我国建筑企业市场准入制度创新研究

鲁 非， 曹冬平， 张中豪， 王广斌

(同济大学 经济与管理学院，上海 200092)

“大企业集团化、中小企业专业化”是建筑业普遍发展趋势。以德国为例，其建筑业经历过二战后的繁荣增长和战略性结构调整，形成了以少数现代化大企业集团组成的“建筑工业”和由小营造商、建筑合作社、个体工匠组成的“生产性建筑手工业”两大板块，促使不同规模与实力的建筑企业各展其长和优势互补，形成垄断适度、竞争有序的建筑市场。根据哈佛学派产业组织理论，市场结构影响市场行为，进而影响市场绩效，其中最重要的工作是通过产业政策调整并改善不合理的市场结构。建筑企业市场准入制度作为我国政府塑造建筑业市场的重要手段，直接影响着市场主体行为方式及活力，亦是我国传统刚性行政化管理方式的直接体现。因此，创新建筑企业市场准入制度成为构建面向未来建造模式的产业组织结构的关键工作，亦是推进我国建筑业行业治理体系现代化的重要抓手。

学术界关于我国建筑企业市场准入制度的研究很多。张庆云[1]分析了建筑企业市场准入制度在形式意义上和实质意义上的两种形态及其相互作用关系，并以此论述了建筑企业市场准入制度的主要特点及主要矛盾，在理论层面上基本解释清楚建筑企业市场准入制度的内在逻辑和发展方向。李世蓉等[2,3]通过比较国内外建筑企业市场准入制度，认为建筑企业资质监管信息化、提高中介机构的服务能力等有助于我国建筑企业市场准入制度的改善。刘炳胜等[4]从产业组织结构的角度，提出我国建筑业规模结构不合理，无序竞争、过度竞争严重，建筑企业市场准入制度需要在引领构建完善的分工协作体系方面发挥更大的作用。上述研究对分析我国建筑企业市场准入制度的存在问题及改革方向具有重要借鉴意义。然而，目前针对我国建筑企业市场准入制度的研究大多采用定性方法，缺少系统的定量分析，因此提出的对策建议往往较为笼统，未能有效指导改革实践。

本文以建筑企业市场准入制度为研究对象，重点梳理建筑企业市场准入制度在我国的发展现状与其在国外的发展趋势，在此基础上梳理我国建筑企业市场准入制度创新需求并进行问卷调查，定量分析建筑行业从业者对创新需求的重要性和可操作性态度，明确改革的方向与难点，据此提出针对我国建筑企业市场准入制度创新的对策建议，以期为我国建筑产业组织结构优化提供优越的制度环境。

1 我国建筑企业市场准入制度发展现状

计划经济时期，我国对建筑企业实行简单的注册管理，对企业能力不作具体要求。随着我国市场经济体制的改革，1984年原建设部颁布《建筑企业营业管理条例》，以资金、技术、人员、生产设备等要素为建筑企业划分资质类别与等级，开始了对建筑企业的规范化管理。其后经历数轮改革，不断细化资质分类分级标准并完善相关配套措施，逐步形成严格稳定的建筑企业资质体系，成为我国建筑企业市场准入制度的主要形式。

2014年，住房和城乡建设部颁布新版《建筑业企业资质标准》，将建筑企业资质由85类缩减至49类，同时取消劳务资质分级，自此开启了建筑企业资质体系的精简优化阶段。其后住房和城乡建设部陆续颁布相关文件，通过缩短审批时限、推行告知承诺制度、推行无纸化审批等方式不断优化资质审批流程并强化后续监管。2020年11月，住房和城乡建设部颁布《建设工程企业资质管理制度改革方案》，进一步大幅调整并精简建筑企业资质类别与等级，强调下放审批权限并创新资质监管方式。至此，建筑企业资质体系改革进入新的阶段。自2014年至今的建筑企业资质体系相关政策文件及主要改革内容如表1所示。

表1 2014年至今的建筑企业资质体系相关政策文件及主要改革内容

目前，依据最新发布的《建设工程企业资质管理制度改革方案》，建筑企业被划分为综合、施工总承包、专业承包和专业作业4个序列共33类，各类资质仅划分甲乙两级或者不分等级，但是与其对应的建筑企业资质管理规定、标准等文件尚未修订完成。住房和城乡建设部也正在选取上海市、江苏省等15个地区开展建筑企业资质审批权限下放试点工作，建筑企业资质审批监管方式有待进一步优化。此外，通过梳理相关政策不难看出，我国建筑企业资质管理仍然过度依赖行政部门的刚性约束，以信用为核心的多元主体共治格局尚未形成。

总体而言，建筑企业资质体系作为我国现行的建筑企业市场准入制度，正处在新的过渡时期。未来建筑企业资质体系应当如何创新以满足我国建筑业中长期战略转型需求，值得进一步研究。

2 国外建筑企业市场准入制度发展趋势

2.1 美国、德国与英国的建筑企业市场准入制度

美国建筑企业市场准入制度较为多元，各州政府依据本州的发展需要制定相应的建筑法规。多数州强调对执业个人的管理，满足个人执照要求的建筑企业在缺少业绩证明的前提下，仍然可以办理商业注册手续进入建筑市场。少数州也非常重视对建筑企业的管理，如加利福尼亚州的承包商州资质委员会，日常履行制定建筑企业资质分类管理法规、考核并颁发建筑企业资质执照、动态监管建筑企业行为等职能[5]。

德国政府一般不直接对建筑企业进行管理，市场主体的行为规制与调节工作主要由行业协会完成。德国法律明文规定，所有注册登记的工商企业必须加入德国工商联合会；此外，许多企业也会自主寻求加入其他协会，以求获得技术、资源的支持以及与政府谈判的能力。建筑企业被当地建筑行业协会接纳，即可正式进入建筑市场，其行为受到法律和行业协会的双重制约。针对劣迹建筑企业，行业协会可以在德国法律的框架内提高其工伤保险金或者对其进行高额罚款，使其经营困难并自动退出市场。在此过程中，政府始终不直接参与，但是会给予行业协会最大的支持。

英国政府针对建筑企业也不设置强制的准入限制。然而为适应全球一体化背景下建筑企业的跨国竞争，英国政府及其行业协会设立了一系列建筑企业资质体系辅助业主决策，其中影响力最高的是建筑战线体系[6]和特许建造公司体系[7]。建筑战线体系由英国商业创新与技术部建立，但系统的实施与维护由私人公司卡皮塔(Capita)完成，主要通过管理建筑企业资质预审和公共采购流程为政府业主提供值得信赖的建筑企业。鉴于其良好的信誉和高效的运作方式，许多私人业主也倾向于选择被建筑战线体系认证的建筑企业。相应的，特许建造公司体系由英国皇家特许建造学会建立，充分发挥该学会在会员管理方面的优势，把专业人员组成作为对建筑企业的考核重点，如要求英国皇家特许建造学会会员在建筑企业的高级管理人员中占据一定比例。值得注意的是，尽管这些建筑企业资质体系在行业内具有极高的权威性，业主在选择建筑企业的过程中仍然具有一锤定音的权力。

2.2 新加坡与日本的建筑企业市场准入制度

新加坡建筑企业市场准入制度主要包括两套资质体系，即建筑商执照体系和承包商注册体系[8]，均由新加坡建设局直接管理。建筑商执照体系要求所有想要在新加坡境内进行建设活动的建筑企业都必须在该体系中注册。该体系将建筑企业分为总承包建筑商和专业承包建筑商，其中总承包建筑商按承接的工程项目价值额度分为一级总承包建筑商和二级总承包建筑商，而专业承包建筑商按专业类型分6个小类，每小类可以承接的工程项目价值额度均无限制。相应的，承包商注册体系仅要求新加坡公共工程项目的总承包商或者一级分包商在该体系中注册。承包商注册体系对建筑企业的能力要求更高，将建筑企业分为7个大类(其中总承包商1个大类，一级分包商6个大类)、65个小类，针对不同大类资质设置不同的注册等级。以针对总承包商的建筑工程大类为例，其下设综合建筑和土木工程两个小类，每个小类均包括7个注册等级，注册等级越高，可以承接的工程项目合同金额越大。

日本建筑企业市场准入制度与中国相似，都是政府通过法律法规建立资质体系，并由多层级的建筑业管理部门直接监管。日本将建筑企业分为成套工程承包商与专业工程承包商两个大类、28个小类，其中成套工程承包商仅包括土木承包商和建筑承包商两个小类。此外，日本建筑企业资质证书分为国土交通大臣许可证书和都道府县知事证书两类，分别由中央和地方政府颁发，保护了地方建筑业的整体利益。值得注意的是，建筑企业在申请资质注册时，除了需要证明其管理、技术、融资等方面水平外，诚信水平也是日本政府关注的重点——在承包合同中有明显不正当或不诚实行为可能性、管理人员是暴力组织成员以及企业存在被吊销执照处分记录等情况的建筑企业都将不被允许注册资质。建筑企业一旦申请成功，其施工能力、工程业绩、经营内容以及其他有关信息都会被受理注册单位向公众公布，作为业主和其他建筑企业选择是否要与该建筑企业合作的重要依据。

2.3 国外建筑企业市场准入制度对我国的启示

通过比较美国、德国、英国、新加坡、日本的建筑企业市场准入制度可知，各国普遍认同，充分评估建筑企业资质并对其进入市场后的行为进行约束，应当成为建筑业发展的必要条件。通过搭建建筑企业资质的相关平台，业主搜索、验证、评标决策的流程都将得到简化，市场资源配置效率也将得到提高。各国对建筑企业资质评估与行为约束的形式存在较大差异。美国、德国和英国主要依靠间接的、市场的手段建立建筑企业资质体系，包括执业个人绑定、行业协会约束、咨询公司注册等形式，充分发挥了市场杠杆与行业自律机制的作用。日本和新加坡主要依靠直接的、行政的手段建立建筑企业资质体系，即由政府通过法律法规确定资质形式并由建筑业管理部门直接监管，充分保证了资质评估与行为约束标准的统一。各国均通过持续改革建立起适合本国国情的建筑企业市场准入制度，为我国建筑企业市场准入制度创新提供了很多有益经验，其中注重对建筑企业管理人员与技术人员的考核、压缩施工总承包资质类别、提高行业协会的自律与协调功能、建立完善的信用体系等经验尤其值得借鉴。各国建筑企业市场准入制度概况如表2所示。

表2 各国建筑企业市场准入制度概况

3 我国建筑企业市场准入制度创新需求分析

基于建筑企业市场准入制度在我国的发展现状以及在国外的发展趋势，通过对国内外相关文献的查阅分析，本文共梳理出15项建筑企业市场准入制度创新需求。为保证15项创新需求内涵及表述的准确性，研究团队共组织五轮专家集体线上讨论和两轮专家面对面访谈，积极听取来自政府、高校、各类企业等机构的专家对建筑企业市场制度创新的诉求，并充分收集专家对15项创新需求的指正意见。经过多轮调整，最终形成我国建筑企业市场准入制度创新需求及其相关措施，如表3所示。

表3 我国建筑企业市场准入制度创新需求及其相关措施

将上述创新需求划分为重要性维度和可操作性维度，以此开展李克特五点量表的评价。向建筑业从业者发放问卷480份，收回有效问卷383份。经统计，受访者广泛分布在政府、高校和各类企业中，其中来自建筑企业的问卷有130份，占有效问卷的34%，这也是本次问卷调查对问卷发放对象有所侧重的结果——建筑企业的利益诉求应当在我国建筑企业市场准入制度创新研究过程中得到重视。为保证调查问卷数据的稳定性和可靠性，本文使用SPSS 24.0对有效问卷数据进行Cronbach’s α系数检验，可知15项创新需求在总体上基于标准化项的Cronbach’s α系数为0.937，在重要性和可操作性上相应的Cronbach’s α系数分别为0.917，0.909，均大于0.9，表明15项创新需求在总体、重要性和可操作性上均有较好的内部一致性，可以用于进一步数据分析。

3.1 创新需求的重要性与可操作性排序分析

为探讨建筑企业市场准入制度创新需求的可靠性与适用性，本文分别从重要性维度和可操作性维度计算15项创新需求的均值及排序，如表4所示。其中创新需求的重要性和可操作性排序体现建筑企业市场准入制度的改革方向与难点。

表4 建筑企业市场准入制度创新需求重要性和可操作性的均值及排序

在重要性维度上，均值排名前三的创新需求包括创新资质审批监管方式M4、鼓励企业培养核心竞争优势M14、健全资质清退机制M10。建筑企业资质涉及住建、铁路、桥梁、水利、市政等多个部门，高级别的资质审批往往需要多个部门共同完成，涉及铁路、水利、民航等类别的工程也需要多个部门共同监管，目前我国以住建部门为中心、多部门联合执法的格局尚未能完全成型并发挥作用。此外，我国建筑企业中，具有国际影响力的超级大企业和企业集团还较为匮乏，而占绝大多数的中小型企业则是全能型居多，专业化、协作化水平差[4]。这主要是因为企业在缺乏核心竞争优势的情况下，更加倾向于承揽低端的、整体的工程任务以维持生存。最后，大量建筑企业通过租借注册建造师证书、临时拼凑企业净资产等方式获得相应资质后，并没有能力动态维持该资质要求的人员或资金水平，导致大量拥有资质证书却不满足相应资质标准的建筑企业充斥行业。尽管针对建筑企业的“双随机、一公开”的动态监管机制已经建立，但是仍未能覆盖所有建筑企业并有效发挥清退作用。

在可操作性维度上，均值排名前三的创新需求包括加强行业协会作用M13、健全行业信用体系M12、创新资质审批监管方式M4，而涉及政府组织结构调整与重大政策转变的创新需求可操作性一般较低。截至2020年底，从中央到地方全面实现所有符合条件并纳入改革范围的行业协会与政府脱钩，同时全面清理行业协会违法违规收费行为。这为行业协会独立、规范地发挥作用提供了基础条件，使得行业协会真正成为极具潜力的参与行业治理的主体。此外，近年来信用体系建设速度明显加快，从中央到地方的信用平台数据基本实现数据联动。未来的信用体系建设需要在进一步覆盖所有建筑企业、人员、项目的基础上，逐步打通从中央到地方、从地方到地方、从部门到部门的信用平台数据交互壁垒，逐步构建一体化的信用平台。而以信用为核心的覆盖事前、事中、事后全流程全环节的综合评价服务，将为资质审批监管方式创新提供新的方向。值得注意的是，由于涉及到行政机构的改革与职能分工的重新配置，跨子行业整合资质管理部门M3、跨子行业整合资质上位法M1等创新需求被普遍认为可操作性较低。

3.2 创新需求的重要性-可操作性综合分析

为探讨行业整体对建筑企业市场准入制度创新需求的重要性和可操作性的态度，本文将每个创新需求的重要性均值和可操作性均值反映在二维网格图形中，如图1所示。以所有样本的重要性和可操作性均值作为中间值分割图形，得到Ⅰ，Ⅱ，Ⅲ，Ⅳ四个区域，并依次确定各区域的主题为选择性优化、亟需改善、次要改善、长期协调。总体看来，区域Ⅱ和区域Ⅳ中的创新需求代表了未来我国建筑企业市场准入制度创新的主要方向，而区域Ⅳ中创新需求的重要性较高但实施难度较大，应该得到重点关注。以下针对四个区域的创新需求依次展开分析。

图1 建筑企业市场准入制度创新需求重要性-可操作性综合分析

区域Ⅰ中包括推进行政执法规范化M5、放宽资质分类分级限制M7、优化资质考核标准M8和加强资质动态评估M9四项创新需求。如前文所述，自2014年始，建筑企业资质类别与等级得到多轮精简，尤其是在2020年的《建设工程企业资质管理制度改革方案》发布后，我国建筑企业资质体系在考核对象、考核标准等方面与日本和新加坡的区别已经不大，资质分类分级方式也得到大幅精简，目前仅在施工总承包的类别上仍有进一步精简的必要。同时，随着建筑业“放管服”改革的持续深入，行政执法人员滥用自由裁量权、刻意“寻租”等问题也得到缓解。因此，此四项创新需求因拥有较好的政策基础而较容易实现，但实现后对建筑企业市场准入制度的提升效果并不显著，因此仅需选择性优化。

区域Ⅱ中包括创新资质审批监管方式M4、健全资质清退机制M10、健全行业信用体系M12、加强行业协会作用M13和鼓励企业培养核心竞争优势M14五项创新需求。如前文所述，大量不合规的建筑企业充斥行业，这为政府带来巨大的执法成本，而以信用为核心的、多部门联合执法的资质审批监管体系尚未形成，行业协会与政府脱钩后的自立水平有待进一步考察，建筑企业困于低水平的重复竞争问题亟需破局。此五项创新需求能够有效解决当前建筑企业市场准入制度存在的问题，且因有较好的政策基础而较容易实现，应当在中短期改革中得到重视。

区域Ⅲ中包括跨子行业整合资质上位法M1、加强资质法律法规体系衔接度M2、跨子行业整合资质管理部门M3、减少民营企业市场退出壁垒M11和加强建筑业中小企业金融政策扶持M15五项创新需求。在我国，住建、铁路、桥梁、水利、市政等建筑子行业归属不同政府部门管辖，尽管子行业间的准入壁垒仍然存在、跨子行业的业务协调仍然困难，受访者仍然认为目前各子行业的归属部门已经足够庞大，进一步整合的重要性和可操作性都极低。在国际上，英国和德国的建筑管理部门均经历过“分离、合并、又分离”的演变过程，表明建筑管理部门一体化的适用场景和现实意义还有待深入论证。另一方面，针对民营建筑企业，其市场退出壁垒主要体现在经济责任方面，如资产负债率过高、固定资产的沉没成本过高等，属于建筑行业固有问题，因此政府可以运作的空间较小。相对于整合资质管理部门与减少民营建筑企业市场退出壁垒，将《建筑法》的规制范围拓展到整个建筑领域、提高资质法律法规体系衔接度、加强对中小企业的金融政策扶持等方面改革更具有实际意义。然而因其涉及政府组织结构与法律法规体系方面的调整，整体上操作难度较大且对建筑企业市场准入制度创新难有立竿见影的作用，可以在长期改革中予以考虑。

区域Ⅳ中包括推动行业监管信息化M6一项创新需求。信息技术将有力地推动政府监管走向规范化、便利化、透明化。目前，以全国建筑市场监管公共服务平台为核心的信息化监管体系逐渐成型并发挥作用。然而，当前我国建筑行业监管信息化还存在着地域发展不平衡、数据标准不统一、数据更新滞后与动态性不足、信息化监管人才储备不足等问题[9]，距离实现监管信息化还差很远。因此，推动行业监管信息化需要较长时间实现，但其对建筑企业市场准入制度的监管效率的提升是显著的，应当在长期改革中得到重视。

3.3 创新需求分析总结

综合以上分析可知，创新资质审批监管方式M4、健全资质清退机制M10、健全行业信用体系M12、加强行业协会作用M13和鼓励企业培养核心竞争优势M14等创新需求普遍具有较高的重要性和可操作性，将成为未来我国建筑企业市场准入制度创新的主要方向。此外，推动行业监管信息化M6将为我国建筑企业市场准入制度带来根本性变革，但因其实施难度较大，需要政府持续关注并强力推行。最后，放宽资质分类分级限制M7、加强建筑业中小企业金融政策扶持M15等创新需求也将对我国建筑企业市场准入制度创新有益。

4 对策建议

4.1 持续优化建筑企业市场准入标准，构建统一开放、竞争有序的建筑市场

优化建筑企业资质考核指标，突出市场准入制度的引导作用。建议强调对建筑企业管理水平和技术水平的考核，重点关注建筑企业科技创新活动经费支出情况和管理人员专业能力，引导企业培养核心竞争优势；减少对建筑企业自有机械设备数量的要求，大力发展机械设备租赁市场，降低建筑企业固定资产沉没成本。

精简施工总承包序列资质类别，破除建筑子行业间的企业资质壁垒。建议保留目前建筑企业综合、专业承包、专业作业三个序列资质类别的划分情况，进一步精简施工总承包序列资质类别，将公路工程施工总承包、铁路工程施工总承包、市政公用工程施工总承包合并，将港口与航道工程施工总承包、水利水电工程施工总承包合并，将电力工程施工总承包、机电工程施工总承包、冶金工程施工总承包、石油化工工程施工总承包合并。

建立资质类别动态调整机制，适应未来新型业务及发展模式。建议以行业发展需求为导向，建立科学、规范的建筑企业资质类别动态更新机制，及时剔除或合并不适应行业发展的建筑企业资质类别，并及时将新型业务纳入到建筑企业资质管理体系中。

4.2 健全建筑企业市场准入协同监管与联合清退机制，推进行业监管规范化

规范建筑企业市场准入监管标准，厘清行政执法权力边界。建议系统梳理各层级、各领域的建筑企业市场准入监管事项，明确每个监管事项的主体、对象、流程结果等要素并配备相应的检查清单；完善建筑企业市场准入制度涉及部门权力清单、责任清单的发布与更新机制，进一步明确相关监管部门的职责范围。

统筹建筑企业市场准入监管协作流程，加速清退劣迹建筑企业。建议强化住建与铁路、水利、民航等建筑企业市场准入监管部门的业务统筹，健全各级各部门的沟通协调机制，形成以住建部门为中心、多部门联合执法的格局；加强各监管部门的数据资源整合，做到监管标准互通、违法线索互联、执法结果互认，及时对存在违法违规行为的建筑企业进行联合处罚乃至市场清退。

4.3 构建信用动态评价体系与集成管理平台，推动行业数字化共治

构建工程建设领域信用评价及应用体系，加快形成信用治理新格局。建议完善全面覆盖各类建筑企业和注册执业人员的信用评价指标，强化以信用信息为基础、以信用评价结果为指引的分类监管、动态监管、精准监管，有力支撑行政效率提升并全面优化公共资源配置；依托全方位信用检测评估体系，强化守信激励、失信惩戒制度，完善建筑企业信用修复机制，促使信用建设成为行业发展的内生机制。

构建数字化集成监管平台，彻底打破行业监管信息孤岛。建议打通数据互通关键节点，推动跨区域、跨层级、跨部门的建筑企业市场监管平台，实现数据互联互通，全面整合归集行政监管数据资源；强化基层监管的移动执法系统开发，实时归集海量、精准的现场监管数据；建立数据共享服务中心，对内统筹协调跨区域、跨层级、跨部门的业务数据交互服务，对外积极开展面向公众的开放数据服务[10]。

4.4 加速对行业协会的职能转移与服务能力建设，引导行业自律自治

加速对行业协会的职能转移，要求其承担更多自律性行业管理。建议将建筑企业市场准入资质认证职能转移至行业协会，政府通过制定资质认证标准体系来约束行业协会行为，并负责对资质认证通过的建筑企业发放市场准入证明；放宽行业协会的准入条件，引入公开竞争模式，筛选出能真正有效承接政府职能的行业协会。

鼓励行业协会搭建融资平台并加速行业资源整合，引导行业内部关系优化。建议鼓励行业协会搭建中小企业与政府部门、金融机构间的沟通平台，以专题研讨会、交流会、座谈会等形式针对中小企业融资难题展开坦率交流，促进更好的金融政策与融资服务落地；鼓励行业协会牵头发起行业成长基金，广泛吸引投资并聘请专业的基金管理团队负责运营；充分发挥行业协会在资源整合与协调沟通方面的优势，引导大型建筑企业资产重组并整合上市，扶持中小企业向专业化承包商转型。

5 结 语

建筑企业市场准入制度是我国建筑业政府管理市场的核心手段，直接影响着市场主体的行为方式及活力，亦是传统刚性行政化管理方式的直接体现。以创新建筑企业市场准入制度为抓手，逐步构建统一开放且竞争有序的建筑市场、推进行政监管规范化、推动行业数字化共治、引导行业实现自律自治，为推动我国建筑产业组织结构变革提供优越制度环境，积极适应未来智能建造、工业化建造、绿色建造等新型生产模式的发展。