行政公益诉讼诉前检察建议刚性化路径研究
——以天水市检察机关的司法实践为样本

孙 洁，高利娜

（天水市人民检察院，甘肃 天水 741000）

在行政公益诉讼工作中，通过制发诉前检察建议督促行政机关依法履职或纠正违法行为是至为重要的环节，大部分案件由此分流，既体现了检察监督职能，又避免了权力的滥用。如何增强公益诉讼诉前检察建议刚性，提升检察权和行政权之间的互动效果，促使公益诉讼工作更好地助力社会治理是检察机关履行监督职能的当务之急。本文拟以天水市检察机关的司法实践为样本，探讨行政公益诉讼诉前检察建议刚性化路径。

一、行政公益诉讼诉前检察建议的理论探析

（一）行政公益诉讼诉前检察建议的概念

2019年发布的《人民检察院检察建议工作规定》，在2009年《人民检察院检察建议工作规定（试行）》的基础上，对检察建议的概念重新进行了界定：“检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。”其中，“保护国家利益和社会公共利益”阐述的就是行政公益诉讼诉前检察建议的作用。

2018年3月发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”依据该条规定，可以认为负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为且符合该条规定的其他条件的，检察机关应当提出行政公益诉讼诉前检察建议。

（二）行政公益诉讼诉前检察建议的性质及其刚性体现

诉前检察建议是检察机关在公益诉讼工作中履行法律监督职责和参与社会治安综合治理的一种形式。从行政公益诉讼制度的目的来看，检察机关与党委政府的目标是一致的，与行政执法的最终目标也是一致的，不是要通过法律监督进行你错我对、你输我赢的“零和博弈”，而是在共同维护宪法法律的统一正确实施，也就是“最大公约数”。虽然检察建议本身不具有诉讼程序的强制力，不能直接变更或撤销其认为违法的行为，也不能强制要求行政机关为或不为某种行为，但其作为诉权行使的决定性要件，能通过对行政机关行为的警告和前置监督，发挥潜在刚性。[2]

刚性隐含着国家权力崇拜。对于检察建议的刚性，理论及实践中有不同的认识。一种认为检察建议不是一般意义上的“建议”，而是具有公权力性质的检察行为，应当赋予一定的强制力作为保障。主流观点认为检察建议作为“意见”，属于柔性监督“软监督”。检察建议的“柔”是指方式，检察建议的“刚”是指效果。[3]

何谓诉前检察建议刚性？概言之，检察机关制发的诉前检察建议于法有据、合情合理、严肃权威，检察机关的权力意志通过其得到体现；被建议单位及时采纳建议内容，对照建议内容进行整改并按期书面回复检察机关，检察机关获得了预期的存在感和控制感。

（三）行政公益诉讼诉前检察建议刚性化的需求

一是落实最高人民检察院新理念的需求。最高人民检察院张军检察长在2018年大检察官研讨班上提出“把所谓没有硬性要求的检察建议做成刚性、做到刚性”后，进一步指出“检察建议质量提高，被建议方提不出异议，就是做成刚性；通过协调、落实，达到了监督目的，就是做到刚性”。[4]2018年10月至2020年年底，高检院在广泛调研、深入研究有关法律法规和文件的基础上，发出一至六号检察建议，取得良好的社会效果，以实际行动彰显了将检察建议做成刚性、做到刚性的决心。从实践来看，诉前检察建议占全部制发检察建议总数的60%以上，增强诉前检察建议刚性是落实高检院新理念的应有之义。

二是节约司法资源的需求。诉前检察建议是行政公益诉讼的重要环节，其目的就是在提起行政公益诉讼前，由检察机关向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，将诉前检察建议做成刚性、做到刚性可以彰显其较好的适用性和可行性，既能够及时解决问题，又减少了诉讼环节，节约了司法资源。反之，随意甚至错误地发出诉前检察建议，不仅会浪费和消耗被建议对象的时间和精力，还会导致检察监督权威的减损。

三是推动“四大检察”全面协调充分发展的需求。2019年，最高人民检察院提出，通过做优刑事检察工作、做强民事检察工作、做实行政检察工作、做好公益诉讼工作，推动“四大检察”全面协调充分发展。从实践来看，三分之二以上的公益诉讼是行政公益诉讼，通过发出诉前检察建议督促行政机关整改。因此，要想做好公益诉讼工作，诉前检察建议便是最好的抓手和突破口，增强诉前检察建议刚性可以凸显其功能和作用，有效提升其监督能级和公益诉讼工作质效，助力实现“四大检察”全面协调充分发展。

二、天水市检察机关行政公益诉讼诉前检察建议样本情况分析

（一）生态环境领域占比最高

2019年1月至2020年6月30日，天水市检察机关共立案公益诉讼案件443件，发出诉前检察建议354件，行政机关整改率为80%。对发出检察建议后公益受损未能解决的，提起公益诉讼7件，检察机关均胜诉。已判决的7件行政公益诉讼案件，行政机关全部履职整改。发出的354件诉前检察建议中，涉及生态环境领域295件、资源保护领域11件、食品安全领域17件、药品安全领域4件、国有财产保护领域1件、国有土地使用权出让领域2件、其他领域24件，其中生态环境领域占比最高，达83.3%。从回复情况来看，检察机关发出诉前检察建议后，被建议单位的按期回复率为82.5%。

（二）各基层检察院发出的诉前检察建议数量不均

2019年1月至2020年6月30日，M区检察院发出的诉前检察建议最多，为97份；其次是Q县检察院，为60份；而位于中心城区的Q区检察院，发出诉前检察建议43份，在七个基层检察院中位列第四。总体来看，发出诉前检察建议的数量和城市规模、区域经济发展情况并无太大关系。

采用该模型推算乘客上车信息，因为乘客同车次同站点的性质，其刷卡时间相近，因此可以对数据进行聚类，得到公交站点停靠时间段，然后与公交GPS数据的时间字段进行对比分析，配对后得到公交上车站点.

（三）凝聚工作合力，增强诉前检察建议刚性

天水市人民检察院紧紧依靠地方党委和政府的支持，经过多方努力和多次协调，2018年10月，中共天水市委办公室印发《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的意见》（以下简称《意见》）至全市各党政机关执行。《意见》的核心是健全完善七项制度保障公益诉讼工作质效，其中有四项旨在增强诉前检察建议刚性：一是健全诉前检察建议制度，进一步明确了诉前检察建议适用范围、诉前检察建议相关要求和诉前检察建议发出机关，促使检察建议更加规范，检察监督更加权威。二是建立诉前检察建议刚性保障制度，通过建立检察建议约谈制度、公开宣告制度、公告督促制度和报告通报制度，增强诉前检察建议刚性。三是建立公益诉讼调查取证工作支持保障机制，强调检察机关因办理公益诉讼案件需要，向行政机关调取相关证据材料时，行政机关应及时提供。需要有资质的行政机关及其所属单位出具鉴定、评估意见、生态修复方案的，行政机关应及时出具并不得收费。四是建立公益诉讼调查取证公安机关派员保护制度。《意见》出台后，天水市检察机关认真落实，在增强诉前检察建议刚性方面取得了一定成效。2019年1月至2020年6月30日，通过公开宣告方式送达诉前检察建议142件，对8件诉前程序案件刊登公告，对无正当理由不回复、不整改、不落实生态环保类诉前检察建议的行政机关督促其整改，协调行政机关对21件后期需进行生态修复和赔偿的案件无偿出具了评估修复意见，有31件案件在野外调查取证时邀请公安机关派员保护。

三、影响诉前检察建议刚性的主要问题及原因分析

（一）司法解释和地方性法规未对诉前检察建议刚性提供有力的规范依据

在我国，公益诉讼工作是检察机关新拓展的检察权运行领域，主要依靠各地检察机关发挥主观能动性，进行各种有益的探索。截至2020年年底，全国有24个省级人大常委会出台加强检察公益诉讼工作的专项决定（以下简称《决定》），其中一些省的《决定》专门强化了诉前检察建议的落实刚性。如云南省人大常委会出台的《决定》明确了对社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性、所涉问题应当引起重视的诉前检察建议，可以抄送同级党委、人大、政府、监察机关以及被建议单位的上级主管机关；行政机关不落实诉前检察建议，如果导致了国家利益和社会公共利益出现重大损失，监察机关应当对违法的公职人员依法做出政务处分决定。浙江出台的《决定》明确规定，诉前检察建议可以采用直接送达、公开宣告等方式送达，必要时可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参加。

（二）基层检察院监督视角“向下”的问题比较突出

行政公益诉讼是检察权监督行政权的一种重要手段，检察机关是启动行政公益诉讼、开展诉前程序工作的唯一主体，而诉前程序是检察机关以“检察建议”为核心的行使非起诉性法律监督权的重要形式，其实质是检察权对行政权的法律监督。[5]简而言之，检察机关在履职中发现问题后，以书面形式向有关行政部门制发诉前检察建议，其目的是督促有关行政机关积极采取措施制止侵害国家利益、社会公共利益行为或及时对损失进行补救。公益诉讼试点以来，检察机关办理的案件主要集中在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产、英烈权益保护等五大领域，所对应的行政机关比较单一。部分基层检察院办案人员认为，长期高频次地给同一行政机关制发诉前检察建议易使对方产生倦怠心理，对诉前检察建议不够重视，故将监督目标瞄向更为广阔的农村和乡镇。如2019年1月至2020年6月30日，天水检察机关共向乡（镇）人民政府发出诉前检察建议202件，占总数的57%。由此又产生了新的问题，检察机关将大多数诉前检察建议发向了基层，监督视角“向下”的现象比较突出，且主要监督的是乡村垃圾乱堆乱放这一类浅层次问题，这在一定程度上弱化了检察监督的权威，会影响到诉前检察建议的刚性。

（三）诉前检察建议文书质量不高

诉前检察建议的刚性源自优质、严肃和权威。其中，质量是将诉前检察建议做到刚性的基础，找对问题、提准建议、才能更好地解决问题。实践中，诉前检察建议文书的质量不理想，在体例、说理、法律援引等方面还存在一些问题，以致刚性不足。一是引用法律条文不当、不具体。诉前检察建议应引用的法条包括被建议单位的行为违反了哪些法律规定及检察机关制发诉前检察建议的法律依据。个别基层检察院存在引用条文不全、引用条款不具体或错误引用等问题。二是文书释法说理不够透彻。一些诉前检察建议对查明的基本情况、问题的违法性及与被建议单位的关联性等方面的内容，存在阐述不够清楚、说理不够透彻、分析不够到位等问题，制发诉前检察建议的合法性、必要性和说理性没有得到充分体现。三是提出的建议不够精准。个别建议比较宽泛和笼统，仅要求行政机关对发生的问题及时整改，具体采取哪种方式整改、达到什么样的整改效果均未说明。办案人员对有的行政单位的业务、工作流程等不够熟悉，在分析问题和提出改进措施方面，针对性、系统性和操作性不强，提出的建议缺乏可行性，被建议单位客观上无法完全按照建议内容落实。如，针对道路损毁问题向交通运输部门提出的建议中，未充分考虑到道路工程复杂性和周期较长、冬季不宜施工等因素。四是给予回复的期限不够科学。如2020年发出的涉及疫情防控的6份诉前检察建议中有2份要求被建议单位在15日内回复，其余4份要求被建议单位在2个月内回复，未充分考虑到疫情防控工作的紧迫性和严峻性。

表1 行政机关收到诉前检察建议情况（2019年1月1日—2020年6月30日）

（四）监督呈现“碎片化”特点，削弱了诉前检察建议的权威

增强诉前检察建议刚性需要“苦练内功”，不断总结经验，进而实现从数量的激增到质量的飞跃，但刻意地追求数量无疑会弱化监督效果。实践中，诉前检察建议重数量而轻质量的倾向比较明显，一些基层检察院对“检察建议要有很强的针对性”理解存在一定偏差，存在“就案办案”、各承办人“单打独斗”的情形。2019年之前，检察机关在衡量公益诉讼工作质效时，综合考虑案件线索数、立案数、诉前程序数、起诉数等指标。在这种导向下，一些基层检察院为了在年底考核时取得较好的位次，片面追求制发诉前检察建议的数量，对发现的同类问题制发多个诉前检察建议，甚至对可发可不发的也会发出诉前检察建议，导致监督呈现“碎片化”特点，建议的效果范围比较狭窄，既浪费了司法资源，又削弱了诉前检察建议的权威。以Q县人民检察院发出的诉前检察建议为例，2019年4月，Q县人民检察院在对本县违法违规用地清理整治工作跟进调查时发现，9个乡（镇）未尽到法定的保护管理职责，致使辖区内土地处于侵害状态，遂分别向这9个乡镇发出诉前检察建议13件，检察建议书中除调查核实的事实及证据不同外，问题的来源、建议的具体内容及援引的法律、法规等均相同，甚至大致一看，这些检察建议书的篇幅都一样。2020年，Q县人民检察院在履职中发现17个乡（镇）未尽到生活垃圾日常管理、自然资源保护、生态环境维护的责任，致使个别村庄存在多处垃圾堆放点，严重影响了周边生态环境，损害了社会公共利益，在20天内分别向这17个乡镇发出诉前检察建议19件，同样存在上述问题。

（五）调查取证工作不够规范和扎实，致使建议内容得不到重视

当前，在公益诉讼工作中，调查核实权缺乏强制性保障。2019年1月1日起施行的人民检察院组织法规定，人民检察院在依照法律规定提起公益诉讼时，可以进行调查核实。2018年3月2日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》指出：“人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合；需要采取证据保全措施的，依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。”可以看出，二者均未对不予配合调查的情形做出强制性保障规定。调查核实权刚性的缺失，会导致当事人、有关行政机关不愿配合。特别是办案人员在口头询问的过程中，对方消极应对的情形十分突出。

就检察机关自身而言，一些办案人员调查取证意识不强，专业水平与工作的要求还不相适应，所调取的证据有的达不到规范要求，导致被建议单位不能心悦诚服地采纳意见。此外，办案人员调查取证比较“平面化”，主要通过基础的测算来记录和衡量对公共利益造成的破坏程度，通过现场拍照来固定证据。除对一些提起诉讼的案件组织鉴定外，在制发诉前检察建议时很少找专业机构鉴定，一方面因为58家检察公益诉讼中不预先收取鉴定费用的环境损害司法鉴定机构收费较高，司法成本和司法效果不相匹配；另一方面，专业鉴定需花费较长时间，容易使诉前检察建议错过最佳的发出时机。因此，在调查取证人员保障方面，检察机关进行了探索，主要通过发挥司法警察的职能彰显调查取证的严肃性，同时提升专业化水平。如2019年8月，甘肃省人民检察院下发《关于加强和改进新形势下司法警察工作的意见》指出：“司法警察要参与公益诉讼案件现场勘查、专门调查、取样送检、证据固定等办案环节，做好派警保护、现场警戒等工作。”

（六）跟踪落实不够到位，没有达到理想的监督效果

诉前检察建议要做到刚性，最核心的是通过检察机关的督促、协调、落实，实现预期的监督效果，有效维护国家利益或者社会公共利益。但在实践中，被建议对象对诉前检察建议的回复率较高，但回复的内容质量参差不齐，有的答复函表述不够清晰，花大量篇幅阐述“将要做什么事情”，仅用很少的篇幅说明“做了什么”；有的答复函仅对部分建议的落实情况进行了说明。另外，检察机关跟踪落实不够到位的问题也普遍存在。从主观方面分析，个别办案人员工作主动性不够强，只求把工作做完，缺乏做优做强做到极致的积极性和主动性，对诉前检察建议的跟踪落实意识不强，导致个别问题能解决易解决却没能解决。从客观方面分析，实地回访、查看、核实诉前检察建议落实情况需要花费大量的时间、人力和物力，而基层检察院从事公益诉讼工作的人员较少，实地回访率较低，办案人员主要通过行政机关在答复函或整改报告中的阐述及提供的图片、视频资料来评定诉前检察建议是否落实到位。此外，一些行政公益诉讼监督事项涉及多个行政执法部门，需要检察机关多方沟通协调、多次跟踪督促，凝聚合力解决行政机关在落实中遇到的一些具体问题，但检察机关的权力有限，难以促使多个部门就同一问题形成共识。

四、增强行政公益诉讼诉前检察建议刚性的路径探索

（一）提高文书质量，夯实诉前检察建议刚性基础

诉前检察建议的主文主要由四部分构成：案件来源、调查后认定的事实、监督理由和依据、具体的意见建议。检察机关可以通过规范化的公文格式向被建议单位暗示诉前检察建议的正统性和权威性，由格式规范推动诉前检察建议文书质量的提升。在公益诉讼工作中，绝大多数诉前检察建议都由基层检察院发出，市级检察院主要发挥指导作用。因此，市级检察院应更加注重对诉前检察建议的审核把关，通过备案审查或基层检察院的问题反馈，收集诉前检察建议制发过程中的普遍性问题，认真编写问题与解答指南，及时为基层检察院承办人解疑释惑。也可以确定工作责任心和业务能力较强的检察官包片指导基层检察院，对基层检察院检察官起草的诉前检察建议进行审核，对一些分歧和疑问不能形成集中意见的，则请示省级检察院予以解答，或在检答网上公开咨询。对于涉及案件或事项重大复杂、社会影响较大的诉前检察建议，检察机关可以报请检察长或提请检察委员会讨论决定后再发出，进一步提升诉前检察建议的规范化、精细化、科学化水平。

2020年，最高人民检察院制定了《检察机关案件质量主要评价指标》，改变了以往重“数量”的考核导向。受此影响，检察机关在考评公益诉讼检察业务时主要依据“对到期未整改的案件提起诉讼案件率”“提起公益诉讼后法院支持率”两项指标，如此一来，既忽视了对诉前检察建议的考核，又很难全面衡量此项业务的工作量。检察机关还需进一步优化考核办法，确定更加科学、全面的考核指标，实现对办案活动的综合评价和宏观管理，促使基层检察院能够准确把握诉前检察建议“量”和“质”的关系，着力解决滥发、拆发等问题。

（二）注重制发具有“类案监督”性质的诉前检察建议

法律界对“类案”并无精确的定义，理论上也有不同解释，但简单来说，“类案”无非是指类似案件、同类案件。近年来，各地检察机关为了加大对特定领域的司法保护力度，结合区域特点开展了一些公益诉讼专项行动，在专项行动中发现的损害公益的方式、造成的影响、行政机关在履职中存在的问题等具有一定的共性，检察机关释法说理的依据也都类似。检察机关对个别紧迫性的侵害公共利益的行为可以先向行政机关口头提出建议，待整个专项活动或专项整治结束后，认真梳理汇总，制发具有“类案监督”性质、有质量、有影响的诉前检察建议，透过一类问题的产生溯源发现深层次的问题，促进从源头到终端实现共治，进一步强化监督效果。如针对表2所反映的问题，Q县人民检察院可以就违法占地问题直接向Q县人民政府发出诉前检察建议，详细列明各乡镇存在的具体问题，促使县政府对这一问题高度重视，花大力气解决，并从根源上堵塞管理漏洞。这样不仅提高了建议对象的层级，彰显了检察机关敢于监督的态度和善于监督的智慧，还能实现由传统“就事论事”解决表层问题向综合研判、解决深层问题转变，使得诉前检察建议刚性更足，监督更有权威和力度。

表2 Q县人民检察院就违法占地向乡（镇）人民政府发出诉前检察建议情况

（三）强化外部协同，以多方监督增强诉前检察建议刚性

针对一些行政机关无故推托甚至抗拒落实诉前检察建议或经多次催办仍不回复、不整改的问题，检察机关在查明真实原因的基础上，可以及时将情况通报被建议单位的上级单位、主管部门，必要时报告同级党委、政府；每年度或半年向人大及其常委会做诉前检察建议专项报告，建议人大及其常委会结合诉前检察建议所反映的问题较突出或问题频繁发生的情况，向被建议单位及其相关责任人进行质询，多方位、多层面、多形式督促诉前检察建议更好落地见效。需要注意的是，检察机关在办理公益诉讼案件时发现国家公职人员涉嫌违纪违法的，应将相关线索移送纪检监察机关，但在督促落实诉前检察建议方面应慎重借助纪检监察机关的力量，因为纪检监察机关主要通过“责任追究”的方式来促使行政机关履职，其惩戒措施过于严肃和强硬，这与公益诉讼督促之诉、协同之诉的制度定位和“双赢多赢共赢”的理念不一致。

（四）深化诉前检察建议公开宣告

开展公开宣告是将诉前检察建议做到刚性的有效途径，也是推进检务公开的有效方式。2020年以来，最高人民检察院要求各级检察机关加快建设规范化检察听证室。很多检察机关因地制宜，建成了集公开宣告和公开听证为一体的专门场所，场所配备有多媒体示证系统、同步录音录像系统等，能够实现诉前检察建议宣告送达和公开接收的全程留痕。通过对诉前检察建议公开宣告，由检察官在庄严的国徽下，代表国家依法、规范、公开地向建议对象做出宣告更具仪式感，更能彰显法律监督的严肃性和权威性，检察官当面与建议对象沟通，并解释说明发出诉前检察建议的理由和依据，可以增强被建议者的参与感和认同感。检察机关可以进一步规范和加大诉前检察建议公开宣告工作力度，特别是对社会影响大、群众关注度高、具有典型性的诉前检察建议，举行公开送达仪式，邀请党委政府、主管部门、代表委员、人民监督员、新闻媒体、群众代表等参加，既通过“阳光检务”赢得了公信、扩大了检察机关的影响力，又以社会监督倒逼被建议者认真对待和落实诉前检察建议。

（五）强化调查核实权运用

调查核实不光是认定违法事实、确定公益损害的基础，也是提升办案质效、确保整改落实、推进公益诉讼检察工作高质量发展的重要保障。[6]“没有调查就没有发言权。”不符合客观实际的诉前检察建议不可能在质量上做到刚性，更不可能在落实效果上体现刚性。检察机关在调查取证工作中不仅应该注重规范相应的配套文书，使得勘验笔录、调查笔录形式上规范统一，也要注重调查取证与技术力量的深度融合，通过无人机航拍、检测鉴定等方式实现取证从传统“平面化”向“立体化”转变，为精准制发诉前检察建议奠定坚实的基础。同时，检察机关应进一步发挥好一体化办案机制，解决当前公益诉讼队伍专业基础薄弱、基层办案力量严重不足的问题。就这一问题，可以借鉴天水市人民检察院的做法。2020年，天水市人民检察院根据《人民检察院组织法》和最高人民检察院有关精神，出台了《统一调用辖区检察人员办理案件工作暂行规定》，在整合和统筹办案资源方面具有很强的现实针对性，目前已在公益诉讼工作中广泛运用，并取得了良好的效果。

（六）完善诉前检察建议督促落实机制

1.注重沟通协调和对被建议单位的回访。刚性监督并不是单纯的“挑毛病”“找问题”，而是基于解决问题之上的硬性举措，诉前检察建议的“刚性”最终还是要通过实实在在的效果来检验。检察机关可以对诉前检察建议的落实和整改难度进行评估，对整改工作有难度的案件组织召开“圆桌会议”，邀请相关行政机关和企业负责人等共同参加，解决建议内容的可行性问题和被建议单位在落实中遇到的实际困难，凝聚思想共识，还可以根据具体情况采用诉前磋商、上门走访、联合赴现场开展“回头看”等方式强化督促落实，形成检察机关与行政机关的良性互动，合力守护国家和社会公共利益，使诉前检察建议的效能得到充分体现。对个别落实阻力较大的诉前检察建议，检察机关可以上下联动、合力督办，在基层检察院穷尽相关督促措施后，由市级检察院出面协调或转送被建议单位上级部门。

2.推行诉前检察建议案件化办理。案件化办理对于提升诉前检察建议质量是一种有益方式，更重要的是可以明确责任分工，促使“谁制发诉前检察建议谁负责”的理念深入人心，有利于增强检察官的工作责任心、强化诉前检察建议的过程管理，方便检察官更加全面、深入地了解工作进展，实现精准监督，并做好后期的督促落实。检察机关可以对公益诉讼案件线索进行合理分配，确定一名承办检察官从头到尾负责一起案件的线索受理、调查核实、制作送达、监督落实、效果评估等，特别是在跟踪问效环节中凸显检察官的主观能动性，落实“谁发出、谁跟踪”的工作机制，促使检察官对整改落实情况持续跟进监督，进而实现预期的效果。