深化和域外大国介入等外部力量变化是机制竞争策略得以实施的先决条件。以太平洋岛国发展论坛为例，全球气候治理尤其是“里约+20”系列会议推动了“绿色发展”观念在全球范围的传播，直接推动了太平洋岛国发展论坛“绿色/蓝色发展”宗旨的形成。国际自然保护联盟（ICUN）和世界自然基金会（WWF）等非政府组织作为技术伙伴支持了太平洋岛国发展论坛的建立。中国、土耳其、科威特、卡塔尔和阿联酋等亚洲国家作为域外发展伙伴为首届太平洋岛国发展论坛提供了援助或其他支持。正是在这些域外发展中国家和聚焦气候变化治理的非政府组织的支持下，完全由太平洋岛国自创的、各方面资源都非常有限的太平洋岛国发展论坛一直活跃至今。

同时，太平洋岛国发挥主动性，放大了“借力”的效应。作为完全由太平洋岛国和岛屿领地组成的地区组织，太平洋岛国发展论坛存在先天弱点，缺乏经费保障、人力资源、机构组织经验等，在筹集气候资金和开展具体项目上的能力有限。作为弥补，太平洋岛国发展论坛非常注重通过发布政治宣言与文件、制造概念、在地区内外开展宣传活动等手段，占据道义制高点，引领地区议程设置。在此过程中，国际自然保护联盟等非政府组织的介入弥补了太平洋岛国发展论坛在经费、人员和组织能力上的不足，也有利于太平洋岛国地区气候议程与全球气候治理的联动。此外，太平洋岛国发展论坛的会议时间往往设在太平洋岛国论坛开会前一两周，有利于其通过发布宣言、提出概念等方式提升某个话题的热度，对太平洋岛国论坛的政治气氛施加影响。

（三）设置地区议程

太平洋岛国借助有利的全球治理与地缘政治环境，积极设置地区议程，推动了地区气候治理。

2015年太平洋岛国论坛莫尔兹比港峰会是各种因素综合影响地区气候议程设置的典型案例。峰会正值巴黎气候大会前，其他地区组织纷纷发布关于气候变化的宣言，各方也在会场内外争相发表声明，使得气候变化成为这次峰会最受关注的议题。特别是峰会前夕，第三届太平洋岛国发展论坛领导人会议通过了《关于气候变化的苏瓦宣言》，设置了“1.5℃目标”、停止新建煤矿等议程，广泛制造了舆论。在太平洋岛国论坛莫尔兹比港峰会上，太平洋岛国坚持将“1.5℃目标”和“停止新建煤矿”等措辞写入会议公报。有太平洋岛国领导人在会议第一天就提出：“澳大利亚如果不接受太平洋岛国论坛在气候变化问题上采取坚定立场，就应该考虑离开这个地区组织。”通过“闭门交流休息”长达9个小时的激烈交锋，最后会议公报承认了“1.5℃目标”的存在（尽管使用了模糊措辞），这对太平洋岛国来说已经是一个“妥协后的胜利”。

此外，太平洋岛国发展论坛还抛出了制定气候条约的议程，于2016年委托南太平洋大学（USP）起草了《太平洋气候条约》草案，旨在对《巴黎协定》加以落实，特别是试图强化协定中较为模糊措辞的法律约束力，显示出太平洋岛国在巴黎气候大会后进一步将气候问题法律化的意图。条约草案最大的亮点之一是首次提出彻底禁止在缔约国领土上新建煤矿或化石能源矿产项目，这也被国际媒体报道为“全球首份禁止新建煤矿的国际条约”。条约草案还首次尝试以法律形式提出岛屿国家的“永久主权”问题——即使将来气候变化、海平面上升使得岛国的某些乃至全部领土丧失，这些岛国仍然具有国际法意义上的永久主权。这既有前瞻性，也有现实性。尽管《太平洋气候条约》并没有真正生效，但起到了道义引领和舆论塑造的作用。

2019年太平洋岛国论坛富纳富提峰会召开两周前，太平洋岛国发展论坛召开了第五届领导人会议，“气候变化危机”（climate change crisis）成为会上讨论的焦点，会后通过的《楠迪湾宣言》明确提出了这个概念，对富纳富提峰会产生了影响。在联合国气候行动峰会召开在即的背景下，太平洋岛国领导人要求在富纳富提峰会的会议公报中明确提出“气候变化危机”。澳大利亚反对使用“危机”这种强烈措辞，主张改用较为温和的“气候变化现实”（climate change reality）表述，试图用一词之差将一个有可能推动全球气候治理的新概念改为普通的叙述。在“闭门交流休息”中，太平洋岛国领导人坚持使用“气候变化危机”一词，并以欧盟和中国作为“杠杆”联合向澳方施压，澳大利亚总理斯科特·莫里森（Scott Morrison）在会场陷入孤立。最后，会议公报正文使用了“气候危机”一词，作为附件的《为当前紧急气候变化行动的卡伊纳基宣言》首次完整明确地提出“我们正处在气候变化危机中”。此外，会议公报还根据IPCC“1.5℃报告”明确提出2050年实现全球“碳中和”的目标，敦促太平洋岛国论坛所有成员（主要针对澳大利亚）“迅速消除无效率的化石能源补贴”——而澳方原本的立场是仅确认“1.5℃报告”的存在，删去有关“碳中和”和化石能源补贴的表述。尽管作为交換，太平洋岛国在关乎澳大利亚重要经济利益的煤炭产业发展等问题上作了一些让步，但这次峰会仍然被认为是太平洋岛国在地区气候治理中的一次成功实践。

四、“借力”的制约因素

太平洋岛国地区气候治理的特点突出：第一，重在提供规则、框架、议程等“软性的”地区公共产品;第二，首要任务是在本地区组织中获得主导权和话语权;第三，依赖外部支持。这些特点也意味着这种地区治理方式具有相当的脆弱性和局限性，特别是当外部条件发生改变时，太平洋岛国自身实力上的弱点容易显现，“借力”可能受到制约。

第一，全球治理的重点可能偏离气候变化，从而影响地区议程设置。新冠肺炎疫情在很大程度上迫使全球治理的重点转向公共卫生领域，气候治理面临“边缘化”困境。在这种情况下，防止疫情扩散和疫情下的社会保障等成为太平洋岛国地区治理的焦点。相比之下，气候议题对太平洋岛国的紧迫性相对下降，难以获得像2019年以前那样的关注度。如前所述，太平洋岛国“借力”推进地区气候治理有赖于全球气候治理带来的关注度及对地区议程的设置作用。在气候议题受关注度相对下降的情况下，太平洋岛国地区气候治理难以获得与疫情前一样的国际支持。

第二，域外西方国家可能进一步加强与澳新在太平洋岛国地区政治上的协作，从而缩小太平洋岛国的政策选择。尤其是美、日、澳、新等对气候变化应对持消极立场的西方国家将太平洋岛国地区纳入“印太战略”，并推进该战略的多边化，而对气候变化应对持积极立场的英法等国在战略上向美、日、澳、新等国靠拢。域外西方国家有可能对太平洋岛国与域外国家合作的准入门槛进行限制，干扰阻碍太平洋岛国与中国开展气候合作。澳大利亚更是单方面宣布将终止与中国联合开展的涉及南太平洋的气候科研合作项目。这些因素可能造成域外大国在该地区的影响力失衡，从而削弱太平洋岛国利用域外大国地区间气候合作的议价能力和在地区气候治理上的话语权。

第三，澳大利亚在疫情背景下重新加强对太平洋岛国的控制。澳大利亚与太平洋岛国在气候变化问题上的矛盾，并不能抵消后者对前者的巨大依赖。太平洋岛国在应对疫情特别是在防疫物资供应等事宜上对澳大利亚的依赖度上升，使得澳大利亚在地区事务中的话语权增强，这可能削弱太平洋岛国在地区气候治理中的议价能力。2021年2月，围绕太平洋岛国论坛秘书长换届选举的分歧导致密克罗尼西亚联邦等5个国家宣布启动退出太平洋岛国论坛的程序，给这个地区组织落实诸多气候治理方案的行动能力带来了较大不确定性。

第四，太平洋岛国地区气候治理缺乏“硬性”的地区公共产品，特别是缺乏自有资金支持。太平洋岛国虽然长于提倡议、设议程、造舆论，但缺乏落实执行所需的资源与能力，特别是落实执行所需的资金仍主要依赖外部援助。《博埃宣言行动计划》建立了完全由太平洋岛国领导的太平洋复原力基金，但其筹备过程受到了疫情及次生问题的影响，2021年5月才对外发布募资说明书，作为该基金向全球募资的第一步。人力资源、技术与管理上的欠缺，也可能使太平洋岛国在地区层次上精心构建的气候治理框架难以落到实际层面上，不能有效转化为具体项目。

五、结 语

对地区治理的已有研究往往聚焦地区大国在提供地区公共产品、构建地区治理机制中的作用，对小国推动地区治理重视不够。但是，本文的案例说明，通过借助全球治理、域外大国和地区大国自身外交政策三个方面的权力资源，采取构建治理框架、利用机制竞争与设置地区议程等策略和举措，太平洋岛国推动了地区气候治理。虽然太平洋岛国的“借力”面临诸多制约因素，但此研究仍然证明了联合起来的小国在一定的外部条件下可以在提供地区公共产品上有所作为，乃至与地区霸权国进行一定程度的博弈，对进一步研究小国的地区主义具有案例价值。

中国是太平洋岛国的重要发展合作伙伴。面对太平洋岛国在推进地区气候治理问题上的“借力”，中国应顺势而为，与太平洋岛国构建的地区气候治理框架寻求战略对接，继续支持太平洋岛国发展论坛、美拉尼西亚先锋集团等新地区组织应对气候变化，继续通过太平洋岛国论坛会后对话会等渠道阐述中方在中太气候合作上的立場和举措，有针对性地支持太平洋复原力基金，加强太平洋岛国应对气候变化能力建设，弥补其在人力资源、技术与管理上的短板，并有意识地加强对中太气候合作成果的宣传工作。这对后疫情时代与太平洋岛国高质量共建“一带一路”具有积极的现实意义。

【完稿日期：2021-7-2】

【责任编辑：肖莹莹】